臺北高等行政法院判決111年度訴字第419號111年12月15日辯論終結原 告 林威宇
林沈蕙玉林金儀共 同訴訟代理人 詹順貴 律師
簡凱倫 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 陳啟聰
陳裕方邱友文上列當事人間土地徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落新北市○○區○○段000地號土地(下稱系爭土地，民國92年11月2日重測前為○○段○○小段000-0地號。以下敘及其他地號土地，如無特別註明，均指○○段土地)於88年「變更土城(頂埔地區)都市計畫(第二次通盤檢討)書」(下稱系爭都市計畫)由「工業區」變更為「道路用地」，原告林威宇、林沈蕙玉、林金儀以其等為系爭土地共有人，於110年9月6日提具「請求土地徵收申請書」，向被告新北市政府請求徵收系爭土地，經被告所屬新建工程處(下稱新工處）以110年10月4日新北新地字第1105168618號函(下稱新工處110年10月4日函)復原告略以：「有關臺端請求徵收旨案土地一節，因周邊交通路網皆有替代道路可供車輛通行，目前暫無新闢道路急迫需求，再考量本府財源有限，現階段僅能優先研議開闢有重大交通效益案件，倘因鄰地○○段000、000-0地號工業區開發行為而有開闢面前計畫道路需求，建議可依『新北市民間興闢道路及附屬設施處理辦法』辦理。」等語，原告不服，提起訴願，經新北市政府以111年2月9日第1103011354號訴願決定書為不受理之決定，原告仍不服，乃向本院提起一般給付訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠本件係以被告依土地徵收條例(下稱土徵條例）第13條第1項
規定，負有擬具徵收計畫書申請內政部核准(與否)之「合義務裁量」義務，而提起一般給付訴訟：依我國徵收法制，需用土地之地方政府向中央主管機關即內政部提出申請，乃內政部核准徵收土地之前提要件，然倘需用土地人遲未發動徵收作業（至少擬具徵收計畫書送內政部），則整個土地徵收流程根本無從開啟，是在「裁量收縮（裁量收縮至零）」的情形，不僅需用土地之地方政府有義務選擇無瑕疵之決定，即擬具徵收計畫書報請中央主管機關核准以外，亦應承認土地所有權人亦有請求需用土地人作成此一行政決定之權利，以衡平憲法對人民財產權保障之得以實現。本件系爭土地自88年被編定為道路用地以來，迄今已逾23年，遲未見被告進行徵收、開闢，致原告無法利用系爭土地，又無法獲得合理公平補償，甚至連帶導致屬於乙種工業區之毗鄰000、000-0地號土地，因不具聯外道路而喪失利用、發展可能，且仍須課徵地價稅。被告主動將系爭土地變更編定為道路用地於先，又遲未進行徵收並開闢道路於後，任令原告之土地發展權受到遙遙無期之限制，應認被告行政行為已違反誠實信用，違背人民之合理信賴，而有裁量濫用之情形，此際應認被告除依土徵條例第13條第1項擬具徵收計畫送請內政部核准徵收外，並無其他合義務裁量之可能。㈡依司法院釋字第747號解釋(下稱釋字第747號解釋)意旨，當
人民之財產權受有特別犧牲時，縱法無明文，亦可享有獲補償之公法上請求權：過往行政法院見解多認為，除法律另有規定外，僅國家始為公用徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已。惟釋字第747號解釋一舉打破上開實務見解，認為即便法無明文，仍可藉由憲法保障人民財產權之意旨及財產權一般性限制之論述，肯認公法上請求權存在，當國家行為逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，而形成個人之特別犧牲時，人民亦得請求需用土地人向主管機關申請徵收。釋字第747號解釋之詹森林大法官協同意見書、釋字第813號解釋理由書、111年憲判字第15號判決皆同此旨。是以相關解釋作成後，行政法院自應受具有憲法位階之大法官解釋或憲法判決之拘束，而不得一概否定人民於法無明文時向需用土地人請求補償或申請開啟徵收程序之公法上請求權，而是應具體審酌究竟人民於個案中，其所有權所受限制是否已形成特別犧牲，始能確悉人民是否具有公法上請求權。
㈢行政法院應實質探究人民是否實際上受有特別犧牲，不能逕
認本件與釋字第747號解釋之徵收地上權之情形不同，而否准原告之請求：
⒈雖釋字第747號解釋係賦予人民有主動請求徵收地上權之權
