臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
111年度訴字第318號113年4月11日辯論終結原 告 林明成訴訟代理人 劉炳烽律師被 告 桃園市政府代 表 人 張善政(市長)訴訟代理人 黃成翔
洪宇佳邱雅雯
參 加 人 李宗嶽
李宗忠李宗梧共 同訴訟代理人 林亦書律師
參 加 人 李宗光上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服內政部中華民國111年1月26日台內訴字第1110420063號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項本件原告起訴後，被告代表人於訴訟進行中由鄭文燦變更為張善政，並具狀聲明承受訴訟(見本院卷一第503至504頁)，應予准許。
二、事實概要
(一)原告為重劃前桃園縣觀音區草漯段310-5、310-6、310-8、310-9、310-10、310-16至310-25、310-32、310-45地號等17筆土地（下稱原租約土地）所有人，其與訴外人李振東（已歿）就原租約土地訂有觀本字第102號私有耕地三七五租約(下稱系爭租約)。訴外人過世後，系爭租約由參加人即訴外人之子李宗嶽、李宗梧、李宗忠及李宗光與原告辦妥名義變更及續訂登記。嗣因原租約土地位在「桃園市第35期觀音區草漯(第一區整體開發單元)市地重劃區」（下稱系爭重劃區）範圍內，經桃園市政府依法辦理公辦市地重劃，並為土地分配。重劃後原告獲配桃園市觀音區草福段233、237、241、243、245、246、247、252、263、427、435等地號11筆土地（下稱系爭重劃土地），該等土地並經編定為第二種住宅區，被告旋以108年9月4日府地重字第10802197672號公告（下稱108年9月4日公告）揭示土地分配成果，於108年10月16日公告期滿確定。
(二)被告於重劃分配結果公告確定後，即依市地重劃辦法第46條、第48條規定邀集租佃雙方協調系爭租約變更或終止事宜，惟雙方協調未能成立，被告遂函請桃園市中壢地政事務所辦竣權利變更登記後，由其所屬地政局函知所屬觀音區公所辦理租約標示變更登記，將系爭租約轉載於系爭重劃土地。惟參加人等認系爭重劃土地有「因實施市地重劃致不能達到原租賃目的」之情事，遂申請被告依平均地權條例第63條第1項規定逕行註銷系爭租約，然經被告以109年12月25日府地重字第1090329988號函（下稱前處分）否准在案。參加人等不服，提起訴願，內政部以110年4月27日台內訴字第1100420483號訴願決定(下稱前訴願決定)撤銷前處分，並令被告另為適法之處分。其後，被告邀集相關單位辦竣現場勘查後，審認系爭重劃土地有不能達原租賃目的情事，遂以110年9月30日府地重字第1100247500號函(下稱原處分)逕行註銷系爭租約。原告不服，提起訴願，亦經內政部以111年1月26日台內訴字第1110420063號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以；
(一)系爭租約原租賃目的為「自任耕作」，而非「種植水稻」，原處分認定事實有誤
1.系爭租約並未有約定主要作物為水稻之文字，原處分認定系爭租約有約定主要作物為水稻乙節，與系爭租約記載不符，已有違誤。至系爭租約登記申請書中雖有正產物種類為「稻谷」之記載，但此僅係為計算耕地地租租額之用，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第2條及第9條規定，耕地地租租額須按主要作物正產品計算及繳納，是縱使系爭租約登記申請書上有正產物為「稻谷」之記載，亦不能逕自推論系爭租約原租賃目的係種植水稻，故參加人並非僅能種植水稻，仍能種植其他農作物。
