臺北高等行政法院判決111年度訴字第445號112年5月11日辯論終結原 告 朱漢龍訴訟代理人 李富祥律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 王柏棠
詹宏偉劉怡君上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國111年2月18日台內訴字第1110420177號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為新北市永和區得林段296地號土地（重測前為秀朗段秀朗小段544-27地號，下稱系爭土地）共有人，於民國110年9月24日向受被告委任辦理土地分區使用證明書核發事務之新北市永和區公所（下稱永和區公所）申請核發系爭土地之土地使用分區（或公共設施用地）證明書，經永和區公所審查後，以被告名義核發110年9月29日新北永工字第1100000680號土地使用分區（或公共設施用地）證明書（下稱原處分），其備註欄載明「土地取得（開發）方式為『都市計畫書未明文規定』，非屬公共設施保留地」。原告不服原處分認定系爭土地非屬公共設施保留地，提起訴願，遭訴願機關決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：㈠主張要旨
⒈行政機關依法所為區域計畫之土地分區使用計畫及土地使
用管制決定，係其實施土地使用管制之依據，是以其所編定各種使用地之結果，自係對土地所有人所有權之使用、收益、處分權能之行使，發生公法上使用管制之效力，使其法律上之地位因該管制措施而直接受到影響。土地所有人對直轄市或縣（市）政府之土地使用分區及使用地類別之編定結果，如有不服，自得提起行政爭訟程序。
⒉原告委請友人向新北市轄區內幾處公所函詢有關原處分備
註之記載權人，各區公所分別函覆表示，有關土地使用分區城鄉服務網系統判定，各區公所核發證明係依據被告所屬城鄉發展局提供之新北市土地使用分區管理及查詢模組辦理相關核發作業，有關所設都市計畫及都市土地使用分區編定管制等業務，係屬該局業管。而且本件主要爭議所涉及之永和區公所明確函覆：「查本市都市計畫土地使用分區主管機關係被告城鄉發展局，本市改制後，『被告都市計畫土地使用分區證明書』由各轄區公所按市府建置系統協助核發。」綜合以上函覆內容可知，被告所屬城鄉發展局為新北市都市計畫土地使用分區主管機關，都市計畫使用分區證明書由各轄區公所協助核發，惟備註等記載相關內容為被告所屬城鄉發展局編定管制（原證12）。
⒊兩造不存在贈與契約之債權債務關係：
⑴按系爭土地係由原告無償提供公眾通行，且從63年起即
因政府開闢為道路（即由私權所有變更為地目「道」之用地）而未曾就系爭土地課徵地價稅等節，為原告不爭執之事實，惟系爭土地之所以由私權所有變更為地目「道」之用地並非如被告所述之係由訴外人朱成枝無償贈與政府使用。蓋贈與為契約法律行為，法律行為以意思表示為要素，應由當事人互相表示意思一致，契約方為成立。受贈與人主張贈與契約成立，應由受贈與人負舉證責任。且依法律之規定，有使用文字之必要者，得不由本人自寫，但必須親自簽名，民法第3條定有明文。觀諸永和區公所留存之63年4月25日「臺北縣永和鎮開闢得和路連接道路工程用地協議會議（下稱系爭協議會議）」紀錄業主報到簽名及捐獻同意書（下稱系爭捐獻同意書）其上「朱成枝」(即原告父親）簽名，顯為同一人之筆跡而均由訴外人凌雲志代為簽名。顯見訴外人朱成枝並未親自出席系爭協議會議，亦未親自簽名於系爭捐獻同意書上。況遍查全卷亦無訴外人朱成枝合法授與訴外人凌雲志代理權之授權書或委任書，則系爭協議會議紀錄及系爭捐獻同意書上「朱成枝」之簽名，係訴外人凌雲志無權代理所為，對訴外人朱成枝不生效力。⑵準此，系爭捐獻同意書之當事人並未互相表示意思一致
，被告及永和區公所認為上開捐獻同意書符合民法贈與契約效力要件成立，於法不合。被告與永和區公所以系爭捐獻同意書主張有贈與契約存在，而系爭捐獻同意書為訴外人凌雲志代理訴外人朱成枝簽名，自應由被告與永和區公所就訴外人凌雲志有合法代理權限負舉證責任，而被告與永和區公所無法提出代理權授權書，系爭捐獻同意書難以認定係經合法代理簽署。