，然其所揭示之「特別犧牲應予補償」之法理，在「徵收地上權」範疇外之其他國家實際使用人民土地之情形，亦應有適用之餘地，故不能逕以個案係請求需用土地人「徵收」土地所有權，即認與釋字第747號之徵收地上權情形不同，而一概否准土地所有權人請求徵收補償之公法上請求權。蓋若有造成特別犧牲之程度較釋字第747號解釋更高之情形，更應肯認其公法上請求權。從而，行政法院應實質探究人民是否實際上受有特別犧牲，即是否有因可歸責於國家或行政機關之原因，致使個案對土地經濟上之利用可能性極其有限，且已不能為相當之使用，若不予彌補將顯失公平等情形，來判斷其請求徵收土地作為補償有無理由，始符合上開憲法解釋之意旨。本件系爭土地所涉都市計畫中之公共設施保留地(下稱公設保留地)，是否得請求需用土地人向主管機關申請徵收所有權，亦應本諸上開意旨，判斷原告究竟有無受有特別犧牲之情事。
⒉依都市計畫法第51條規定及釋字第336號解釋意旨，可知若
國家機關怠於作為，未依法通盤檢討並對未取得、未使用之公設保留地予以解編，任令土地使用受到長期限制，自有可能構成釋字第440號解釋所揭示之「特別犧牲」，其所受之特別犧牲，可能亦不亞於釋字第747號解釋之「公路穿越土地所有權人之地下」等情事，故依舉輕明重之法理，自應肯認人民有請求徵收並予以金錢補償之主觀公權利。又依都市計畫法第48條規定，可知該法已明定國家機關對公設保留地負有藉由徵收取得土地之義務，從而在依法行政之原則下，更應肯認人民得向國家機關請求開啟徵收程序，故若人民之土地因都市計畫編定為公設保留地而受有特別犧牲時，以釋字第440號解釋及都市計畫法第48條作為請求徵收之基礎，尚無不可。
㈣若土地所有權人之特別犧牲，僅有透過土地徵收始能予以補
償時，則因裁量收縮至零而必須為此一合義務裁量，使人民取得請求徵收之主觀公權利：依過往實務見解，多係認為地方政府向內政部申請徵收土地與否，乃為地方政府本身裁量權行使之範圍，尚難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務；是倘反面解釋，即可知需用土地人在具體個案中，若有「裁量收縮至零」而必須作成向內政部申請核准徵收之唯一決定始為合義務裁量，此時則應例外賦予人民具有公法上之請求權。是在釋字747號、釋字813號解釋、111年憲判字第15號判決所揭示「特別犧牲應予補償」之意旨下，如若土地所有權人受有特別犧牲，然無法藉由國家賠償、結果除去請求權或任何形式之「存續保障」來獲得應有補償，且僅剩下國家「發動徵收」一途始能獲得補償時，則此時即構成裁量收縮至零，而必須作成開啟徵收程序之義務，方能使人民之特別犧牲仍有獲得補償之可能性，並落實依法行政及憲法第15條保障財產權之意旨。
㈤被告遲未就系爭土地辦理徵收，該土地與000、000-0地號土
地之合理使用因而受到嚴重限制、侵害，致原告難以行使財產權內涵之一的發展權，已構成特別犧牲：
⒈系爭土地與000、000-0地號土地，原均為土城（頂埔地區
）都市計畫內之乙種工業區，惟經被告先後辦理變更土城（頂埔地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案、變更土城（頂埔地區）都市計畫（配合捷運萬大－中和－樹林線第二期路線）（路線段）案，變更系爭土地為道路用地，並變更毗鄰之部分000 地號土地為捷運系統用地，而000-0地號土地又因擺接堡路係屬提防用地而無法指定建築線，加諸被告長達23年未辦理徵收、開闢計畫道路，連帶導致上開三筆地號土地各因使用管制、欠缺聯外道路，均為無法使用之狀態，使系爭土地及毗鄰之部分000、000-0地號土地，因經濟上之利用可能性極其有限，已不能為相當之使用，此情已構成「特別犧牲」，應有請求被告徵收系爭土地之權利；更有甚者，000、000-0地號土地每年仍依一般用地稅率繳納地價稅，累計20餘年已逾新臺幣(下同)1,500萬元，故較一般人而言，000、000-0地號土地無法進行開發、行使發展權，但繳納稅捐成本卻無不同，更凸顯該兩筆土地處於更不平等之地位。
⒉系爭土地原為工業用地，鄰近土城工業區，加諸位處連接
新北市土城區、板橋區、樹林區之城林橋旁，又有臺65線快速公路在側，亦可銜接國道3號高速公路，其開發前景實非一般乙種工業用地所能比擬。惟系爭土地經編定為道路用地後，依法不得為妨礙其指定目的之使用，復因系爭土地20年前因客觀環境因素尚來不及使用，致使現今等同無法從事任何有經濟效益之使用。被告既然將之變更編定為道路用地於先，嗣又認為無檢討、變更回原編定之必要，即應儘速申請徵收興闢道路之義務，以免長期陷於保留狀態，造成原告無法及時獲得對價，另謀其他發展，又受法規使用限制，導致系爭土地利用價值持續減損，對於原告財產權之侵害亦不斷遞增，顯逾人民基於社會義務所應忍受之界限。
