臺北高等行政法院判決111年度訴字第368號111年12月29日辯論終結原 告 蕭惠文訴訟代理人 鍾信一律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙訴訟代理人 吳啓賢
黃景秀楊雙輔上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國111年1月24日台內訴字第1110420062號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)緣原告所有坐落宜蘭縣冬山鄉珍珠一段（下同）272、325、
326、327地號等4筆土地，編定為特定農業區農牧用地，前經宜蘭縣冬山鄉公所以民國109年7月10日冬鄉民字第1090016447號函檢送查報表向被告查報，系爭土地違規整地、挖地、灌漿、鋪設水泥，並堆置土石等違規情事，被告以109年7月23日府農務字第1090119745號函認系爭土地非作農業使用，請原告於109年9月23日前恢復原核准計畫使用或取得合法使用文件送府複查（下稱109年7月23日函）。嗣被告於109年10月13日派員前往勘查，發現272地號土地堆置大量土石，325、326、327地號等3筆土地（此3筆土地合稱系爭土地）則有堆置大量土石、增建水泥構造物、水池、鋪設水泥鋪面、興建鐵皮建物供寺廟使用等情事，違規面積約8,200平方公尺，認原告已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條、宜蘭縣非都市土地違反使用管制案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點規定，以109年11月4日府地權字第1090183159號處分書處原告新臺幣（下同）30萬元，立即停止施工，並限於110年2月10日前自行拆（清）土石、鐵皮建物、水泥構造物、水泥鋪面、水池等，恢復農牧用地使用在案（下稱前次處分）。
(二)嗣被告於110年10月15日至系爭土地辦理會勘，發現除272地號土地改正完成外，系爭土地仍有未經申請增建水泥構造物、水池、鋪設水泥鋪面、興建鐵皮構造物作寺廟使用，現況土地違規使用情形仍未改善，違規面積約5,200平方公尺。
案經被告審認原告經限期改善逾期未改善，本次為第2次違規，乃依區域計畫法第21條及裁罰基準第2點規定，以110年11月9日府地權字第1100184230號處分書處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於111年2月20日前自行拆（清）除鐵皮構造物、水泥構造物、水池、水泥鋪面等，恢復農牧用地使用（下稱原處分）。原告不服提起訴願，經決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：坐落系爭土地之臺灣冬山慈濟祖宮（下稱系爭寺廟）內供奉「保生大帝」作為當地信徒重要精神信仰多年，系爭寺廟之前身當年因政府之重大計畫被迫遷移，早年又因經濟條件限制下，難以購地重建供奉，已造成當地居民之不便及全國15,000多名信徒失其心靈寄託，影響甚鉅。嗣後，原告為保留早年當地信仰延續，待經濟條件寬裕後，陸續覓得系爭土地後，將原被徵收珍珠里簡段48-2地號土地上之供宗教使用之建築物遷移至系爭土地上，維持作為在地居民精神信仰至今。被告未具體說明裁處最高額度罰鍰之原因，遽依裁罰基準第2點裁罰30萬元，並要求原告限期改正，未考量系爭土地係供宗教使用，顯見原處分有裁量怠惰、責罰不相當之瑕庇，鈞院自得於本案中拒絕適用上開裁罰基準不合規範目的部分，並據以撤銷依該部分裁罰基準所為裁罰處分，由原處分機關重為合目的性裁處。況且，原處分究為被告前次處分後，作成另一處分，抑或是因未依前次處分改善而再次處罰，原處分並未具體論述之，有事實未明之情事，進而影響原處分是否屬合義務性裁量之疑慮，意即若屬原告另為一行為而作成另一處分，則被告應考量原告已就珍珠一段272地號已著手改正，且被告亦已解除列管，實不需依罰鍰之上限裁罰原告，否則有違責罰相當原則。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：系爭土地編定為農牧用地，本應依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1各種使用容許使用項目及許可使用細目表供農牧生產使用，然系爭土地未經申請許可擅自堆置大量土石、興建鐵皮構造物供系爭寺廟使用、增建水泥構造物、水池、鋪設水泥鋪面等，違規使用面積約8,200平方公尺，被告爰以前次處分裁罰30萬元並請原告立即停止施工、自行拆（清）除土石、鐵皮建物、水泥構造物、水泥鋪面、水池等，限於110年2月10日前完成改正在案。