⑶被告固稱未曾接獲原告或訴外人朱成枝就系爭捐贈案提
出異議，其捐贈應屬有效，且系爭土地未曾課徵地價稅。然訴外人凌雲志未經授權擅自以代理訴外人朱成枝名義簽名，既屬無權代理，改制前臺北縣永和鎮公所（現為新北市永和區公所，下稱永和區公所）亦未通知訴外人朱成枝上述擅自代理訴外人朱成枝名義簽名一事，訴外人朱成枝無從得知此事並提出異議。另方面，永和區公所自始明知系爭協議會議紀錄及系爭捐獻同意書未經合法代理簽名，該捐獻同意書對地主訴外人朱成枝不生效力，基此，自63年4月25日系爭捐獻同意書簽署後，永和區公所從未向土地所有人請求依照系爭捐獻同意書辦理所有權移轉登記。
⑷系爭土地之所以得予減免地價稅，係因為地目變更為「
道」，且經稅捐稽徵單位現場查勘屬實為無償供公眾通行之道路土地，始依據土地稅減免規則第9條、第22條規定減免地價稅（原證13），與被告機關所稱有土地捐獻關係無涉，因此無從以系爭土地有減免地價稅之事實，推論系爭土地捐獻行為為真實。
⑸是以，永和區公所以未經土地所有人訴外人朱成枝合法
簽名之系爭協調會議紀錄、系爭捐獻同意書，逕予認定系爭土地已非屬保留供政府取得，被告進而依此查核系爭土地非屬公共設施保留地，於法不合。
⒋被告查核系爭土地之使用分區一案，核發之原處分備註欄
記載：「非屬公共設施保留地」，與稅捐機關、永和區公所及被告之認定相矛盾，違反行政行為之誠實、信賴原則，已有違誤，應予撤銷：
⑴原告前於88年12月13日以買賣為原因，自訴外人吳壽昌
移轉登記取得系爭土地權利範圍18分之5，連同原告原有權利範圍18分之1，移轉後之權利範圍為3分之1。另訴外人吳壽昌將其所有權利範圍18分之1以買賣為原因移轉登記予訴外人凌汪英齡，訴外人凌汪英齡於89年1月31日將其持分以買賣為原因移轉登記予黃**，嗣黃**之繼承人繼承取得系爭土地持分，於90年8月17日以抵繳稅款為原因，將其繼承取得之系爭土地持分移轉登記予中華民國、花蓮縣吉安鄉所有等節，有新北市土地建物異動清冊、異動索引為證（原證8)。前開訴外人吳壽昌以買賣方式移轉登記系爭土地權利範圍18分之5予原告，應有函詢被告意見後，准以公共設施保留地免徵土地增值稅，此有被告所屬稅捐稽徵處函為證（原證9)。
訴外人吳壽昌移轉登記予訴外人凌汪英齡之持分，輾轉移轉登記予黃**等人抵繳稅款使用時，仍具有公共設施保留地之性質。被告所為原處分，與訴外人吳壽昌88年間買賣系爭土地持分予原告，准以公共設施保留地免徵土地增值稅；以及訴外人吳壽昌買賣移轉登記予訴外人凌汪英齡之權利範圍，嗣後以具有公共設施保留地性質，准許黃**等人抵繳稅款之處分，顯然前後矛盾，更證明被告未依法行政。
⑵原告於99年間申報被繼承人朱素勉遺產稅時，就朱素勉
遺有系爭土地持分18分之1部分，經財政部臺北市國稅局函請公共設施保留地主管機關協助認定，主管機關認定朱素勉遺產系爭土地持分18分之1屬於「公共設施保留地」，有遺產稅繳清證明書為證(原證6)。其次，97年、98年間系爭土地所有人黃**(登記次序0019)依據都市計畫容積移轉實施辦法第6條第1項第3款規定：「送出基地以下列各款土地為限：……三、私有都市計畫公共設施保留地。……」以其持有系爭土地持分贈與永和市做為送出基地移轉容積（原證7)。改制前永和市公所於97年、98年間認定系爭土地為公共設施保留地，並接受贈與系爭土地持分做為容積移轉之送出基地，惟現在永和區公所及被告未有正當理由卻改為查核認定系爭土地為「非屬公共設施保留地」，違反行政行為之誠實、信賴原則。
⑶職是，原告於99年間辦理繼承朱素勉持有系爭土地部分
持分遺產稅申報，以及原告取得訴外人吳壽昌系爭土地持分免徵土地增值稅，均經被告認定系爭土地具有公共設施保留地性質，足證被告與永和區公所明知系爭贈與契約並未合法成立。被告查核系爭土地之使用分區一案，核發之原處分備註欄記載：「非屬公共設施保留地」已有違誤，應予撤銷。
