臺北高等行政法院判決111年度訴字第370號111年9月15日辯論終結原 告 陳承先被 告 考選部代 表 人 許舒翔（部長）住同上訴訟代理人 周麗珠
林琬菁上列當事人間考試事件，原告不服考試院中華民國111年3月7日111考臺訴決字第032號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告報考民國111年第一次專門職業及技術人員高等考試中醫師考試（下稱系爭考試），繳驗國立政治大學公共行政學系學士學位畢業證書、92年中醫師檢定考試應考資格證明及108年臺北醫學大學中藥學分班第12期學分證明等證明文件，並於報名表件填具係依專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師中醫師藥師考試分階段考試規則（下稱系爭考試規則）第6條附表一中醫師類科應考資格第1項第2款（下稱應考資格第2款）規定報考系爭考試。案經被告初審結果，以原告所繳交之資料因欠缺應考資格第2款規定之醫學系、科畢業證書、修習中醫學科45學分以上證明及醫師證書，爰於110年12月7日以選專三字第1103302076號書函（下稱110年12月7日函）請原告於同年月13日前補繳前揭證明文件，惟原告逾期仍未補正，被告遂於110年12月20日以選專三字第1103302063號決定書（下稱原處分）否准其應考。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈88年12月29日修正公布、90年1月1日施行之專門職業及技術
人員考試法（下稱88年專技考試法）第13條第1項規定，經過中醫師檢定考試及格者，即可取得專門職業及技術人員高等考試或特種考試中醫師考試（以下分別簡稱中醫師高等考試、中醫師特種考試）之應考資格。又88年專技考試法第12條第1項規定，經高等或普通檢定考試及格者，分別取得專門職業及技術人員高等或普通考試相當類科或特種考試相當等級、類科之應考資格；另專門職業及技術人員特種考試中醫師考試規則（下稱中醫師特種考試規則，104年3月8日廢止）第2條則規定，中醫師特種考試相當專門職業及技術人員高等考試。而原告既已於92年通過中醫師檢定考試，且中醫師特種考試已經停辦，則依據類推適用之法理，原告應取得中醫師高等考試之應考資格。
⒉原處分否准原告應考系爭考試，有違信賴保護原則：
立法院於89年6月14日修正通過專技考試法（下稱89年專技考試法）第13條有關中醫師檢定考試落日條款時，即已作成附帶決議，要求如中醫師特種考試停辦，應研擬辦法給予中醫師檢定考試及格者參加中醫師高等考試之機會。嗣99年11月12日立法院三讀通過修正專技考試法時，又作成附帶決議，要求「行政院研擬醫師法之中醫師資格相關規定並於99年12月31日前送立法院審議」，立法院法制局並於99年12月專題研究「中醫師特考定期停辦合憲性問題之研析-從中醫師檢定考試及中醫師國家考試法制變更談起」，該專題研究建議修正醫師法第3條中醫師應考資格規定，以避免侵害人民基本權利之疑慮。另被告於99年12月7日召集教育部、衛生署（現已改制為衛生福利部）、中醫師公會全聯會及醫學院中醫系主任等部會機關人員，舉行「研商中醫師檢定考試及格者報考中醫師高等考試相關事宜會議」，亦作出建議「衛生署修正醫師法第3條中醫師應考資格規定，函送立法院審議」之結論。惟衛生署或改制後之衛生福利部至今並未提出修正草案送請立法院審議。準此，立法院經院會通過作成之附帶決議，與被告召集會議作成之結論，因事涉中醫師特考生權益，故均應受「信賴保護」之法理所拘束。又原告已參加90年之中醫師檢定考試，並於92年完全通過檢定考試，基於對舊法令所創設秩序之信賴，已開始表現具體之行為，因此應受信賴利益之保護。
⒊醫師法施行細則第11條第1項第3款規定有違憲法第7條規定之平等原則：
⑴對於91年1月18日已入學之醫學系學生，即得應中醫師檢定考
試，考試及格後即可參加中醫師特種考試，而同時亦可選擇參加中醫師高等考試。然而，91年1月18日已通過中醫師檢定考試全部或部分科目者，卻無法參加中醫師高等考試，僅能參加中醫師特種考試。