⒊另就000、000-0地號土地所有權人而言，與系爭土地之共
有人，形式上雖屬不同，但除前述土地分割情況可見其關聯外，觀諸000地號土地之共有人取得之原因，均出自000、000-0地號土地所有權人林道東贈與家人之故，且原告均為000地號土地所有權人有誠股份有限公司(下稱有誠公司)股東，其中原告林威宇、林沈蕙玉二人更分別位列董事、監察人，堪認000、000-0地號土地之使用發展，與系爭土地之發展密切相關。從而，被告恣意拖延、辦理徵收，致使000、000-0地號土地欠缺聯外道路，客觀上上開3筆土地之發展權即受到不當過度之限制、侵害。
㈥系爭土地非透過土地徵收，無法補償原告之特別犧牲，且被告客觀上亦有能力徵收系爭土地而無財源不足之問題：
⒈若土地所有權人受有特別犧牲，而無法藉由國家賠償、結
果除去請求權或任何形式之「存續保障」來獲得應有補償，且僅剩下國家「發動徵收」一途始能獲得補償時，則此時即構成裁量收縮至零，而必須作成開啟徵收程序之義務。本件因系爭土地之用地編定係由都市計畫之程序所作成，並受都市計畫管制，難謂可藉由國家賠償或主張結果除去請求權等方式來去除特別犧牲。
⒉被告於101年10月18日土城（頂埔地區）都市計畫（既有發
展地區）細部計畫書第5章第6節交通系統計畫項下，自承系爭土地係計畫經由城林大橋往西跨越大漢溪，聯絡板橋、樹林等地，為計畫區重要之聯外道路，「平時車流量相當多」，爰於城林橋兩側（即系爭土地）增設8公尺道路用地，作為引道等語，可知系爭土地鄰近土城工業區，又是往返土城、樹林、臺65線上下匝道的要道，作為土城區重要聯外道路，其交通負載之大，自不待言，且被告已於110年8月6日發布實施都市計畫，預計於111年將完成道路拓寬工程，可見亞洲路連通至城林橋之道路拓寬需求。再查，依110年度新北市公共建設用地基金預算書，被告仍有29億7千4百萬餘元之預算可資使用，對於系爭土地之徵收以及城林橋兩側引道之施工工程，應不致財源拮据；況被告於110年3月2日全面推動容積移轉捐地及代金雙軌制政策，於公設保留地取得之財源日益增加，被告客觀上應有能力徵收系爭土地而無財源不足之問題。
⒊至被告辯稱原告可依「新北市民間興闢道路及附屬設施處
理辦法」來辦理等語，惟該規定係以民間自行出資興建道路供大眾使用，而本件原告已受有特別犧牲，卻又要求原告出資辦理，被告侵害人民基本權莫此為甚，且此與本件原告之請求，顯非相同。另都市計畫法第83條之1關於容積移轉等補償措施縱使可用於補償公設保留地，然本件縱使進行容積移轉，若系爭土地仍不闢為道路使用，仍無法使000、000-0地號土地獲得聯外道路，而取得有效之使用、收益權能。又被告辯稱000地號土地已可指定建築線並申請核發建照等語，然其顯未查000地號土地東側之亞洲路12巷非屬既成巷道而係私設通路，故縱使原告可申請建照，仍無法透過該巷道對外通行；況該巷道路幅狹窄且現有障礙物阻攔，使車輛難以進出，000地號土地確已不能為相當之使用。
㈦聲明：被告對於原告110年9月6日請求徵收系爭土地之申請，
應依土徵條例第13條第1項規定擬具徵收計畫書，向內政部申請核准徵收。
三、被告答辯及聲明：㈠被告並無原告所稱變更在先、放任不管在後等違背誠信原則及合理信賴情事：
⒈系爭土地原屬68年發布實施之工業區，後於88年之系爭都
市計畫變更為道路用地，因有誠公司負責人即系爭土地所有權人陳情該都市計畫規劃不良，故改制前臺北縣政府於98年通盤檢討本欲將系爭土地變更為「工業區」，惟因有誠公司於98年9月19日函請維持劃定為道路用地，臺北縣都市計畫委員會爰維持道路用地在案。
⒉有誠公司所營事業包含都市更新重建、不動產買賣等業務
，可知該公司前開所提維持道路用地意見，應係經其專業評估認對其有利，至系爭土地所有權人固為林道東，而非該公司，惟林道東畢竟為該公司之負責人，原告復分別為林道東之○○及○○，而於105年受贈該筆土地，原告對此竟推諉不知，主張被告單方面劃定後即放任不管等語，顯非實情。再者，被告一再向原告說明，如原告有急於興闢之需求，可依「新北市民間興闢道路及附屬設施處理辦法」，採公私協力之方式協助原告興闢，被告絕無放任不管之情事。