⒌退萬步言之，縱使被告及永和區公所認為系爭捐獻同意書
有效，然其上係記載：「立同意書人朱成枝所有系爭土地共0.0593坪及地上物自願無償捐獻政府作為開闢道路之用並同意先行使用……。」等語，被告亦僅得將系爭土地其中
0.0593坪的面積做為捐獻範圍，惟被告及永和區公所逕將系爭土地全部面積認做捐獻土地範圍，已不具保留性質，故尚非屬公共設施保留地，明顯違誤。
⒍至被告訴願答辯書主張系爭捐獻同意書所載0.0593坪，明
顯可知前揭所載單位「坪」應係「公頃」之誤載。然而，系爭捐獻同意書為改制前之永和鎮公所以打字方式製作，被告及永和區公所堅持系爭捐獻同意書有效，卻又主張單位「坪」應係「公頃」之誤載，對於系爭捐獻同意書内容有利及不利於永和區公所之事項為割裂解釋，亦不可採。
㈡聲明⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告110年9月24日申請事件，應作成准予核發原告持分共有之系爭土地為公共設施保留地之土地使用分區證明書之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告之答辯及聲明：㈠答辯要旨
⒈依地方制度法第18條第6款第1項規定，細部計畫之土地使
用分區係由被告核定。惟新北市幅員遼闊，考量被告人力不足及民眾申請方便，為提升效能及正確性，被告業已開發土地使用分區管理系統自動套疊圖資核判土地使用分區，如與公所套合都市計畫圖、都市計畫格位成果及地藉圖判定之分區不符產生分區判定疑義，再由被告核判後由本市各區公所核發證明書，故被告改制升格為直轄市後，維持改制前原作業模式由被告繼續交由新北市各區公所以被告名義核發土地使用分區證明書，至於證明書其他備註事項的加註，則由新北市各區公所逕依事實認定備註。
⒉公共設施保留地之認定要件，依内政部102年6月17日内授
營都字第1020806449號函及都市計畫相關法規有明文規定，行政機關須以法規之構成要件為認定依據，不可自溢於法條文義之外而自行創設見解。本案訴外人朱成枝於63年既有捐獻行為（被證8），有系爭捐獻同意書可稽（被證9），則系爭土地真正所有權人已非原告，僅未向地政事務所辦理所有權移轉登記予國家而已，非謂該贈與契約不成立。被告依此事實認定系爭土地非公共設施保留地，乃遵循法律規定，並無違誤。此按新北市永和區公所110年12月24日新北永工字第1102202677號函（被證25)(略以）「……四、末查該地現土地所有權人為朱素琴、朱素蘭及朱漢龍等3人（各持有2/18、2/18及1/2，其餘為公有），朱素琴及朱素蘭之持分係80年7月25日繼承自朱成枝，及106年4月13日繼承自朱陳金蓮（朱陳金蓮之持分亦80年7月25日繼承自朱成枝），朱漢龍之持分係80年7月25日繼承自朱成枝、106年4月13日繼承朱陳金蓮及88年12月13日買賣自吳壽昌，本所留有朱成枝及吳壽昌之捐贈同意書，爰此於使用分區證明書加註「非屬公共設施保留地」，於法應無違誤。」可知行政機關之認定標準皆一致依法行事。
⒊至原告爭執當年捐贈契約之形式要件有瑕疵，乃係捐贈契約是否成立之民事糾紛，與公共設施保留地之認定無涉。
按民法第406條規定：「稱贈與者，謂當事人約定，一方以自己之財產無償給與他方，他方允受之契約。」可知贈與契約乃雙方意思表示合致時契約即成立，其性質為單務契約及無償契約。依現行規定，贈與契約僅須具當事人合意，契約即為成立，其性質屬一諾成契約，至於捐贈契約是由本人親簽或是由他人代簽，皆不影響贈與契約之成立。訴外人朱成枝當年（67年左右完成永和得和路道路工程開闢）已將系爭土地交由永和區公所，並由其使用至其逝世前皆未曾有過異議，可推知訴外人朱成枝當年確有贈與系爭土地之真意，原告若認為訴外人朱成枝當初並無贈與意思卻交付系爭土地，未免有相互扞格之處。更何況，原告倘真欲主張訴外人朱成枝於當時並無贈與之意思，亦應就有利於己之事實負舉證責任。
⒋综上，系爭土地確經永和區公所辦理協議捐贈，此有當時
