臺北高等行政法院判決111年度訴字第353號112年4月13日辯論終結原 告 戴文進訴訟代理人 何俊賢 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚訴訟代理人 吳郁旻
林宥彤上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國111年1月22日台內訴字第1100061940號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前因訴外人戴金生訴請其拆屋還地等民事事件，經臺灣花蓮地方法院花蓮簡易庭110年度花簡字第163號審理時，於民國110年7月15日函詢被告所轄坐落花蓮縣秀林鄉加灣段961地號土地（下稱加灣段961地號土地）上建物是否違反土地使用區劃及是否違反區域計畫法之規定等情。經被告於110年8月4日辦理現地勘查，發現加灣段961地號土地毗鄰之同段964地號土地（編定為一般農業區農牧用地，下稱系爭土地），其上有未經申請核准施設建物、鋪設水泥地面之情事。被告認原告涉及違反土地使用管制，遂以110年8月6日府地用字第1100155571B號函檢送陳述意見書通知原告於7日內陳述意見，並經原告陳述意見在案。被告審認原告上開行為，違反區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第6條第3項、附表一規定，違規面積約55.93平方公尺，依區域計畫法第21條規定及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2點、附表規定，以110年10月14日府地用字第1100196567號函附同文號處分書裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於111年1月14日前申請合法使用獲准或恢復農牧用地使用（下稱原處分）。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、原處分記載本件經實地勘查後，被告以花蓮縣秀林鄉公所110年9月28日秀鄉建字第1100023074號函（下稱秀林鄉公所110年9月28日函）及被告110年9月29日府建管字第1100191147號違章建築補辦手續通知書（下稱被告110年9月29日通知書），認為原告有違反農地使用及非都市土地管制使用之規定等語。惟原告從未收受上開二函文，且包含被告於111年10月20日提出之行政訴訟補充答辯狀所檢附之航照圖、街景圖及會勘照片等文件亦未曾提供給原告，此為被告作成原處分之依據，依法本應給予原告陳述意見之機會，卻未提供，顯屬未依法行政之重大瑕疵。系爭土地之使用區分及使用地類別為一般農業區農牧用地，依非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項前段規定及附表一就農牧用地有規定得容許使用項目及許可使用細目內容，系爭土地上雖有建物及舖設水泥地面等物，惟是否確實無法符合前開規定，抑或得以依法補正相關程序，顯應給予原告陳述意見或補正相關程序之機會，被告逕自認定作成原處分，造成原告權益受有侵害之情事，顯有重大錯誤及瑕疵。
㈡、被告所指系爭土地上之黑色鐵皮屋，之前確實是原告管理使用，主要是提供當地原住民小孩課後輔導使用，該黑色鐵皮屋與左側位於加灣段961地號土地的一層水泥屋是無法分開的，因為該鐵皮屋沒有獨立出入口，沒有門，必須經由水泥屋才能出入，是屬於水泥屋的附屬建物。本件即便是認為有違反區域計畫法的規定，區域計畫法並無排除行政罰法的適用，依照花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第4條，可以依照行政罰法第18條予以審酌加減，本件裁罰標準應有行政罰法規定的適用，無論是相關減輕罰鍰的狀態及實際當時增建的情形、使用目的、情節輕微，足以為減免裁罰的處分，原告在鐵皮屋的使用是為了原住民小孩在課後不會有到不良場所沾染不良的惡習，可以讓原住民小孩課後有安定學習的場域，才與基金會合作設立一個課後輔導的環境，從這樣的設置目的來看，情節上確實是屬於輕微，應該有再酌減的情事存在，仍有行政罰法適用的空間。
㈢、並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：