⑵中醫與西醫理論體系完全不同，已入學之醫學系學生雖已修
習中醫必要課程部分學分，但所具有的中醫知識與一般自學中醫或透過師徒傳承中醫經驗，並通過全部或部分中醫師檢定考試科目者相較，後者所具中醫醫術不遑多讓，甚至更優於前者。
⑶中醫師特種考試之及格率很低，通過中醫師特種考試後，尚
須經1年6個月（包括基礎醫學訓練8個月及臨床訓練10個月）之訓練始完成考試程序，由被告報請考試院發給考試及格證書。惟中醫師高等考試之錄取率則很高，且91年1月18日前已入學之醫學糸學生通過後不需再參加中醫臨床訓練，此乃給予醫學系學生不公平之優厚待遇。況且，中醫師高等考試之專業科目全部採選擇題模式，但中醫師特種考試之專業科目則採選擇題與申論題之混合模式，並設有較高之門檻。準此可知，醫師法施行細則第11條第1項第3款規定對於醫學系學生大開方便之門，顯然違反醫師法第3條規定之立法目的，亦違反憲法第7條規定之平等原則。
㈡聲明：確認原處分違法。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈88年專技考試法第13條第1項規定未經施行，即於89年6月14
日修正公布予以刪除，且考試院依據89年專技考試法第14條第1項規定於89年12月30日訂定發布「專門職業及技術人員高等考試中醫師考試規則」（下稱中醫師高等考試規則，104年7月1日廢止），其中第5條應考資格之規定，即未包含中醫師檢定考試及格者。況且，依中醫師特種考試規則第6條與檢定考試規則（97年7月15日廢止）第2條規定，可知中醫師檢定考試及格者，僅得報考中醫師特種考試，故原告提出之92年中醫師檢定考試應考資格證明，亦載明僅取得中醫師特種考試之應考資格。又現行專技考試法第9條第3項規定係規範該法修正公布前，經高等或普通檢定考試及格者，分別取得專門職業及技術人員高等或普通考試相當類科或特種考試相當等級、類科之應考資格，與中醫師檢定考試無涉，此觀諸前引檢定考試規則第2條規定自明，原告據此主張其應取得中醫師高等考試應考資格，顯非有據。
⒉為落實中醫教育之正常發展及中醫師之培育暨執業資格之衡
鑑回歸正規教育體系，以提升中醫師素質，乃於91年1月16日修正醫師法第3條第1項規定得應中醫師考試之應考資格，惟為兼顧取得中醫師檢定考試資格者之信賴利益，復於同條第3項規定經中醫師檢定考試及格者，限於100年以前，得應中醫師特種考試，即為維持正規教育擇才與檢定考試分流原則，乃採取10年長期漸進之過渡方式，此已充分保障中醫師檢定考試及格者之權益，被告亦已依法於100年6月11日至12日辦理最後一次中醫師特種考試，並自101年起停辦。況且，中醫師檢定考試及格者依法不具備中醫師高等考試應考資格之相關案件，業已迭經行政訴訟終局裁判確定在案。
⒊原告報考系爭考試第一階段考試，據其報名表件所載，係依
系爭考試規則應考資格第2款規定報名，惟其所繳驗之學士學位畢業證書、中醫師檢定考試及格證明及中藥學分班學分證明等資料，經被告初審結果，明顯足以確認其尚欠缺該款應考資格規定應備具之醫學系、科畢業證書、修習中醫學科45學分以上證明及醫師證書等文件，被告乃依應考資格審查規則第4條規定，通知其限期補件，惟原告未於期限內補正，被告爰以原處分核認原告所繳證件不全，且未於規定期限內辦理補正，不具備應考資格，不得應考，於法並無違誤。㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告有無取得系爭考試之應考資格？原處分否准原告應考系爭考試，是否適法有據？有無違反平等原則及信賴保護原則？
五、本院之判斷：㈠前提事實：
前揭爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有原告系爭考試報名履歷表、國立政治大學公共行政學系學士學位畢業證書、92年中醫師檢定考試應考資格證明及108年臺北醫學大學中藥學分班第12期學分證明（原處分〈可閱，下同〉卷第1至6頁）、被告110年12月7日函（原處分卷第8至9頁)、原處分（原處分卷第10頁)、訴願決定（本院卷第17至21頁）在卷可稽，自堪信為真實。