2.依被告110年8月6日會勘紀錄之記載，被告地政局地權科亦認本件原租賃目的應為「耕作」，而參加人等於109年8月10日會勘時亦曾表示系爭租約重劃前以種植水稻為主，也有種植其他作物等情，足見參加人等亦有種植水稻以外之其他農作物。況參加人委請律師寄發之律師函亦承認租佃雙方對於系爭租約「原租賃目的」為「耕作」農作物一事，已達成共識，可見原告與參加人等確已就系爭租約之原租賃目的合意為「耕作農作」。從而，系爭租約原租賃目的應為「自任耕作」，而非「種植水稻」，原處分認定事實自有違誤。
(二)原處分認定系爭重劃土地因實施重劃致不能達原租賃目的，顯有違誤
1.系爭租約原租賃目的既係「自任耕作」，故參加人等仍可依土地性質及水源狀況選擇適合之農作物耕作。系爭重劃土地雖不適宜種植水稻，但尚非無法種植農作物，且系爭重劃土地雖不在農業部農田水利署桃園管理處（即原臺灣桃園農田水利會，下稱農水署桃管處）供灌區域，但參加人等仍可依水利法相關規定，開鑿水井取得水源作為農業使用，觀諸全臺各重劃區內均存有基於減租條例所訂之耕地租賃契約（下稱耕地三七五租約）之土地，依現行農耕技術，實難謂重劃後系爭重劃土地無法耕作。又系爭重劃土地仍可供人力耕作，原告已盡民法第423條保持合於約定使用、收益之狀態。
況且，系爭重劃土地在沒有任何澆水施肥照顧下，草長茂密，而新莊副都心重劃區內亦有3處維持耕作使用之情形，可見縱使沒有灌排水路，系爭重劃土地仍可耕作農作物。另與系爭重劃土地屬同一重劃區之草福段332、335、339、340、
376、428、439、495、506、511等地號土地之土地登記謄本上仍記載「…有三七五租約」，並未因重劃而遭被告認定未達原租賃目的而註銷租約，顯見被告亦認定系爭重劃區內土地是可耕作農作物，被告對於相同重劃區內之土地是否能耕作，竟有相異之認定，已違反公平原則。準此，被告審認系爭重劃土地因實施重劃致不能達原租賃目的而以原處分註銷系爭租約，裁量顯有違誤。
2.耕地三七五租約係地主與佃農間私經濟契約，理應受「私法自治」及「契約自由」原則之保障，租佃雙方間之權利義務及爭議，仍應由租佃雙方依契約約定協商處理，政府公權力介入處理係屬例外規定，應限縮其要件。況且，司法院釋字第580號解釋亦明白揭示減租條例第17條第2項第3款補償承租人之規定，不問情狀如何，補償額度一概為三分之一，有關機關未衡酌憲法第22條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事，應儘速檢討修正等旨，而依平均地權條例第63條第2項規定所為補償，無需扣除土地增值稅，雖對佃農有利，但對出租人權益損害甚鉅，政府公權力之介入更應謹慎為之。實則，市地重劃係不可歸責於耕地出租人之事由，對於耕地承租人因此所受之損失，本應由國家盡補償責任，然立法者卻使耕地出租人「代替」國家補償承租人，顯然過度侵害耕地出租人之財產權，有失公平正義。是重劃後有受分配土地者，理應依減租條例關於租約之終止與補償處理。
3.平均地權條例第63條第2項及減租條例第17條第2項第3款補償承租人之規定均具有「生活轉業輔助金」或「退休金或老年給付」之性質，係在維持佃農家庭生活及保障其生存權利。本件參加人等均為殷實之人，家境富裕，並非依賴耕作維持生活，司法院大法官第580號解釋既已揭示減租條例第17條第2項第3款規定應予檢討之旨，則耕地三七五租約註銷後所涉及之補償，對於地主而言亦不合公義，且所欲達成目的僅照顧少數人利益，明顯不符公益。因此，被告所為原處分，自應以最嚴格之標準審查。
(三)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯則以：
(一)依內政部82年6月26日台內地字第8285245號函釋意旨，重劃後分配之土地是否不能達到原租賃目的仍應視事實狀況認定，並非僅依土地所有權人(即出租人)單方指陳可供耕作而定。被告於前訴願決定撤銷前處分後，即通知租佃雙方及相關單位於110年8月6日辦理現場會勘，並函請相關機關就土地現況查復書面意見。參加人等於會勘時已陳明系爭租約自始即約定以耕種水稻為主要作物，而桃園市觀音區公所亦表示系爭租約所約定之主要作物為水稻，租額為稻穀，並有系爭租約私有耕地租約登記申請書、89年耕地租佃委員會地租減免證明書及歷年繳租存根可證。