地主即訴外人朱成枝、吳壽昌簽具系爭捐獻同意書及新北市稅捐稽徵處中和分處111年9月5日新北稅中一字第1115449071號函復原所有權人朱成枝自63年起及所有權人朱素琴、朱素蘭、朱素勉、朱漢龍自80年起至今免徵地價稅（被證24)在案，按内政部87年6月30日台内營字第8772176號函（下稱87年6月30日函）、内政部93年5月17日台内營字第09300841572號函、内政部102年6月17日内授營都字第1020806449號函之都市計畫公共設施保留地函釋、内政部102年9月11日台内營字第1020299107號函（下稱102年9月11日函），本案贈與契約效力要件成立且交付土地供政府開闢作道路合法使用，已不具保留性質，故尚非屬公共設施保留地，原處分係依上述内政部函釋及都市計畫法相關規定認定，本案所訴内容，被告均依法處分，並無不當或違誤之處。
㈡聲明⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本案基礎事實及爭點：㈠如事實概要欄所載之事實，有新北市土地建物異動清冊及新
北市地籍異動索引（本院卷㈠第65至75頁）、系爭土地之土地登記第一類謄本（本院卷㈠第31至33頁）、原處分（本院卷㈠第35頁）及訴願決定（本院卷㈠第37至49頁）等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
㈡又關於直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，依地方制度法
第18條第6款第1目規定乃直轄市自治事項；再依都市計畫法第22條第1項第3款規定，都市計畫細部計畫書及細部計畫圖應表明土地使用分區管制，又都市計畫細部計畫經擬定後，除依都市計畫法第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施，亦為都市計畫法第23條第1項所明定。從而，系爭土地之土地使用分區管制既屬被告自治事項，其使用分區證明自應由被告核發。被告考量新北市幅員遼闊，為使民眾申請土地使用分區證明之方便性，並兼顧被告人力不足之現實狀況，為提升效能及正確性，乃開發土地使用分區管理系統自動套疊圖以資核判土地使用分區，如與公所套合都市計畫圖、都市計畫格位成果及地藉圖判定之分區不符致產生分區判定疑義，始由被告核判後由被告轄內各區公所核發證明書；而被告改制升格為直轄市後，仍維持改制前之原作業模式，由被告繼續交由所轄各區公所以被告名義核發土地使用分區證明書，至於證明書其他備註事項的加註，則由新北市各區公所逕依事實認定備註等節，業經被告陳明在卷（參本院卷㈡第7至8頁），並有永和區公所111年12月1日新北永工字第1112221702號函（參本院卷㈠第417頁）、新北市板橋區公所111年12月1日新北板工字第1112083442號函（參本院卷㈠第421頁），經核乃適法有據。
是原處分備註欄所載「土地取得（開發）方式為『都市計畫書未明文規定』，非屬公共設施保留地」，雖係由被告所轄之永和區公所註記，惟仍屬被告作成之原處分之內容，核先敘明。
㈢則本件之爭點為：系爭土地是否業經原土地所有權人於63年
間捐贈予改制前臺北縣永和鎮公所供作開闢道路使用？系爭土地是否屬公共設施保留地？
五、本院之判斷㈠按「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公
共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。」「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」都市計畫法第42條第1項第1款、第48條定有明文。
㈡次按市區道路為公物，私有土地不因都市計畫細部計畫劃為