㈡系爭土地於109年12月已指定建築線，000、000-0等2筆地號
土地已可申請建造執照進行開發行為，並無原告所述被告未徵收開闢系爭土地，致該2筆土地無法開發之情事：泰平土地開發有限公司前於109年12月間就系爭土地向被告所屬城鄉發展局申請指定建築線獲准，縱使系爭土地未徵收開闢為道路，000、000-0等2筆地號土地已可申請建造執照進行開發行為，並無原告所稱因被告未徵收開闢系爭土地，致該2筆土地無法開發之情事。
㈢原告並無請求徵收之公法上請求權：依行政訴訟法第8條第1
項規定，人民提起之一般給付訴訟，須有請求被告機關為其所主張事實行為之公法上請求權存在，然依現行實務見解，土地所有權人並無請求徵收之公法上請求權，本件原告申請徵收系爭土地，顯然於法無據。至原告援引釋字第747號解釋主張其有公法上請求權一節，依最高行政法院109年度判字第412號判決意旨，該號解釋係人民申請徵收地上權，與本件係土地所有權人請求需用土地人徵收系爭土地所有權之情形不同，不宜相提並論。又有關計畫道路用地徵收，涉及公共政策及財政整體規劃，係被告裁量權行使之範疇，被告考量110年度公共建設用地基金中大部分為政府舉債，為使預算使用符合公平合理，就開闢之順序係優先考量當地不特定公眾通行之需求，而非著眼原告所述特定人之開發利益；另被告針對公設保留地已定期檢討辦理解編，原告亦可循該方式主張解編，且尚有容積移轉及前開放寬建築行為等公私協力之方式，並無原告所稱裁量縮減至零須報請內政部徵收之情形。
㈣聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭土地
及000、000-0地號土地登記第二類謄本、系爭土地之地籍異動索引(本院卷第99頁至第108頁、第111、112頁)、系爭都市計畫書(本院卷第115頁至第118頁)、請求土地徵收申請書、新工處110年10月4日函及訴願決定書(本院卷第163頁至第182頁)在卷可稽，此部分之事實，可以認定。茲兩造爭執所在，乃原告有無請求被告向內政部報請徵收系爭土地之權利？㈡按土徵條例第1條第2項規定：「土地徵收，依本條例之規定
，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。
」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：…。二、交通事業。」第10條第1項、第2項規定：「(第1項)需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。(第2項)需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第13條之1第1項第4款、第6款規定：「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：…。四、興辦事業計畫之必要性說明。…。六、公益性及必要性評估報告。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第17條規定：「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣
(市) 主管機關。」第18條第1項規定：「直轄市或縣 (市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」依上開規定，可知土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業需要，始得由國家依法律所定程序為之；即由需用土地人於踐行法定程序（如舉辦公聽會、徵收前之協議、申請目的事業主管機關之許可等）衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。
有核准土地徵收權限之主管機關為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人，一般人民除法律別有規定外（如土徵條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權；為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，亦無依土地所有權人請求而作成徵收處分之權限。又擬具徵收計畫書圖清冊及報經目的事業主管機關許可，僅屬徵收程序之機關間內部準備程序，亦即需用土地人須踐行上開法定先行程序及擬具徵收計畫書圖清冊，及取得目的事業主管機關之許可，始向內政部申請辦理徵收之行政行為，其均為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核屬事實行為，而非行政處分(最高行政法院109年度判字第412號判決意旨參照)。