㈠、本件被告前已依行政程序法第102條規定於110年8月6日府地用字第1100155571B號函給予原告陳述意見，且經原告提出陳述意見在案。至秀林鄉公所110年9月28日函，僅係被告及秀林鄉公所間之公文聯繫，為被告因此案涉有合法房屋認定位置、面積之疑義，遂函詢秀林鄉公所：「本縣秀林鄉961地號上有無違章建築，前經本府以110年7月30日函請貴所查報，並經貴所以110年8月13日秀鄉建字第1100018677號函復該建築物建於民國70年，屬舊有合法房屋。惟依臺灣花蓮地方法院花蓮簡易庭囑託花蓮地政事務所勘測實測圖顯示，旨揭房屋坐落加灣段961、964地號等2筆土地，面積分別為77.92平方公尺、55.93平方公尺。是以，貴所函復旨揭房屋屬舊有合法房屋，究係全部合法？抑或部分屬舊有合法房屋？又該合法房屋證明文件為何？再者，倘僅部分屬舊有合法房屋者，則其位置範圍、合法面積為何？」經秀林鄉公所110年9月28日函復被告稱加灣段961地號土地上建築物為70年建物等語。另被告110年9月29日通知書，則係因此案涉及違反區域計畫法案件，被告於辦理違反建築法案件一併副知相關單位就所掌法令規定，本於權責依規辦理，本案涉有違章建築部分，被告之違章建築主管單位以110年9月29日府建管字第1100191147號函通知土地所有權人違反建築法第25條規定，請依違章建築補辦手續通知書於期限內依建築法第30條規定向建築主管機關申請建造執照補辦手續。原告主張被告未將原處分認定依據之相關函文送達予原告，顯與事實不符。且本件經查事實確認系爭土地有違規情事，涉及農地非農用，違反區域計畫法規定，而前揭補辦手續通知書是否符合送達程序應與本案無關。
㈡、又違反區域計畫法案件第15條、非都市土地土地使用管制規則第6條規定之違規使用行為，主管機關如依職權調查具體事實符合區域計畫法第21條之構成要件，且無阻卻違法事由，主管機關僅得於法定罰鍰金額範圍內裁量處罰，並無選擇以輔導、勸導等方式限期行為人改善而不予處罰之裁量權限（內政部104年2月25日內授營綜字第1040802581號函釋參照、法務部90年6月29日法律字第018722號函、104年2月10日法律字第10403501400號函釋參照)。原告主張應先以輔導、勸導方式限期改善，裁罰金額過高云云，洵無理由。
㈢、並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠、按區域計畫法第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」次按依區域計畫法第15條第1 項授權訂定之法規命令即非都市土地使用管制規則（下稱管制規則），該規則第4條：「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」第5條第1項：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項前段：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……。」同條第3項前段規定：「海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；……。
」附表一規定農牧用地容許使用項目規定為：農作使用、農舍、農作產銷設施、畜牧設施、水產養殖設施、水源保護及水土保持設施、採取土石、林業使用、休閒農業設施、公用事業設施、戶外廣告物設施、私設通路、再生能源相關設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方、水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、溫泉井及溫泉儲槽、農村再生設施、自然保育設施、綠能設施、動物保護相關設施、露營相關設施、無動力飛行運動相關設施等22個容許使用項目使用；足見非都市土地經編定為農牧用地，用以經營課後輔導班或補習班，並非依法容許使用之項目。又管制規則第8 條第
1 項：「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。」所謂得為從來之使用，係指土地編定特定用途前，土地原為其他用途之使用，於土地編定特定用途後，法律為對既存狀態之尊重，容許土地繼續為原來之使用。是土地使用編定前，原有使用不合土地使用分區規定，依前揭規定而仍得為從來之使用，但於土地編定後，就原有建築物外，不得再為增建，其使用應符合依法容許使用之項目，如土地編定後在原有建築物外另行增建，非依法容許使用之項目，當屬違反土地使用分區管制規定。又直轄市、縣（市）政府對其所轄之該等違章行為人，依法應處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