道路用地，即當然成為道路，其提供公用，除經徵收、區段徵收、市地重劃方式取得外，亦得經土地所有人之同意取得處分權，作為路基興建道路。又贈與係指因當事人一方以自己之財產為無償給與於他方之意思表示，經他方允受而生效力之契約，民法第406條規定甚明，是贈與標的如為不動產，債務人固負有移轉所有權登記（履行）之義務，然依最高法院69年台上字第1665號判例：「上訴人之被繼承人鄭某既已於生前將訟爭土地出具字據贈與被上訴人，因該地實際上早由被上訴人占有使用中，故應認於贈與契約成立之日即已交付贈與物，並不因被上訴人之土地所有權移轉登記請求權罹於消滅時效而成為無權占有。」意旨，經都市計畫細部計畫劃為道路用地之土地所有權人將其所有土地贈與該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所作為開闢道路使用，雖未經辦理所有權移轉登記，因受贈之該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所事實上已將之作為道路使用，自有允受之意思，其使用受贈土地，即不生無權占有情形，該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所亦無須再以他法取得以供公用事業設施之用，且該土地既已作為公共設施之用，性質上已非「公共設施保留地」（最高行政法院105年度判字第18號判決意旨參照）。
㈢又按內政部87年6月30日函釋：「……二、查都市計畫法所稱之
『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。……」102年9月11日函釋略以：「……說明三：……準此，系爭土地原所有權人如以其土地為無償給與於永和鎮公所之意思表示，經該公所允受，並立有捐獻同意書，則贈與契約即已成立，贈與人應受此契約拘束，負有移轉所有權登記之義務，且依……行為時民法第408條之規定，立有字據之贈與人不得撤銷其贈與。（三）末按最高法院69年台上字第1655號判例……系爭土地未完成產權移轉登記，其產權並已移轉第三人之情形，如經確認贈與契約成立，且已交付系爭土地，供政府開闢為道路使用，則揆諸上揭判例意旨，政府非屬無權占有，而有合法之使用權。……贈與公共設施用地行為事實如適用民法債編89年5月5日修正施行前之規定，贈與契約成立，且已交付土地，供政府開闢為公共設施使用，政府非屬無權占有，而有合法之使用權，該公共設施用地依前開本部87年6月30日函釋，已非保留供政府取得開闢，並已不具保留性質，尚難認定為公共設施保留地。……」上開2函釋，乃係都市計畫法主管機關即內政部對都市計畫法所稱「公共設施保留地」之意義，所為之釋示，核與都市計畫法相關之規定意旨相符，得據為認定「公共設施保留地」之依據。
㈣經查：
⒈系爭土地位於61年5月9日發布實施之永和都市計畫通盤修
訂案（嗣為98年3月17日擬定永和都市計畫細部計畫案）範圍內、土地使用分區為道路用地，且系爭土地已開闢供作新北市永和區得和路作為道路使用等節，為兩造所不爭執，復有臺北縣永和鎮修訂都市計畫案相關資料包括臺北縣永和鎮修訂都市計畫說明書暨現行永和得和路土地使用分區情形圖（參本院卷㈠第271至281頁）、新北市中和地政事務所111年10月25日新北中地測字第1116197847號函暨所檢送之土地標示部、土地登記（舊）簿及重測前地籍圖影本（參本院卷㈠第289至295頁）、申請人為訴外人黃新美之臺北縣永和市都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（參本院卷㈠第234頁）及原處分（參本院卷㈠第95頁）、系爭土地之臺灣省臺北縣土地登記簿（參本院卷㈠第195頁及本院卷㈡第111頁）、系爭土地之土地謄本及異動索引（參本院卷㈡第35至48頁），以及永和區公所110年9月11日新北永工字第1102192173號函（說明四、載明系爭土地現況業開闢作道路使用，參本院卷㈠第105頁）在卷可稽。是系爭土地為都市計畫地區範圍內之公共設施用地一節，首堪認定。
⒉又依卷附之臺北縣永和鎮公所開會通知單（本院卷㈠第149