㈢本件原告固主張其係以釋字第440號、第747號、第813號等解
釋及憲法法庭111年憲判字第15號判決所揭示之法律原則，類推適用土徵條例第13條、第57條第2項規定，為其請求被告向內政部申請徵收系爭土地之請求權基礎。然按：
⒈都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）政府對於都市
計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第42條第1項第1款規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、…用地。」第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」第50條規定：「(第1項)公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。（第2項）前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。」第51條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」由上開規定，可知私有土地經都市計畫劃設為公共設施用地(包含道路)者，土地所有權人就該土地不得為妨礙其指定目的之使用(於經劃設為道路用地之情形，即為不得為妨礙道路目的之使用)，僅得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用；且雖得申請為臨時建築使用，然在地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，土地所有權人即負有自行無條件拆除之義務，是公設保留地之土地所有權人，就土地之使用、收益受有相當之法律上限制，且都市計畫法第26條固課予擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次之義務，然經通盤檢討後，如認無變更之必要，而主管機關復不予取得，則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值，公設保留地所加於土地所有權人之不利益，將隨時間之延長而遞增。
⒉然釋字第400號解釋理由書業已闡釋：「憲法第十五條關於
人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制，其因此類責任使財產之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，應享有相當補償之權利。」「私有土地因符合前開要件（按：指既成道路成立公用地役關係之要件）而存在公用地役關係時，有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給予相當補償。各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應…，訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等以代替金錢給付。」可見依該解釋意旨，成立公用地役關係之既成道路，如構成因公益而特別犧牲土地所有權人之財產上利益者，有關機關「應依據法律辦理徵收」。於此情形，機關辦理徵收補償，仍應依實定法具體規定為之，尚非謂人民得逕依上開解釋作為請求權依據而向國家請求徵收。
⒊釋字第440號解釋文闡釋：「人民之財產權應予保障，憲法