然原告僅就272地號土石清除外，其餘皆未改正，建築物繼續施工至2樓，興建投影面積約1,900平方公尺（約574坪）之龐大建築物。被告依行政程序法規定以110年10月7日府地權字第1100164918號函請原告陳述意見並訂於110年10月15日現場實地會勘，惟原告未到場亦未提出意見陳述。系爭土地違規面積經計算仍約有5,200平方公尺，本應加重裁罰，惟區域計畫法第21條之裁罰上限為30萬元，被告亦僅能依最高罰鍰裁罰之。綜上，本件屬重大違規案件裁罰30萬元依法有據，非原告所言裁量怠惰。另原告辯稱前供奉「保生大帝」寺廟，因當年政府之重大計畫被迫徵收遷移一事，原告自應另覓合法土地興建寺廟，與本件違規裁罰不應混為一談，併此指明。並聲明：原告之訴駁回。
四、上述事實概要欄所述的事實，有系爭土地查詢資料及地籍圖查詢資料（本院卷第71-81頁）、109年7月10日冬鄉民字第1090016447號函（訴願卷第73-75頁）、被告109年7月23日函（訴願卷第84-85頁）、被告109年10月13日勘查相片（本院卷第87-91頁）、前次處分（本院卷第83-86頁）、被告110年10月15日系爭土地會勘相片（本院卷第61-63頁）、原處分（本院卷第57-60頁）、訴願決定（本院卷第65-70頁）在卷可稽，足以認定為真正。
五、本件之爭點厥為原處分以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，而依同法第21條第1項規定，處罰鍰30萬元，並命原告於111年2月20日前自行拆（清）除鐵皮、水泥構造物、水池、水泥鋪面等恢復農牧用地使用，是否合法？茲論述如下：
㈠按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫
法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」次按區域計畫法第11條規定：「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮計畫、鄉街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」第15條第1項規定：
「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」另「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；……。」非都市土地使用管制規則第1條、第5條第1項及第6條第1項前段及第3項復規定甚明。上開之非都市土地使用管制規則，其內容未逾越母法之範圍及立法目的，未增加人民依法使用其土地權利之限制，行政機關用以認定行為人是否違法，符合依法行政原則。又「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。」（最高行政法院93年度判字第1596號判決可資參照）。被告為宜蘭縣區域計畫法之主管機關，為確保法律適用的一致性，乃訂頒「宜蘭縣非都市土地違反使用管制案件裁罰基準」（下稱裁罰基準）。裁罰基準已按照違反區域計畫法第15條之次數，訂定不同之處罰額度；復依據其違規使用面積之多寡等訂定不同之裁罰標準，與法律授權目的尚無牴觸。準此，裁罰基準第2點規定違規使用面積達5,001平方公尺以上時，第1次處罰及後續按次處罰均處以區域計畫法第21條第1項法定最高罰鍰額度30萬元，自得作為被告裁處之依據，允無疑義。
㈡經查，系爭土地為非都市土地，經編定之使用分區為特定農
業區，使用地類別為農牧用地，有系爭土地查詢資料、系爭土地登記第一類謄本影本在卷可稽（見本院卷第73至77頁、第215至218頁），是系爭土地之使用受有管制，應依其編定之使用分區與使用地類別容許使用之項目及許可使用細目使用，要無疑義。惟查，系爭土地經被告於110年10月15日會同相關單位辦理現場會勘，會勘結果為：「未經申請增建水泥構造物、水池、鋪設水泥鋪面，農地未農用及興建鐵皮構造物供寺廟使用。」等情，有110年10月15日被告辦理非都市土地違反區域計畫法案件現場會勘紀錄表影本及現場照片5張附卷可稽（見本院卷第109至113頁），再經被告以空拍相片，並使用國土規劃地理資訊系統測繪工具，計算原告在系爭土地上的違規使用面積約為5,200平方公尺，亦有國土規劃地理資訊圖台在卷可證（本院卷第165頁）。原告對上開情形亦不爭執（本院卷第176至177頁），故系爭土地確實經原告堆置土石、興建鐵皮、水泥構造物、水池，並鋪設水泥鋪面供作寺廟使用，而未作農牧生產使用，原告使用系爭土地與容許使用之項目不符，違反非都市土地使用管制規定之事實，應堪認定。故被告依據區域計畫法第21條第1項規定，以原處分對原告裁處罰鍰30萬元，並命原告於111年2月20日前自行拆（清）除鐵皮、水泥構造物、水池、水泥鋪面等恢復農牧用地使用，應為合法有據。