至151頁）、臺北縣永和鎮都市計劃道路開闢工程用地及地上物捐獻同意書（本院卷㈠第152至155頁）、新北市土地建物異動清冊及新北市地籍異動索引（本院卷㈠第65至75頁）及系爭土地之土地登記第一類謄本（本院卷㈠第31至33頁）所示，及參酌系爭捐獻同意書內載明「立同意書人……所有坐落永和鎮秀朗段下秀朗小段247-27地號土地……及地上物自願無償捐獻政府作為開闢道路之用並同意先行使用（有關工程受益費永和鎮公所同意豁免課徵）恐口無憑特立此同意書為證。此致永和鎮公所」等語可知，系爭土地（登記面積為583.86平方公尺）業經當時所有權人朱成枝及吳壽昌於63年4月25日簽訂系爭捐獻同意書，共同將之無償捐贈與政府作為開闢道路之用，且所載捐贈面積0.0593公頃（捐贈同意書誤載為坪）與當時系爭土地登記之面積（即前述之583.86平方公尺）尚屬一致；且系爭捐獻同意書已由朱成枝、吳壽昌之代理人代簽並用印，堪信足資作為已達成捐贈者與受贈者兩造間就系爭土地捐贈與政府之意思表示一致之佐憑。準此，系爭土地既已於63年間經當時土地所有權人捐贈予政府，以供開闢道路之用，並同意改制前之臺北縣永和鎮公所先行使用，則改制前臺北縣永和鎮公所允受後，即已合法取得使用權，且事實上系爭土地業經政府開闢供作新北市永和區得和路作為道路使用迄今，系爭土地顯已依其都市計畫劃設之土地使用分區，按原規劃指定之目的作為公共設施用地（道路）使用而供公眾通行使用甚明，換言之，已無留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得後按原目的使用，自不具保留性質；縱令系爭土地至今未能完成所有權移轉登記予政府並由永和區公所管理，然此僅為私法上所有權歸屬之問題，與是否為公共設施保留地之認定無涉，系爭土地既不具保留性質，依前揭規定與說明，即非屬公共設施保留地，要屬明確。從而，原處分備註欄記載系爭土地非屬為公共設施保留地，於法尚無不合。
⒊原告雖以：系爭捐贈同意書係由凌雲志之人代當時之所有
權人朱成枝、吳壽昌簽名，並由凌雲志之人自行用印，全案並未有當時所有權人朱成枝、吳壽昌之簽名及用印之資料，亦無朱成枝、吳壽昌授權凌雲志之人代為簽署系爭捐獻同意書之委託書，故無從認定系爭捐贈契約係經合法代理簽署，況系爭捐獻契約所載面積為0.0593坪，與系爭土地之真實面積不符，是系爭捐贈同意書之真實性顯有疑義，本件要無捐贈情事云云。惟查：
⑴依卷附臺北縣永和鎮公所開會通知單及臺北縣永和鎮開
闢得和路連接道路工程用地協議會議紀錄（參本院卷㈠第149至151頁）所示，63年4月25日當天乃由臺北縣永和鎮公所邀集臺北縣政府、臺北縣政府財政局、地政科、永和鎮公所秘書、課長、主任及當事人（即權利人）業主（並備註請當事人〈權利人〉攜帶本人私章及國民身分證參加會議）共同就當日所列土地（包括系爭土地）進行捐獻政府作為開闢道路用地及豁免捐贈土地人之工程受益費課徵事宜進行協議。又依該會議紀錄末所附之業主簽名可知，朱成枝及凌雲志均名列其中，果非經臺北縣永和鎮公所核對相關授權資料，要無任由凌雲志之人代替朱成枝簽名表示出席該會議之理。再者，若凌雲志係冒用朱成枝及吳壽昌之人，要無甘冒輕易遭查獲有刑事偽造他人簽名之偽造文書罪責之風險而毫不避諱地自行在系爭捐獻同意書關於立同意書人朱成枝、吳壽昌欄位加註「凌雲志代」並親自用印之理，則在別無其他事證足資查考之情況下，依常情實難逕認凌雲志係未經合法授權而代為在系爭捐贈同意書上簽名。又系爭捐獻同意書固非公文書，然其既係由當時需地機關即改制前永和鎮公所歸檔保有迄今之文書，衡情該等文書之真實性及信憑性即較高；況系爭土地嗣後已開闢為道路使用，而依卷附臺灣省臺北縣土地登記簿所載，系爭土地之地目於64年11月26日因「地目變更」之原因而變更為「道」，若該捐贈係遭他人冒名所為，系爭土地之所有人朱成枝、吳壽昌當會提出爭執或爭訟，惟事實上均未發生此等爭議。又依69年間土地稅捐減免規則（參本院卷㈡第27至29頁）第9條規定：「無償供公共使用之私有土地，經查明屬實者，在使用期間內，地價稅或田賦全免。