第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」等語，可見該解釋乃係說明主管機關於徵收都市計畫道路用地「前」，如有使用該用地致形成特別犧牲之情，土地權利人應享有受相當補償之權利，該解釋不僅未敘及人民是否有請求徵收之權利，且其案例事實亦與本件系爭土地未經主管機關使用之情形，並不相同；更何況，該解釋理由書亦說明：「是關於都市計畫保留地得予徵收或購買已有相關法律(按：指都市計畫法第48條)可資適用，主管機關基於增進公共利益之必要，依法使用計畫道路用地時，應否予以徵購，須考量其侵害之嚴重性，是否妨礙其原來之使用及安全等因素而為決定。…。至既成道路或都市計畫道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理，併此指明。」等語，足見本解釋仍維持釋字第400號解釋意旨，認都市計畫道路用地之徵收，應依法律規定辦理，並非謂人民有請求徵收之權利；至都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」僅係明文事業機構或政府機關取得供公用事業設施使用之公設保留地的方式，與人民得否請求徵收公設保留地無涉，是原告主張以釋字第440號解釋及都市計畫法第48條作為請求徵收之基礎等語，尚無足採。⒋釋字第747號解釋針對國家因公益必要所興辦事業之設施如
已實際穿越私人土地之上空或地下，致逾越土地所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人特別犧牲之情形，認係「屬對人民財產權之既成侵害，自應賦予人民主動請求徵收以獲補償之權利」，乃明釋該解釋案聲請人就其聲請釋憲原因案件之土地，得依該解釋意旨請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權等語，似可認土地所有權人請求徵收之權利，並不限於法律明文規定，大法官解釋亦可作為請求權基礎。然該號解釋業已明確表示「本件確定終局判決並未適用本院釋字第400號解釋，聲請人自不得就該解釋聲請補充或變更解釋」等語，是釋字第400號解釋本不在釋字第747號解釋之釋憲範圍，則在釋字第747號解釋案例情形(國家興辦事業之設施已實際穿越私人土地之上空或地下，致逾越土地所有權人社會責任所應忍受範圍)外，於其他因國家為增進公共利益之必要，而對人民財產權所為之限制(包含剝奪)，致形成個人特別犧牲之情形，人民得否在無法律明文依據下，逕依或類推適用釋字第747號解釋，作為請求徵收之請求權基礎，已非無疑；且該號解釋之原因案件，其所涉及之個案情形，乃為國家興辦事業之設施「已實際穿越」私人土地之上空或地下，亦即於該案例情形，乃國家興辦事業之設施已實際侵及土地之使用範圍(至土地所有權人就該使用範圍是否有利用計畫或實際上有無利用之可能，乃屬另事，此部分應屬認定是否形成特別犧牲之判斷依據之一)，與本件公設保留地實際上並未受到公共事業設施使用或供公眾使用之情，並不相同，本件尚無從比附援引釋字第747號解釋意旨而為有利於原告之認定。
⒌釋字第813號解釋闡釋：「土地所有人如因定著於其土地上
之建造物及附屬設施，被登錄為歷史建築，致其就該土地原得行使之使用、收益、處分等權能受到限制，究其性質，屬國家依法行使公權力，致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失，而形成個人之特別犧牲，國家應予相當補償。文化資產保存法第9條第1項及第18條第 1項規定，構成對上開情形之土地所有人之特別犧牲者，同法第99條第2項及第100條第1項規定，未以金錢或其他適當方式給予上開土地所有人相當之補償，於此範圍內，不符憲法第15條保障人民財產權之意旨。有關機關應自本解釋公布之日起2年內，依本解釋意旨，修正文化資產保存法妥為規定。」等語，僅係重申國家依法行使公權力，致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失，而形成個人之特別犧牲，國家「應予相當補償」之意旨，並未涉及人民是否有權申請徵收之爭議；且上開解釋所涉案例情形，乃定著於土地上之建造物及附屬設施，因政府予以登錄為歷史建築之行為(國家行使公權力之行為)，致土地所有權人使用、管理、處分該土地之權能受到文化資產保存法相關規定（該法第34條第1項、第42條及第106條第
1 項第7款等規定參照）之限制；亦即於此情形，土地上實際上已受他人建造物及附屬設施之使用，嗣因國家公權力之介入，致土地所有權人無法對歷史建築所有人行使物上請求權等財產權能，此與本件公設保留地實際上並未受到他人或其他設施使用，並因國家公權力之介入致無法行使財產權能之情，亦有不同，是原告主張本件得類推適用釋字第813號解釋意旨，作為請求被告向內政部申請徵收之請求權依據等語，亦無可採。