另農水署桃管處已查復系爭重劃土地非屬該處管轄區域，被告農業局並表示現場無田埂、無明顯高低差，表土存有碎石等妨礙耕作障礙物，影響農機具操作，土地現況不利耕作情形等情，被告係參酌桃園市觀音區公所、被告農業局、農水署桃管處等相關單位意見後，且系爭重劃土地於重劃後已編定為第二種住宅區，始認定本件已因實施市地重劃致不能達到原租賃目的之情事，而依平均地權條例第63條第1項規定註銷系爭租約，合於行政程序法第36條、第43條規定及內政部上揭函釋意旨，並無違失、不當。至於原告與參加人等間就系爭租約是否有限制耕作物一節，屬租佃雙方就租約耕作事項之爭議，僅屬私權爭執，並非本件爭執事項。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、參加人等陳述略以：
(一)參加人李宗嶽、李宗忠、李宗梧部分
1.系爭租約自始即約定以種植主要作物「水稻」為從來之使用⑴觀之系爭租約38年6月24日「私有耕地租約登記申請書」之
記載，第一、二期之約定租金項下已註記各為「稻谷」4500台斤、3000台斤，備考欄另載有「押租谷一八七五台斤」、「年利谷一０二六台斤」、「退還谷一四九台斤」等旨，足證系爭租約租佃雙方自始即約定原租約土地係供承租人「耕種水稻」為主要作物。又前桃園縣政府觀音鄉公所於82年6月9日發予之系爭租約，有關租額、租率之約定，亦載明以「實物」計算，「依正產物收穫總量千分之三百七十五為最高額」，一期4500台斤，二期3000台斤。而桃園市觀音區公所亦於110年6月2日函復被告系爭租約約定主要作物為「水稻」，租額為「稻谷」等情，益見系爭租約之正產物確屬稻穀無誤。
⑵前桃園縣觀音鄉公所耕地租佃委員會於89年間因風災污染
之災害事故，經實地勘查因風災欠收之系爭三七五租約耕地後，所出具予參加人等之(89)觀鄉民字第017號耕地地租減免證明書，亦載明原租約土地所種植之作物種類為「稻」。又原告歷年之繳租通知及收租存根(收據)皆載明系爭租約係以「稻穀」為計算代金之依據，可見租佃雙方自始即約定種植水稻為主要作物，並以原租約土地所種植之正產物即「稻穀」為計算依據，並以此為租賃目的。此外，由原告單獨向桃園市觀音區公所申請辦理之變更租約登記耕地清冊，更再次表明系爭租約租額計算依據之「實物」種類為「稻穀」，益證系爭租約之租賃目的，從來即約定以原租約土地供參加人耕種水稻使用。
2.系爭重劃土地現況已難以維持農業耕種使用⑴耕地三七五租約之耕地經重劃後，若經主管機關實地調查
認定已無法供「耕作使用」，即應認該等耕地在客觀上已無法達成原耕地租約之租賃目的。本件被告前為釐清原租賃之目的，以及重劃後分配之土地是否確因實施市地重劃後致不能達租賃目的，已依據平均地權條例施行細則第89條規定，於109年8月10日邀集租佃雙方、相關機關共赴系爭重劃土地現場會勘，並於彙整相關機關專業意見後，認定系爭重劃土地表土狀況不適合種植農作物。而與系爭重劃土地同屬第一區之其他重劃後土地，現況確實皆無農業耕作使用。另農水署桃管處已明確函復系爭重劃後土地已無水路可供灌溉，亦無法再受理農用搭排申請，倘仍想維持農業耕種，需自行另覓水源等旨，實已再度確認系爭重劃土地現況已欠缺足供維持農業耕種所不可或缺之水源，而難以達成種植水稻甚或其他農作物之租賃目的。
⑵原告身為桃園市觀音地區登記有案之耕地三七五租約最大
地主，長期委託專業機構處理攸關租約權益事宜，就租約內耕地因市地重劃所衍生之權利變化，實饒富經驗，原告因市地重劃已獲取土地市價翻漲數倍之偌大利益，而參加人依平均地權條例第63條第2項第1款規定，僅得請求原告依104年重劃公告確定之土地「公告現值」之1/3為補償，不容原告藉詞法定補償義務不公以混淆事實。
3.被告所為原處分並無違誤被告依據原告及參加人等雙方書面意見、原始租約、重劃後土地之現況照片、被告農業局、桃園市觀音區公所及農水署桃管處等各機關所提出之相關意見，本於職權實質認定系爭重劃土地已不能達原租賃目的，故依平均地權條例第63條第1項規定註銷系爭租約，核無違誤。另系爭重劃土地位在經濟部公告之桃園地區嚴禁鑿井之沿海四鄉鎮之地下水管制區範圍內，故原告主張系爭重劃土地得藉由辦理水權登記、開鑿水井作為農業使用，非無法耕作一節，顯與系爭重劃土地之現況環境抵觸，自無可取。