㈡按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。又所謂有即受確認判決之法律上利益，乃指原告之權利或法律上利益目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果或有受侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。本件原告報考系爭考試，經被告以原告資格不符為由而以原處分否准，原告不服，提起訴願，經決定駁回後，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。又原告原係起訴請求撤銷訴願決定及原處分，被告就原告申請參加系爭考試，應作成符合應考資格之決定，惟因系爭考試已經舉行完畢，故原處分否准原告申請考試之規制目的已經消滅，則原告訴請撤銷原處分，被告應作成符合應考資格之決定，已無實益，因而原告於本件訴訟審理時乃變更請求確認原處分為違法。又原告是否符合系爭考試規則應考資格第2款規定，而得報考系爭考試，確有不確定之狀況，且原告日後仍有可能繼續報考系爭考試，是本案訴訟能否勝訴，核與原告未來能否參加系爭考試有關，是堪認原告提起本件訴訟核有確認利益，先予敘明。
㈢次按現行專技考試法第11條第1項、第2項規定：「（第1項）
專門職業及技術人員各種高等考試、普通考試之考試規則，由考選部報請考試院定之。（第2項）前項考試規則應包括考試等級及各類科之應考資格、應試科目、考試方式、成績計算、及格方式。」又依上開規定授權訂定之系爭考試規則第6條規定：「中華民國國民具有附表一中醫師類科應考資格之一者，得應中醫師第一階段考試。」同規則附表一中醫師類科應考資格第1項第2款規定：「……二、中華民國91年1月18日醫師法修正生效前，經公立或立案之私立大學、獨立學院醫學系、科畢業，並修習中醫基礎理論（包括內經、難經、中國醫學導論、中國醫學史）7學分、中醫診斷學4學分、中醫藥物學6學分、中醫方劑學4學分、中醫內科學（包括傷寒論、金匱要略、溫病學）13學分、針灸學5學分，且任修習中醫眼科學、中醫傷科學、中醫婦科學、中醫兒科學、中醫外科學其中2科各3學分，合計在45學分以上，得有證明文件，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。……」又系爭考試規則並未違反母法授權，亦未違反法律保留原則，本院自得適用。
㈣經查，原告報考系爭考試，繳驗國立政治大學公共行政學系
學士學位畢業證書、92年中醫師檢定考試應考資格證明及108年臺北醫學大學中藥學分班第12期學分證明等證明文件，於報名表件填具係依系爭考試規則應考資格第2款規定報考。嗣經被告初審結果，因認欠缺該款應考資格規定之醫學系、科畢業證書、修習中醫學科45學分以上證明、醫師證書，乃以110年12月7日函請原告於同年12月13日前補正，俾憑審查，惟原告逾上開補件期限仍未補正，被告核認原告未繳驗符合應考資格之證明文件，不具備應考資格，遂以原處分否准其應考等情，有原告系爭考試報名履歷表、國立政治大學公共行政學系學士學位畢業證書、92年中醫師檢定考試應考資格證明及108年臺北醫學大學中藥學分班第12期學分證明（原處分卷第1至6頁）、被告110年12月7日函（原處分卷第8至9頁)、原處分（原處分卷第10頁)在卷可稽，自堪信為真實。又原告就其所提出之文件並不具備系爭考試規則應考資格第2款規定之應考資格乙節並未爭執。是以，被告以原處分否准原告應考，經核於法並無不合。
㈤原告雖於本院審理時另主張其係依據88年專技考試法第13條
第1項規定申請參加系爭考試，並得類推適用88年專技考試法第12條第1項規定，而取得中醫師高等考試之應考資格。
又原處分否准原告參加系爭考試，違反信賴保護原則與平等原則等語。惟查：
⒈88年專技考試法第13條第1項固規定：「本法修正公布施行前
