臺北高等行政法院判決111年度訴字第457號111年8月18日辯論終結原 告 蔡雲山被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 劉文道上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國111年3月29日台內訴字第1110420143號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於新北市中和區橫路段413地號土地（非公墓範圍土地，下稱系爭土地）收埋亡者蔡媽張來金骨骸，經新北市中和區公所（下稱中和區公所）認原告涉違反殯葬管理條例第70條規定，以民國110年1月7日新北中文字第1092273808號函檢附查報表向被告查報，被告遂以110年1月18日新北府民殯字第1105070326號函請原告於110年3月5日前陳述意見，原告於110年3月2日提出陳述意見書。嗣被告審認原告於非公墓範圍之系爭土地設置「蔡媽張來金福座」墓基（下稱系爭墓基），又存放起掘後之骨灰（骸）於系爭墓基，未存放於骨灰（骸）存放設施之違規事實明確，已違反殯葬管理條例第70條規定，遂依同條例第83條及新北市政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準(下稱裁罰基準)第2條第43項規定，屬第1次違規，以110年12月28日新北府民殯字第1105082953號函檢附同日期文號處分書(下稱原處分)，處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰，並限期於111年7月11日前改善完成；屆期仍未改善者，得按次處罰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告與訴願機關均不暸解「春秋墓園核准範圍」：中和區「橫路段」係99年重測後之地籍，訴願決定既以「臺灣省政府62年1月17日府社三字第6749號核准設置函」為依據，自應以當時之地籍（即南勢角段橫路鹿寮小段）來討論，方能確認「原核准範圍」。尤其，訴願決定所列「389等30筆地號」中，394-1、394-2、403-1、404-1、405-1、408-1、408-2、442-1與444-1等9筆地號均為重測後所逕為分割，故訴願決定所「確認」的30筆土地顯與「62年所核准的地號」不符，至少已「少了9筆土地」。
（二）訴願決定所列的30筆地號僅是「春秋墓園原核准範圍」中的16筆：
原告根據内政部「地籍圖資網路便民服務系統」與「新舊地號查詢」，將「訴願決定所載30筆土地」逐一查找，以其「現今之面積」與「重測前地號」製作清冊，並比對被告78年所印製之「臺北縣私立公墓名冊」，可輕易得知：
不但「土地總面積」不同（44,915.35平方公尺與20公頃），就連「核准地號」也少了15筆，顯見訴願決定所認定之「核准範圍」確非事實。
（三）系爭土地確屬「漏載」：春秋墓園係春秋企業有限公司受王贊元之委託申請設置，而王贊元所委託之地號即為其向呂禮文所購買的17筆土地。按一般經驗而論，既然買了17筆土地要作公墓使用，絕不可能排除1筆而僅申請16筆，尤其系爭土地又不是在邊緣地帶，其周邊的275(411)地號與95-1(412)地號既為「公墓用地」，即不可能不一併申請。因此，合理的推斷就是被告漏載了系爭土地。
（四）系爭土地確位於「春秋墓園核准範圍」：系爭土地原為「旱」地目，於72年8月15日變更地目為「墓」；而經被告確認「在春秋墓園範圍」的95-1(412)地號也為「旱」地目，也於72年8月15日變更地目為「墓」，足以證明「二筆土地是同時變更地目的」，故實不可能一筆在春秋墓園範圍而另一筆不是。況且，原告於訴願書已舉證「中和市公所77年4月18日土地使用分區證明書」，該證明書即已詳載前開16筆土地及系爭土地均為「墓地」，足證「系爭土地確一併申請設置為春秋墓園，且經臺灣省政府一併核准」。