㈡、上開事實概要欄所載之事實，業經兩造陳述在卷，並有系爭土地登記謄本（見本院卷第83-84頁）、臺灣花蓮地方法院花蓮簡易庭110年7月15日花院楓民雅110花簡163字第05153號函（見本院卷第53頁）、被告110年8月4日○○市土地違規使用取締案件會勘紀錄及所附現場照片（見訴願卷第56-59頁）、○○縣花蓮地政事務所110年8月20日花地所測字第110008107號函檢附加灣段961地號土地及系爭土地等2筆土地勘測實測圖（見訴願卷60-61頁）、被告110年8月6日府地用字第1100155571B號函(見本院卷第55-56頁）、原告陳述意見書(見本院卷第57-60頁）、原處分(見本院卷第19-21頁）、訴願決定（見本院卷第23-29頁）在卷可稽，為可確認之事實。
㈢、經查，系爭土地為一般農業區農牧用地，依管制規則第6條第1項規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用，上開規則附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，農牧用地容許使用項目並不包括未經許可增設建物、鋪設水泥地面用以供經營補習班或課後輔導班使用。稽之被告提出系爭土地於76、87、88、89、91、92年農林航空測量所類比航攝影像、國土規劃地理資訊系統航照圖顯示，於92年間尚未見其上有該建物存在（見本院卷第155-175頁、第203-221頁），暨比對107年街景圖與110年現場照片（見本院卷第177-189頁），可知該建物至107年間已增建，迄於110年復有增建前方鐵皮棚架、鋪設水泥地面等情，是已足認該建物並非74年11月16日（即臺灣東部區域計畫非都市土地使用編定公告日期）以前即已存在使用之合法建物；又本件經被告於110年8月4日現地勘查，始發現系爭土地未經許可於原有合法建物旁增設建物、鋪設水泥地面，違規面積約55.93平方公尺，原告亦自承其為該等建物之所有人並使用該等建物用以經營學生課後輔導班（見訴願卷第57-58頁被告110年8月4日會勘紀錄及本院卷第276頁言詞辯論筆錄）。是以，系爭土地既屬一般農業區農牧用地，有未經申請核准施設建物、鋪設水泥地面之情事，原告為該等建物所有人（事實上處分權人）並用以經營學生課後輔導班，自有違反土地使用分區管制甚明。
㈣、至原告以秀林鄉公所110年9月28日函、被告110年9月29日通知書並未寄送予其表示意見、給予補正機會，主張原處分作成有違法瑕疵云云。惟秀林鄉公所110年9月28日函僅係秀林鄉公所函復被告所詢其轄下加灣段961地號土地上是否存有合法房屋間之公文聯繫，被告110年9月29日通知書則係被告通知系爭土地所有權人就其上違章建築限期申請建造執照補辦手續之通知，均與原告前揭違章行為之成立無涉，原告執此指摘原處分適法性，洵無理由。原告另主張被告未先輔導原告補正、改善，逕為原處分6萬元裁罰過重云云。惟稽之區域計畫法第21條第1項規定，就違反第15條第1項之管制使用土地者，主管機關依法即應裁處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，並無得暫不予裁處罰鍰而先命補正或改善之權限，且本件裁罰金額6萬元為法定最低罰鍰金額，原告復無何符合行政罰法規定應減輕處罰之事由存在，則被告於法定罰鍰範圍內裁處最低罰鍰金額6萬元，並限於111年1月14日前申請合法使用獲准或恢復農牧用地使用，核屬依法行政，原告主張洵無理由。
㈤、從而，系爭土地既為一般農業區農牧用地，有未經申請核准施設建物、鋪設水泥地面之情事，原告為該等建物事實上處分權人且在該處經營學生課後輔導班，其使用土地已違反區域計畫法第15條第1項之管制，則被告審認上情，以其違規面積約55.93平方公尺，依區域計畫法第21條規定及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2點、附表規定，作成原處分裁處原告法定最低罰鍰金額6萬元，並限於111年1月14日前申請合法使用獲准或恢復農牧用地使用，於法有據，核無違誤。
五、綜上，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 5 月 25 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 劉正偉法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 5 月 25 日
書記官 王月伶