，經中醫師檢定考試及格者，取得專門職業及技術人員高等考試或特種考試中醫師考試之應考資格；部分科目不及格並於3年內繼續補考及格者亦同。」惟上開規定於90年1月1日施行前，即經89年6月14日再次修正（亦訂於90年1月1日施行）而予刪除，其刪除之立法理由為：「在權衡國人健康權利之保障、中醫學術的發展，與減緩對於已通過檢定考試者應考權限制之衝擊後，短期內將正規教育擇才與檢定考試兩個管道採分流原則實施，應為一較佳的過渡設計，故修正刪除本法第13條第1項，既維持中醫師檢定考試及格者應考中醫師特考之權利，亦使未來中醫師專技高考步上正軌。」（立法院公報第89卷第29期院會紀錄參照）由此可知，專技考試法就有關中醫師檢定考試及格者，得否應中醫師高等考試之問題，經前開2次修正之立法裁量後，已確立原則，即中醫師高等考試自正規教育擇才，中醫師特種考試自中醫師檢定考試及格者內考選，中醫師檢定考試及格者僅得報考中醫師特種考試。被告基於89年專技考試法第15條及89年7月25日修正、90年1月1日施行之專技考試法施行細則授權訂定、同於90年1月1日施行之中醫師高等考試規則及中醫師特種考試規則，即循母法之立法意旨，分別規範應考之資格及應試之科目。準此，88年專技考試法第13條第1項規定既已於90年1月1日施行前即於89年6月14日遭修正刪除，則原告自無從依該規定取得中醫師高等考試之應考資格。
⒉88年專技考試法第12條第1項前段規定：「本法修正公布施行
前，經高等或普通檢定考試及格者，分別取得專門職業及技術人員高等或普通考試相當類科或特種考試相當等級、類科之應考資格。」另97年7月15日廢止之檢定考試規則第2條規定：「（第1項）檢定考試分高等檢定考試、普通檢定考試及中醫師檢定考試。（第2項）高等檢定考試及格者，取得高等考試或相當於高等考試之特種考試相當類科應考資格。（第3項）普通檢定考試及格者，取得普通考試或相當於普通考試之特種考試相當類科應考資格。（第4項）中醫師檢定考試及格者，取得特種考試中醫師考試應考資格。」由上可知，高等檢定考試、普通檢定考試及格者，依88年專技考試法第12條第1項前段及檢定考試規則第2條之規定，分別取得高等或普通考試相當類科或特種考試相當等級、類科之應考資格；而經中醫師檢定考試及格者，其取得中醫師高等考試或特種考試之應考資格，原係規定於88年專技考試法第13條第1項，故88年專技考試法已將中醫師檢定考試及格者，與高等、普通檢定考試及格者，區分規定於不同之法條，亦即88年專技考試法第12條第1項前段之規定，自與性質特殊、原不屬於高等或普通檢定考試範圍之中醫師檢定考試無關，故原告主張中醫師檢定考試及格者得類推適用88年專技考試法第12條第1項規定而取得中醫師高等考試之應考資格，洵屬無據。又88年專技考試法訂於90年1月1日施行，在此之前，並無中醫師高等考試之建制，故經中醫師檢定考試及格者，亦無得依該法第12條第1項之規定，而可應高等考試之可能，足見88年專技考試法第12條第1項規定，並非經中醫師檢定考試及格者得應高等考試之依據。
⒊司法院釋字第525號解釋略以：「……行政法規公布施行後，制
定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規 (如解釋性、裁量性之行政規則) 係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。……」查88年專技考試法第13條第1項規定既已於90年1月1日施行前即於89年6月14日遭修正刪除，亦即88年專技考試法第13條第1項規定並未施行，且原告係於上開條文修正刪除後（90年）方參加中醫師檢定考試，則原告於參加中醫師檢定考試時，已無可能信賴其可透過中醫師檢定考試及格取得中醫師高等考試之應考資格，是自難謂原告有何信賴利益。再者，88年專技考試法第13條第1項規定，既已於施行前遭修正刪除，則原告已無應考權利，且原告就該曾經立法通過之規定，或立法院之附帶決議，或相關會議結論所為之建議，均僅僅有期待權而已，並無信賴利益可言。況且，原告不能信賴法律永不改變，立法者既已就中醫師檢定考試及格者得否報考中醫師高等考試作出裁量，且已預留中醫師檢定考試及格者參加中醫師特種考試之適當過渡期間，顯已採取合理之措施減輕新制之衝擊，不致發生喪失考試資格影響權益之情形。
⒋司法院釋字第547號解釋略以：「憲法第86條第2款規定，專