(二)參加人李宗光部分
1.原告提起本件訴訟有違禁反言原則原告之代理人於108年12月12日系爭租約協調會議時，已瞭解系爭重劃土地無法供作耕地使用，故同意終止系爭租約，並在補償金總表上簽字同意補償。詎原告事後反悔，不同意補償，被告方於3個多月後出具該日另一份會議紀錄表示原告與參加人等協調不成，是原告提起本件訴訟，有違禁反言原則，應予駁回。
2.原處分程序並無違誤，且本件原租賃目的即為栽種水稻被告已依前訴願決定意旨，邀請相關機關會勘並表示意見，並於綜合各機關意見後作成原處分，程序上並無違誤。又依減租條例第2條規定，正產品係指農作物之主要產品而為種植之目的者，故租賃耕作目的自應以正產品所載糧種作為解釋，且認定種植目的係依主要產品而為認定，並非規定除主要產品外，不得種植其他副產品，是縱然利用休耕期間栽種蔬菜等副產品，亦不影響原租約土地係作耕作水稻用之目的。
3.系爭重劃土地確實已無法供耕作之用本件觀音區公所110年6月2日函已載明系爭租約栽種作物為水稻，租金為稻谷實物，而被告農業局已明確認定系爭重劃土地不適合農業耕作，農水署桃管處亦明確表示不再對系爭土地供應灌溉用水，而被告110年8月6日會勘後，更已作成系爭重劃土地現況無田埂，現場無高低差，但表土存有碎石等妨礙耕作物，影響農業機具操作等結論。又系爭重劃土地已變更為第二種住宅區，依規定僅可設置各式住宅及日常用品零售業或服務業商店，不得作為耕地使用，顯已不屬於耕地。另系爭重劃土地並無自來水設施，自無以自來水灌溉之情形，且臺灣自來水公司並無供應農業灌溉用水，亦無法申請臨時用水，縱然可以申請，水費亦係普通用水1.5倍，費用顯非佃農可以負擔。凡此，均可認定系爭重劃土地因市地重劃已不能達原租賃目的。
4.原告所須給付之補償費與本件訴訟爭議無涉本件爭點在原處分註銷系爭租約是否合法，與原告於系爭租約註銷後依法應補償之金額無涉，是原告以補償費過高質疑原處分不當，實屬無稽。又系爭重劃土地係因政府實施市地重劃增值，並非原告有何作為，參加人等實際能獲得補償之金額，僅占系爭重劃土地市價1/9，並無過高情形，但原告因提起本件行政訴訟，卻可因此獲益達3.6倍以上，遠高於原告應為之補償，故對參加人等而言，有失公平。
六、本件前提事實及爭點如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有原租約土地登記簿及土地地籍整理清冊（見本院卷二第183至217頁）、系爭租約資料(見本院卷一第381至388頁)、被告104年11月19日府地重字第10403033672號公告影本(見本院卷一第173頁)、被告108年9月4日公告影本(見本院卷一第175頁)、桃園市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書1紙（見本院卷一第190頁）、原租約土地登記簿及土地地籍整理清冊（見本院卷二第183至217頁）、108年12月12日系爭租約協調會議會議紀錄（見本院卷一第179至182頁）、桃園市中壢地政事務所109年4月28日中地登字第1090007292號函（見本院卷一第185頁）、被告地政局109年5月27日桃地重字第1090026149號函（見本院卷第187頁）、參加人等109年7月16日註銷系爭租約申請書影本(見本院卷一第189頁)、被告109年11月6日府地重字第1090281791號函（下稱109年11月6日函）影本(見本院卷一第203至204頁)、前處分及前訴願決定影本(見訴願卷二第187至188頁，本院卷一第205至211頁)、被告110年8月20日府地重字第110021044號函附110年8月6日系爭租約之系爭重劃土地會勘紀錄及會勘簽到簿(見訴願卷二第86至89頁、第258至262頁)、原處分及訴願決定書影本(見本院卷一第161至162頁、第163至172頁)各1份在卷可證，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：被告依平均地權條例第63條第1項規定逕為註銷系爭租約，是否適法有據？