（五）系爭土地確屬「公共設施保留地(墓地）」：原告也於訴願補充理由書已舉證「新北市政府都市計畫413地號主地使用分區(或公共設施用地)證明」，即明載系爭土地「全部為公共設施保留地」。因此，使用分區既為「墓地」，又屬「公共設施保留地」，即屬「春秋墓園範圍」，即無違反殯葬管理條例第70條規定。
（六）應由被告舉證「春秋墓園核准範圍」的30筆地號，如不能，即應視原告之舉證認定「系爭土地確位於公墓範圍」：本件「系爭土地是否坐落公墓範圍」理應由被告查明，而不是由原告去證明。原告既已提出「土地使用分區證明書」，非但被告未注意，就連訴願機關也未就此釐清，明顯要求原告「找出62年核准案」之「不可能任務」。因此，原處分已違反行政程序法第8、9、36條及第111條第3款之規定。
（七）綜上所述，聲明求為判決：
1、訴願決定與原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯：
（一）「私立春秋墓園」前經臺灣省政府核准設置，被告以109年1月30日函同意訴外人道環展業有限公司(下稱道環公司)申請「私立春秋墓園」殯葬設施經營業經營許可，後以109年7月6日函同意該公司申請變更該殯葬設施名稱為「私立龍陵紀念墓園」，其墓園範圍坐落新北市中和區橫路段389等30筆土地，系爭土地並未在上開墓園範圍內，亦非依法設立之骨灰（骸）存放設施。又原告將亡者張來金從中和區第五公墓起掘，移至系爭墓基與亡父合葬等情，是原告就已埋葬之骨(灰）骸經起掘後，未存放於骨灰（骸）存放設施，而再葬於系爭墓基之違規事實堪為認定。
（二）至於原告仍空言泛稱被告與訴願機關均不瞭解春秋墓園核准範圍、訴願決定所列30筆土地地號僅是春秋墓園原核准範圍等語，實與原處分針對原告將亡者張來金起掘骨灰未存放於骨灰（骸）存放設施之違規事實，亦無干涉，併此敘明。
（三）綜上所述，聲明求為判決：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按為解決臺灣地區有關公墓葬滿、新葬無地，民間埋葬面臨嚴重困難，除增闢公墓並倡導火葬及興建靈（納）骨堂（塔）外，尚亟需清理舊墓，重劃更新，加強管理，是於72年11月11日制定公布墳墓設置管理條例，於該條例第2條規定：「（第1項）本條例所稱墳墓，包括公墓及私人墳墓。（第2項）前項所稱公墓，係指公立或私立供公眾營葬之公共設施；所稱私人墳墓，係指私人報經主管機關核准營葬或在私有土地上設置，供特定人營葬之設施。」第6條第1款、第6款規定：「設置公墓，應備具左列文件報請直轄市、縣(市)主管機關核准；其由直轄市、縣(市)主管機關設置者，應報請中央主管機關備查：一、設置地點位置圖。……六、無妨礙區域計畫、都市計畫證明書。七、土地權利證明或使用同意書及地籍謄本。」第7條規定：「設置公墓或擴充墓地，應選擇不影響水土保持、不破壞自然景觀、不妨礙耕作、軍事設施、公共衛生或其他公共利益之適當地點為之。……」第14條規定：「私人墳墓之設置，應報請當地主管機關核准，其應備文件及地點之選擇，依第6條第1款、第6款、第7款及第7條之規定。……」第26條規定：「（第1項）設置墳墓違反本條例之規定者，應由當地主管機關會同有關機關制止之。其已埋葬之墳墓，除得令其補辦手續者外，應限期於3個月內遷葬；逾期未遷葬者，處3千元以上1萬元以下之罰鍰。（第2項）前項未遷葬之墳墓，由直轄市、縣(市)主管機關代為遷葬於公墓內……」同法施行細則第18條規定：「私人墳墓，須於未指定公墓之地區，方得依本條例第14條規定報請設置。未經當地主管機關核准，不得施工。」嗣因墳墓設置管理條例條文規定過於簡略，僅以公墓及私人墳墓之設置及管理為規範對象，難以符合社會實際需要。蓋除公墓設置應予管理之外，尚應包括殯儀館、火化場、納骨灰（骸）設施之設置管理，殯葬服務業及殯葬行為之管理，非該條例所能涵蓋，故採制定新法方式，於91年7月17日訂立殯葬管理條例（同日廢止墳墓設置管理條例）。依該條例第2條第6款規定：「本條例用詞，定義如下：……六、骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。」