門職業及技術人員執業資格，應經考試院依法考選銓定之。醫師從事醫療行為，不僅涉及病患個人之權益，更影響國民健康之公共利益，自須具備專門之醫學知識與技能，醫師既屬專門職業人員，其執業資格即應按首開規定取得。……」又「憲法第7條平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應事實上之需要及舉辦考試之目的，訂立法規之機關自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。……」「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由。惟其工作與公共利益密切相關者，於符合憲法第23條比例原則之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或視工作權限制之性質，以有法律明確授權之命令加以規範。……」亦為司法院釋字第485、510號解釋所揭示。準此，醫師從事醫療行為，攸關人民健康之重大公益，故要求中醫師高考之應考人，均須接受完整正規中醫養成教育及臨床實習訓練，在校修畢中、西醫基礎醫學、臨床醫學、見習、臨床實習，具一定水準之中醫專業素養及臨床診療經驗後始得應考，應屬必要且亦合理，故醫師法第3條第1項規定：
「具有下列資格之一者，得應中醫師考試：一、公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院中醫學系畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。二、本法修正施行前，經公立或立案之私立大學、獨立學院醫學系、科畢業，並修習中醫必要課程，得有證明文件，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。三、醫學系選中醫學系雙主修畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。」至於醫師法施行細則第11條第1項第3款雖規定：「本法第3條第1項第2款規定，包括下列情形之一者： ……三、本法中華民國91年1月18日修正生效前，已入學之醫學系學生，經修習中醫必要課程部分學分，且於畢業時完成全部學分，得有證明文件，並經醫師考試及格，領有醫師證書者。」惟此僅係就醫師法第3條第1項第2款規定所可能合致之情形再於醫師法施行細則第11條規定臚列而已。至於原告所爭執之第3款規定，即對於91年1月18日前已入學之醫學系學生，條文仍要求經修習中醫必要課程部分學分、且於畢業時完成全部學分，並經醫師考試及格，而領有醫師證書者，始得應考。亦即，該款規定並未違反醫師法第3條第1項第2款對於中醫師高等考試之應考資格係要求通過正規之養成教育之意旨。況且，在中醫師特種考試未廢除前，中醫師來源之考選，依醫師法第3條及89年專技考試法第9條及第13條之規定仍採行雙軌制，即中醫師高等考試為正規中醫教育畢業者取得中醫師執業資格之途徑，中醫師特種考試則係未具正規中醫養成教育背景之中醫師檢定考試及格者取得中醫師執業資格之途徑（筆試錄取者尚須接受為期1年6個月之基礎醫學訓練與臨床診療訓練），故兩者事物性質本有所差異，自得為合理之區別對待。由於中醫師特種考試與中醫師高等考試兩種考試之應考人接受中醫教育及臨床實習訓練之養成背景、基本學養截然不同，另考量中醫師從事醫療行為，不僅涉及病患個人權益，更影響國民健康之公共利益，自須具備專門之醫學知識與技能。是以，兩種考試規則對於應考資格、及格方式、應試科目等均有不同規定，符合前開司法院解釋之精神，原告認此種區分違反平等原則，自無可採。
六、綜上所述，原處分否准原告應考系爭考試，並無違誤。原告訴請確認原處分違法，並無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 9 月 29 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林麗真法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 10 月 11 日 書記官 張正清