七、本院之判斷
(一)按市地重劃，係以增進都市土地利用之目的，依照都市計畫規劃內容，將一定地區內各宗形勢不整，面積狹小，使用分散之土地進行規劃整理，整建道路、公園、廣場等公共設施，並計算扣除依法應由土地所有權人共同負擔之公共設施用地與重劃費用後，按原有土地相關位次重新規定其地界，以交換分合方式，重新分配予原來各土地所有權人之強制性整體開發事業，而為實現都市計畫目標之工具，有促進土地利用加速經濟發展之功能，並為政府取得公共設施保留地之方式，其本質具有高度之公益性(最高行政法院107年度判字第214號判決意旨參照)。且市地重劃雖為公行政任務之一，但與徵收不同，市地重劃實施目的不在取得私人土地，而是藉由土地私人界址之重新劃設與土地交換分配，活化土地之利用，完成政府公共政策目標及促進經濟發展。
(二)平均地權條例第62條前段規定：「市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為其原有之土地。……」同條例第63條第1項則規定：「出租之公、私有耕地因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約並通知當事人。」行政院基於平均地權條例第86條之授權所訂定之平均地權條例施行細則第89條規定：「本條例第六十三條所稱因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，指左列情形而言：一、重劃後未受分配土地者。二、重劃後分配之土地，經直轄市或縣（市）政府認定不能達到原租賃目的者。」可知，市地重劃實施後，將使重劃區域內之土地重行分配，此時原土地所有人或有可能不再分配到土地，抑或是重行分配到新土地，而立法者既明定原土地所有人所獲配之新土地，視為自始取得所有權，倘若不分情況一律維持市地重劃前所訂之公、私有耕地租賃契約，將使法律關係複雜化，不利市地重劃都市計畫目標之實現，亦有礙促進土地利用及加速經濟發展之公益目的。是以，立法者於衡量市地重劃所負載之公益及重劃區域內公、私有耕地租賃雙方之私益後，認於特定情況下，重劃區域內耕地租賃雙方之私益應作退讓，故以平均地權條例第63條第1項賦予直轄市、縣市政府得於「因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的」此種特定情事變更情事下逕行註銷市地重劃前所訂公、私有耕地租賃契約之權限。至於「因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的」之具體內涵，依平均地權條例施行細則第89條規定，僅限於「重劃後未受分配土地」、「重劃後分配之土地，經直轄市或縣（市）政府認定不能達到原租賃目的」兩種類型。換言之，直轄市或縣（市）政府僅得基於上述因市地重劃所致之事由，始得依職權逕行註銷公、私有耕地租賃契約。又平均地權條例第63條第1項雖使用「註銷租約」之用語，但究其實質，並非租賃契約效力之自始消滅，毋寧是使租賃契約效力向將來消滅，故其性質上應係終止租賃契約而非解除租賃契約。另立法者既已藉由平均地權條例第63條第1項規定特別賦予直轄市或縣（市）政府以公權力終止公、私有耕地租賃契約之權限，則直轄市或縣市政府於行使該終止權時，自應本於職權調查認定，且僅應以市地重劃之實施是否具有上述特定事由而為判斷，非在代替民事法院就出租人與承租人間民事法律關係之爭執作私權認定。