⒍又憲法法庭111年憲判字第15號判決，係針對59年2月9日修
正公布之農田水利會組織通則第11條第2項前段規定：「原提供為水利使用之土地，應照舊使用」（109年7月22日制定公布之農田水利法第11條第1項規定：「本法施行前提供農田水利會水利使用之土地，應照舊使用。」意旨相同），而宣示：「其應照舊使用之土地，如屬人民所有，而未以租用、價購或其他方式取得權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，給予相當之補償，並於3年內擬定徵收補償相關計畫，籌措財源，俾於合理期限內逐步完成徵收補償，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。」其判決理由並進一步闡述：「國家將人民所有之土地設定為公物，要求所有權人須容忍其土地供公共使用，致人民就該土地無從自由使用收益，基於法治國家之要求，應具備設定公物關係之權源，若欠缺權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，並給予相當之補償，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。」等語，是該判決乃係就人民所有之土地經國家設定為公物而發，此與本件公設保留地並未經國家設定為公物或供公眾使用之情，並不相同，原告據此判決作為請求被告向內政部申請徵收之請求權依據，亦非可採。
⒎綜上所述，原告本於釋字第747號、釋字第813號解釋及憲
法法庭111年憲判字第15號判決意旨，主張類推適用土徵條例第13條、第57條第2項規定，請求被告向內政部申請徵收系爭土地，尚屬無據。
㈣另原告以系爭土地自88年被編定為道路用地以來，迄今已逾2
3年，遲未見被告進行徵收、開闢，致原告無法利用系爭土地，已構成特別犧牲，亦連帶導致毗鄰000、000-0地號土地，因不具聯外道路而喪失利用、發展可能，且仍須課徵地價稅等情，而主張本件有「裁量收縮（裁量收縮至零）」的情形，被告除依土徵條例第13條第1項擬具徵收計畫送請內政部核准徵收外，並無其他合義務裁量之可能，此時則應例外賦予人民具有公法上之請求權等語。然如前所述，私有土地經都市計畫劃設為公共設施用地(包含道路)者，土地所有權人就土地之使用、收益固受有相當之法律上限制，然此為公設保留地均具有之一般性限制，並非系爭土地所獨然，且土地所有權人尚得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用，並得申請為臨時建築使用，尚非完全無法利用；又依都市計畫法第26條規定，擬定都市計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更，是系爭都市計畫就系爭土地所為道路用地之配置，並非無變更之可能(被告前於98年間即擬將系爭土地納入通盤檢討變更為工業區，嗣因有誠公司【代表人林道東為原告林威宇、林金儀之○、原告林沈蕙玉之○○】函請改制前臺北縣政府城鄉發展局維持系爭土地之8米計畫道路，臺北縣轄市計畫委員會遂於98年11月26日第393次會議決議維持都市計畫道路等情，此為兩造所不爭執，並有有誠公司98年9月19日有誠字第98081901號函、新北市政府城鄉發展局110年8月11日新北城審字第1101506316號函在卷可考。見本院卷第183、184頁、第273頁至第275頁)，是原告所稱其無法利用系爭土地，已構成特別犧牲等語，顯非可採。又系爭土地縱經依都市計畫開闢為道路使用，其周遭鄰地或地區因而獲得通行便利或經濟價值提升等利益，亦僅屬反射利益，無從據此即認被告就何種具體情狀下應依法徵收之行政裁量權限，已有「裁量收縮至零」之情，從而使得原告具有請求徵收之公法上請求權，是原告上開主張，均無足採。㈤綜上所述，原告並無請求被告向內政部申請核准徵收系爭土
地之權利，其本於大法官解釋、憲法法庭判決及相關學說、理論或大法官意見書之見解，主張其有公法上請求權而提起本件一般給付訴訟，訴請本院為如其聲明所示之判決，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 112 年 1 月 5 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 1 月 5 日
書記官 陳德銘