第70條規定：「埋葬屍體，應於公墓內為之；骨灰或起掘之骨骸除本條例另有規定外，應存放於骨灰（骸）存放設施或火化處理；火化屍體，應於火化場或移動式火化設施為之。」第83條規定：「墓主違反第40條第2項或第70條規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按次處罰；必要時，由直轄市、縣（市）主管機關起掘火化後為適當之處理，其所需費用，向墓主徵收。」中央主管機關內政部且以101年9月20日台內民字第1010306012號函釋：「殯葬管理條例第83條第1項規定所稱之『改善』，係指就違法埋葬、存放之屍體、骨灰（骸）予以移除之行為而言……」準此可知，72年11月11日施行之墳墓設置管理條例將墳墓分為公墓及私墓，因公墓尚未普及，方於無公墓之地區，例外許可私墓之設置，且為避免私人墳墓之設置妨礙國家及公眾利益，其設置同公墓之管制般，係不能妨礙區域計畫及都市計畫，並須有合法使用土地之權源等，如未經核准設置私墓，自應將屍體埋葬於公墓，此觀該條例第26條第2項規定對於違法設置而未遷葬之私墓，係由地方主管機關代為遷葬於公墓甚明，是自墳墓設置管理條例施行後，未經申請核准設置之私墓即屬違法，而不容存在，主管機關為貫徹私墓之管制，應限期命遷葬，排除該違法狀態，以維護公共衛生及利益。嗣為全面管理殯葬事項，經廢止墳墓設置管理條例改以殯葬管理條例取而代之。新訂之殯葬管理條例明定屍體之埋葬，應於公墓內為之，已無得申請核准設置私墓之規定，而全面禁止私墓之設置，且為管制違法私墓本身，乃以墓主而非行為人為規制對象，核其義務屬性係以違法私墓之狀態為中心之狀態責任，並非因人之行為所生之行為責任（最高行政法院108年度判字第558號判決意旨參照）。
（二）次按裁罰基準第2條：「違反本條例者，依附表之裁罰基準裁處。」附表第43項次：「違反事實：骨灰或起掘之骨骸除本條例另有規定外，未存放於骨灰（骸）存放設施或火化處理者。違反法條：第70條。裁罰法條：第83條罰則規定：處3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按次處罰；必要時，由直轄市、縣（市）主管機關起掘火化後為適當之處理，其所需費用，向墓主徵收。違規情節/次數：第一次。裁罰內容、罰鍰金額、限期改善或補辦手續期限：一、未涉私權糾紛而遭民眾檢舉者，罰鍰3萬元，考量6年撿骨風俗，違規者得切結6年期滿起掘。二、涉及私權糾紛者，罰鍰3萬元，並限期6個月內改善。」。
（三）又按內政部95年5月17日台內民字第0950084424號函釋略以：「按殯葬管理條例規範之殯葬設施係為處理人之遺體，殯葬管理條例第2條第5款（現為第6款）規定，骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。所稱『其他形式之存放設施』，係指除納骨堂（塔）、納骨牆外，依法設立供存放人之骨灰（骸）之其他形式存放設施均屬之。」準此，骨灰或起掘之骨骸除另有規定外，應存放於骨灰（骸）存放設施或火化處理，又骨灰（骸）存放設施包含納骨堂（塔）、納骨牆或其他依法設立供存放人之骨灰（骸）之其他形式存放設施。
（四）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1、經查，「私立春秋墓園」前經前臺灣省政府以62年1月17日府社三字第6749號函核准設置（見訴願卷第130頁），而「私立春秋墓園」坐落土地範圍及面積，依改制前臺北縣政府78年10月2日78北府社一字第304315號函說明二記載：「二、該墓園（即私立春秋墓園）座落中和巿南勢角段橫路鹿寮小段90、90-1、-2、-3、-4、-5、-6、249、2
56、264、265、267、82、83、83-2、-3、84、84-1、-2、85、86、86-1、-2、87、88、94-1、95-1、96-6、275、273等地號，面積20公頃。」（見訴願卷第163頁至第164頁），上開墓園坐落土地經重測後，其地號分別為新北市中和區橫路段389、390、391、394、394-1、394-2、39