(三)減租條例之制定背景，是立法者為保護佃農，增加農業生產，改善農民生活、繁榮農村及穩定經濟發展所制定之耕地租賃特別法，其立法技術核心著重在藉由對耕地出租人之財產權及契約自由加以限制（諸如：限制地租及租期、嚴格限制租佃雙方終止租約、出租人收回自耕之限制、出租人於因耕地經依法編定或變更為非耕地使用致租約終止時負補償承租人責任、賦予承租人具物權性質之優先承受權等)，以達成減租條例之立法目的。因此，立法者於減租條例嚴格限制僅在特定事由下，租佃雙方始得終止契約。又減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」第2條規定：「（第1項）耕地地租租額，不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之三百七十五；原約定地租超過千分之三百七十五者，減為千分之三百七十五；不及千分之三百七十五者，不得增加。（第2項）前項所稱主要作物，係指依當地農業習慣種植最為普遍之作物，或實際輪植之作物；所稱正產品，係指農作物之主要產品而為種植之目的者。」可知，耕地三七五租約既係針對「耕地租佃」所訂立之特別租賃契約，其租賃標的自以「耕地」為限，不及於「非耕地」，故倘若租賃之標的並非「耕地」，縱有耕作之事實，亦非耕地三七五租約，無減租條例之適用（例如：承租林地耕作或承租閒置之建築用地耕作）。另減租條例對於「耕地」雖無明確定義，但土地法第106條既規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作，包括漁牧。」則土地法第106條關於耕地租用之定義規定，應可作為減租條例所稱「耕地」之解釋依據。亦即，減租條例所稱「耕地」係指承租供自任耕作為目的之「農地」，並包括養殖（漁）及畜牧使用之土地（依土地法第2條規定，農地、漁、牧地均屬第二類直接生產用地），至於非農、漁、牧地，則非減租條例所稱「耕地」。
(四)承上所述，直轄市、縣市政府得依平均地權條例第63條第1項、平均地權條例施行細則第89條規定逕行註銷市地重劃前所訂公、私有耕地租賃契約之事由僅限於：「重劃後未受分配土地」、「重劃後分配之土地，經直轄市或縣（市）政府認定不能達到原租賃目的」兩種類型。至於何謂「不能達到原租賃之目的」，依其文義，在公、私有耕地上所存租賃契約是耕地三七五租約之情形，當然是指一切使原耕地三七五租約之租賃目的無法達成之情形在內。而依減租條例第1條、第2條規定、土地法第106條規定可知，耕地三七五租約之租賃目的即在「租賃耕地自任耕作」。是以，倘若市地重劃後分配之土地，已經依法編定或變更為非耕地使用時，此際因原耕地三七五租約之租賃標的已由原出租之「耕地」變更為重劃後之「非耕地」，顯然已逸脫減租條例之適用範圍，實已無法達成耕地三七五租約「租賃『耕地』自任耕作」之租賃目的，可認合於平均地權條例第63條第1項所定「因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的」之逕行註銷租約要件。此觀之減租條例在採取嚴格限制僅於特定事由租佃雙方始得終止契約之立法政策下，立法者亦於減租條例第17條第1項第5款，將「經依法編定或變更為非耕地使用時」列為少數可終止耕地三七五租約之事由，即可印證立法者對於此種情形，亦認為原耕地三七五租約已無法達租賃目的而難以繼續，故賦予租佃雙方得終止租約之權利。
(五)經查，被告訴訟代理人已陳述：本次市地重劃之目的是取得區域內各項公共設施用地，並開闢公共設施，並會針對土地地籍加以整理，使重劃後的土地可以立即作為建築使用等語明確（見本院卷二第156頁）。又參以原告為原租約土地所有人，與參加人等間存有系爭租約法律關係。又原租約土地位在系爭重劃區範圍內，地目分別為水、田、道，嗣經被告實施重劃後，已分別編定為第一種住宅區、道路用地、小學用地，而原告獲配與原租約土地位置並非完全相同之系爭重劃土地則已經編定為第二種住宅區，並經被告以108年9月4日公告揭示土地分配成果，並於108年10月16日公告期滿確定等情，亦有系爭租約私有耕地租約登記申請書影本（見本院卷一第331頁）、系爭租約影本(見本院卷二第29頁)、被告108年9月4公告影本(見本院卷一第175頁)、桃園市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書1紙（見本院卷一第190頁）、原租約土地登記簿及土地地籍整理清冊（見本院卷二第183至217頁）、被告都市發展局112年7月25日桃都行字第1120022935號函暨所檢附之原租約土地及系爭重劃土地置圖（見本院卷二第219至221頁）各1份在卷可憑。