㈢原告雖主張系爭寺廟之興建涉及原告及當地居民之宗教自由
，原處分對原告裁處最高額罰鍰，並命原告自行拆除構造物即非適法云云。惟按「現代法治國家，宗教信仰之自由，乃人民之基本權利，應受憲法之保障。所謂宗教信仰之自由，係指人民有信仰與不信仰任何宗教之自由，以及參與或不參與宗教活動之自由；國家不得對特定之宗教加以獎勵或禁制，或對人民特定信仰畀予優待或不利益，其保障範圍包含內在信仰之自由、宗教行為之自由與宗教結社之自由。內在信仰之自由，涉及思想、言論、信念及精神之層次，應受絕對之保障；其由之而派生之宗教行為之自由與宗教結社之自由，則可能涉及他人之自由與權利，甚至可能影響公共秩序、善良風俗、社會道德與社會責任，因此，僅能受相對之保障。宗教信仰之自由與其他之基本權利，雖同受憲法之保障，亦同受憲法之規範，除內在信仰之自由應受絕對保障，不得加以侵犯或剝奪外，宗教行為之自由與宗教結社之自由，在必要之最小限度內，仍應受國家相關法律之約束，非可以宗教信仰為由而否定國家及法律之存在。」司法院釋字490號解釋理由書可資參照。而土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律，於第1條揭示其立法目的為：「促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境、增進公共福利。」亦經司法院釋字第444號解釋理由書闡釋在案。從而，原處分之所以裁罰原告，乃因原告違反區域計畫法第15條第1項之管制，擅自在系爭土地上興建系爭寺廟，其宗教行業已觸犯區域計畫法第15條第1項之規定，被告為達成區域計畫法的立法目的，自有以原處分裁罰原告並命其限期改正之必要，原處分並未侵害原告內在宗教信仰之自由。且參照上述司法院釋字第490號解釋理由書意旨，原告本案興建系爭寺廟的行為，屬內在信仰之自由所派生之宗教行為自由，仍應受國家相關法律，即區域計畫法相關規定之約束，非可以宗教信仰為由而否定法律之存在，故原告執宗教自由之理由，主張原處分違法云云，並非可採。
㈣原告復主張原處分對其裁罰最高額度30萬元為裁量濫用云云
。然查，原告違法在系爭土地上興建系爭廟宇的行為，前經被告以109年7月23日函，命原告於109年9月23日前恢復原核准計畫使用，或取得合法證明文件送被告複查（訴願卷第84-85頁）。嗣經被告於109年10月13日現場勘查，經查獲原告仍繼續施工，違規使用面積約8,200平方公尺，經被告以前次處分對原告裁處罰鍰30萬元，並命原告應停止施工，並應於110年2月10日前拆（清）除土石、鐵皮建物、水泥構造物等恢復農牧用地使用，亦有前次處分及109年10月13日現場勘查相片可證（本院卷第87至91頁）。然被告於110年10月15日辦理現場會勘，發現272地號土地雖然改正完成，然系爭土地仍然繼續施工興建系爭寺廟，且比對109年10月13日以及110年10月15日現場勘查相片，於109年10月13日時，現場只有地基上直立的鋼筋，到了110年10月15日，繼續興建的寺廟屋頂已經將近完工（本院卷第87至91、111至113頁），顯然原告全無改善之意願，且原告違規使用系爭土地面積達5,200平方公尺，故被告參酌裁罰基準（本院卷第169至170頁），裁處區域計畫法第21條第1項法定最高罰鍰額度30萬元，並無違誤，原告此部分之主張亦為無據。
六、綜上所述，被告認原告違反區域計畫法第15條第1項之規定，而依同法第21條第1項規定裁處原告30萬元罰鍰，並命原告應於111年2月20日前自行拆（清）除鐵皮、水泥構造物、水池、水泥鋪面等恢復農牧用地使用，經核其認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 1 月 12 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 李 明 益法 官 高 維 駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 1 月 12 日
書記官 陳 怡 如