……」及系爭捐獻同意上所載：「……（有關工程受益費永和鎮公所同意豁免課征）……」等語，對照系爭土地自63年起，歷經所有權人之更迭迄今，均免徵地價稅及工程受益費等節，有新北市政府稅捐稽徵處中和分處111年9月5日新北稅中一字第1115449071號函（參本院卷㈠第297頁）、111年10月14日新北稅中四字第1115455955號函（參本院卷㈠第307至391頁）在卷可稽，則系爭土地免予繳納相關稅賦之情形，經核與卷存事證實屬相符。原告固以系爭土地係因無償供公眾通行而依土地稅減免規則第9條及第22條減免地價稅之繳納，與被告機關所稱有土地捐獻關係無涉云云。惟若如原告所述，則難以說明系爭土地何以亦同時經豁免工程受益費之課徵之事，足見其所述不足為採。則由當時之諸多情況，堪認系爭捐獻同意書係由系爭土地之所有權人授權出具為真。
⑵至系爭捐獻同意書內固記載捐贈面積為0.0593「坪」，
然經互核臺灣省臺北縣土地登記簿就系爭土地所登載之面積為「□公頃零伍公畝玖叁平方公尺」（參本院卷㈠第195頁）可知，前揭所載面積單位「坪」，應係「公頃」之誤載，原告徒以上開誤載及其他明顯筆誤或疏漏情事，否認系爭捐贈同意書之真實性或認捐贈範圍僅及於0.0593坪之範疇云云，並無可採。⒋原告雖又以永和區公所及被告未有正當理由，改為查核認定系爭土地為「非屬公共設施保留地」，核與稅捐稽徵機關、永和區公所之前之認定相矛盾，足見被告未依法行政，原處分違反行政行為之誠實、信賴原則而屬違法云云。惟查：
⑴按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程
序法第6 條定有明文，此即行政法上之平等原則。惟行政機關若怠於行使權限，或因錯誤之行政處分，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，是其他人民不得要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。又行政法上之信賴保護原則，係指行政處分雖有瑕疵，惟相對人或利害關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。從而，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地。且按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上之平等原則係指合法之平等，並不包含違法之平等。故行政先例必須合法，乃行政自我拘束原則之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權（最高行政法院92年度判字第275號判決、93年判字第1392號判例意旨參照）。⑵查系爭土地非屬公共設施保留地，業如前述，揆諸前開
說明，原告自不得再援引前例（即系爭土地之其他共有人曾辦理捐贈）作為本件申請事件之依據，本件自亦難認原處分有違反行政程序法第6條平等原則之情事。
⒌從而，被告以原處分載明系爭土地非屬公共設施保留地，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
㈤綜上，原告所訴各節均非可採，原處分認系爭土地非屬公共設施保留地，而否准原告所請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起課予義務訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告對於原告之申請，應作成准予核發原告持分所有系爭土地為公共設施保留地之土地使用分區證明書之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 6 月 1 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 郭銘禮法 官 林學晴
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 6 月 1 日
書記官 劉道文