5、396、397、400、402、403、403-1、404、404-1、405、405-1、407、408、408-1、408-2、411、412、416、44
1、442、442-1、443、444、444-1地號等30筆土地，此有被告111年2月17日新北府民殯字第1115231764號補充答辯函附卷可參（見訴願卷第33頁）。
2、次查，被告以109年1月30日新北府民殯字第1095110328號函同意訴外人道環公司申請「私立春秋墓園」殯葬設施經營業經營許可（見訴願卷第126頁至第128頁），後被告以109年7月6日新北府民殯字第1095115883號同意道環公司申請變更該殯葬設施名稱為「私立龍陵紀念墓園」，系爭土地並未在上開墓園範圍內，亦非依法設立之骨灰（骸）存放設施，此有系爭土地登記謄本及內政部全國殯葬資訊入口網殯葬設施查詢結果等附卷可稽（見訴願卷第133頁、第23頁至第25頁）。
3、又查，原告將亡者張來金從中和區第五公墓起掘，移至系爭墓基與亡父合葬等情，此有新北巿中和區公所埋葬起掘、骨灰遷出許可證及110年1月6日新北巿中和區公所處理違反殯葬管理條例案件查報表及現場照片附卷可稽（見訴願卷第166頁、第121頁至第123頁）。是原告就已埋葬之骨（灰）骸經起掘後，未存放於骨灰（骸）存放設施，而再葬於系爭墓基之違規事實堪予認定。
4、從而，被告認原告違反殯葬管理條例第70條規定，依同條例第83條及裁罰基準第2條第43項規定，以原處分處原告3萬元罰鍰，並限期於111年7月11日前改善完成。揆諸前揭規定及說明，並無違誤；且原處分並未違反行政程序法第
8、9、36條及第111條第3款等規定。
5、原告主張：被告與訴願機關均不暸解「春秋墓園核准範圍
」；訴願決定所列的30筆地號僅是「春秋墓園原核准範圍」中的16筆；系爭土地確位於「春秋墓園核准範圍」云云，不足採信。
（五）原告又主張：系爭土地確屬「公共設施保留地(墓）」；又應由被告舉證「春秋墓園核准範圍」的30筆地號，如不能，即應視原告之舉證認定「系爭土地確位於公墓範圍」云云。惟查，系爭土地之土地使用分區名稱雖為「墓地」（見本院卷第61頁），然系爭土地重測前為新北巿中和區南勢角段横路鹿寮小段95地號，此有系爭土地登記謄本附卷可參（見訴願卷第133頁），係私人土地，非屬「私立龍陵紀念墓園」（109年更名前私立春秋墓園）核准設置範圍内土地；又系爭墓基並非核准設置之骨灰（骸）存放設施，業如前述；且本件原告所為之違規行為，實乃係起掘亡者張來金之骨灰（骸）後，再存放於系爭墓基，而系爭墓基亦非核准設置之骨灰（骸）存放設施，原告上開行為確已違反殯葬管理條例第70條規定。亦即，系爭起掘之骨灰(骸）並未存放於骨灰（骸）存放設施或火化處理，反而係放置於系爭墓基之內，此情形與殯葬行政實務有所不符，更係悖離殯葬管理條例第70條所追求之立法目的，致使骨灰存放於骨灰（骸）設施以外之地而對環境及生活品有不利影響。至原告親屬向私立春秋墓園購置非公墓範圍內之系爭土地，屬私權糾紛，無礙原告上開違規行為之認定，併此敘明。足見原告此部分之主張，亦非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，至原告聲請傳訊證人張鑄，以資證明系爭土地屬私立春秋墓園核准之範圍內之事實。惟查，系爭土地非屬私立春秋墓園核准之範圍內之事實，業如前述〔詳見本判決事實及理由四、（四）、1之論述〕，故本院認原告此部分之聲請，核無必要；又兩造其餘攻擊及防禦方法對本件判決結果不生影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官 許麗華
法官 梁哲瑋法官 林學晴
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 9 月 8 日
書記官 賴淑真