可見被告於系爭重劃區實施市地重劃之目的，確實是在開闢公共設施，並活化土地供作建築使用，則原告於重劃完成後所獲配之系爭重劃土地，既已經依法編定為不屬於耕地之第二種住宅區，顯已非作耕地使用。是以，系爭租約於重劃完成後，其租賃標的既已由原租約土地變更為「非耕地」之系爭重劃土地，依前述說明，已無法達成耕地三七五租約「租賃『耕地』自任耕作」之租賃目的，堪認原告所獲配之系爭重劃土地確已因實施市地重劃致不能達到原租賃目的，故被告為達成實施市地重劃之目的，依平均地權條例第63條第1項註銷系爭租約，於法並無違誤。
(六)本件兩造及參加人等間雖一再爭執系爭租約之租賃目的是否為「種植水稻」，以及系爭重劃土地現況是否仍能耕作等節，然依本院前揭說明可知，耕地三七五租約之租賃目的乃「租賃『耕地』自任耕作」，只要重劃後分配之土地已非耕地，即已可認無法達成耕地三七五租約「租賃『耕地』自任耕作」之租賃目的，直轄市、縣（市）政府為貫徹實施市地重劃之目的，本即得依平均地權條例第63條第1項逕行註銷耕地三七五租約。又系爭重劃土地實際上是否仍能耕作與該土地是否已依法編定為非耕作使用實屬二事，只要該土地已經依法編定為非耕地使用，縱使系爭重劃土地可以耕種作物，仍無從改變系爭重劃土地屬「非耕地」之事實。是以，本件不論系爭租約是否曾就種植水稻一事有特別約定，以及系爭重劃土地實際上是否仍能耕作，因系爭重劃土地已非耕地而無法達成系爭租約目的，故不論系爭租約是約定僅能種植水稻，抑或是約定除水稻外仍可種植其他作物，以及系爭土地現實上是否仍能耕作，均無礙於本院對於被告得以原處分註銷系爭租約之認定，自無再予究明之必要。另原告雖稱耕地三七五租約應受「私法自治」及「契約自由」原則之保障，政府公權力介入處理係屬例外規定，故適用平均地權條例第63條第1項時應限縮其要件云云。然依前述說明，不論是減租條例抑或是平均地權條例，本質上都是國家以公權力介入私人法律關係，而使「私法自治」及「契約自由」受到限制，此在減租條例尤為明顯。又對照平均地權條例第63條第1項規定及減租條例第17條第1項規定可知，兩者不論是規範目的、行使終止權者、行使要件均不相同，並無須特別限縮解釋問題。質言之，減租條例第17條第1項所列情形，乃係基於契約法上情事變更之法理，使租佃雙方得以終止耕地三七五租約，不以「因市地重劃所致」為必要，且性質上為耕地三七五租約之法定終止事由，屬私法上之權利，不具公益性。至於平均地權條例第63條第1項則係立法者為使市地重劃之公益目的得以順利實現，所特別賦予直轄市、縣市政府之公法上權力，且此權力之行使僅限於「因市地重劃致原租賃目的不達」此種情況，非謂直轄市、縣市政府可任意介入私人間之耕地三七五租約，是原告此部分主張對於減租條例及平均地權條例之規定容有誤會，自難憑採。至本件原告與參加人等間有關平均地權條例第63條第2項、減租條例第17條第2項補償承租人規定之爭執，因原處分規制效力僅為終止系爭租約，至於終止後參加人等如何對原告請求補償，純屬彼等私法上爭執，亦非原處分規制效力所及，要非本件審理範圍，本院對此爭執自無庸審究，附此敘明。
(七)綜上所述，系爭租約於重劃完成後，其租賃標的既已由屬於原租約土地變更為「非耕地」之系爭重劃土地，自已無法達成耕地三七五租約「租賃『耕地』自任耕作」之租賃目的，堪認原告所獲配之系爭重劃土地確已因實施市地重劃致不能達到原租賃目的，被告依平均地權條例第63條第1項註銷系爭租約，於法並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告猶執前詞訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 5 月 16 日
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 113 年 5 月 16 日
書記官 陳可欣