臺北高等行政法院判決111年度訴字第431號111年11月17日辯論終結原 告 卓○○
李增胤 律師劉安宇 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 林雅芬 律師
李仲昀 律師莊友翔 律師上列當事人間有關捷運土地聯合開發事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告卓○○於民國95年3月7日與被告臺北市政府簽訂「臺北都
會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購協議書」（下稱系爭協議書），參與捷運系統松山線中山站聯合開發區(捷一)土地開發案(下稱系爭開發案或捷一開發案)。依系爭協議書第1條規定，原告應先將其所有坐落臺北市○○區○○段○小段00
0、000地號等2筆土地(下稱系爭土地)之所有權移轉登記予被告進行開發，且不領取協議價購土地款新臺幣(下同)19,847,699元，雙方同意以開發後之公有不動產依系爭協議書第2條計算方式所得抵付。而依系爭協議書第2條第1項規定：「甲方(按：指被告，下同)所取得之開發後建築物價值，扣除甲方以主管機關身分所取得獎勵樓地板面積之價值後，乘以乙方(按：指原告，下同)原有土地占開發基地之可建容積比率及公告土地現值比率之平均值，再扣除按其原有土地採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土地增值稅金額，作為應抵付乙方權值，並依照各樓層、區位甲方與投資人所議定價格，將甲方應抵付權值部分，以集中、連貫之分配方式，由乙方選定樓層、區位。乙方如為原一樓建物之土地所有人，得按其協議價購土地款大小，優先選定樓層、區位。」嗣原告於108年11月29日將其系爭協議書中之25.873％權利義務，依買賣關係移轉予其子即訴外人卓○○承受，並偕同卓○○與被告簽訂「協議書(買賣)」(下稱買賣協議書)，復於同年12月7日偕同卓○○與被告簽訂「捷運松山線中山站(捷一)土地開發案房屋/車位分配協議書」(下稱房屋/車位分配協議書)，選定房屋及車位，合計取得價值1億2千餘萬元之房地。
㈡被告所屬捷運工程局(下稱捷運局)針對系爭開發案用地地主林子傑、林子翔之陳情，考量系爭開發案乃95年7月6日「臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法」(下稱優惠辦法；以下依該辦法歷次修正年份，冠以該年份版本之稱謂，故95年7月6日修正之版本，即稱之為95年版優惠辦法)修正公布前即已辦理聯合開發之案件，本無從適用95年版優惠辦法第5條第1項第1款規定，然為反映1樓建物之市價兼顧地主權益，爰於95年12月8日簽由被告核准加計1樓權值並由陳情人支付建造成本之方式取得(下稱95年專簽)。原告對於權值之計算應否扣除「原應納之土地增值稅金額」，以及被告未依95年專簽，就原告所有坐落系爭土地上建物之1樓部分加計權值，有所爭執，乃提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠土地增值稅176,304元部分：
⒈按協議價購為徵收土地之先行程序(土地徵收條例第11條)
，經協議價購不成，始得申請徵收土地，故協議價購之標的土地即為依法得徵收之私有土地，目的同為使被告取得聯合開發之土地，與徵收程序功能相同，實質上為徵收程序之一種，無論被告如何與投資人洽談聯合開發事宜，仍應免徵土地增值稅(平均地權條例第42條第1項、土地稅法第39條第1項規定參照)。被告於協議會中曾向聯合開發用地之原地主說明並不會課徵土地增值稅，具備使原地主信賴被告會依法行政，不課徵土地增值稅之外觀，然原告參與分配聯合開發大樓之時，被告仍有對於應抵付權值扣除應繳交土地增值稅計算之情，而對原告溢徵土地增值稅176,304元，造成原告最後分配到的權值減少，已違反行政程序法第4條、第6條、第8條規定，並違反禁反言原則。
又系爭協議書為替代徵收處分之行政契約，協議書第2條約定使原地主負擔土地增值稅金額之條款，違反依法行政原則、平等原則等基本原則，依行政程序法第142條第1款、第111條第7款規定，具有重大明顯瑕疵而屬無效；而原告除負有提供土地之給付義務外，仍必須繳納本無負擔義務之土地增值稅，而被告享有以低成本取得土地之利益及原地主溢繳之土地增值稅，人民之給付與被告之給付顯不相當，且未有正當合理之關聯，亦違反行政程序法第142條第4款、第137條第1項第3款規定而為無效。被告無法律上之原因，甚至違反法之規定，以迂迴方式向原告計徵相當於土地增值稅之金額，使原告受有給付不應繳納土地增值稅之損害，自有成立公法上不當得利之情，被告應返還該不當得利予原告。又協議價購雖然形式上屬兩造合意簽訂之行政契約，惟在「協議不成，即報請徵收」之制度設計下，立約人雙方實處於不對等之地位，原告見其他原地主遭徵收後，才迫於無奈與被告簽立系爭協議書，被告所稱其依約依法辦理扣除相當於土地增值稅金額等語，自非有理。
⒉94年版優惠辦法(按：指94年12月23日修正之版本)第5條第
4項關於扣除「按其原有土地採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土地增值稅金額」之規定，並未見諸104年版、108年版(現行版本)優惠辦法，可見被告自知94年版優惠辦法中之課徵土地增值稅相關規範並非合理、適法，被告自應返還原告受不當計徵之土地增值稅。又自94年版優惠辦法第5條第4項規定之立法理由，可知該辦法要求原地主負擔相當於「移轉予投資人應納部分」之土地增值稅金額，係基於「賦稅公平」及「土地增值稅歸屬地方稅」之精神，將該相當於「移轉予投資人應納部分」之土地增值稅金額之經濟利益扣除而歸屬於主管機關。惟由104年版優惠辦法立法理由，可知係因土地稅法定有關於協議價購免徵土地增值稅之規定，被告認知到扣除土地增值稅後計算權值之作法於法不符，故刪除原地主必須負擔相當於「移轉予投資人應納部分」之土地增值稅金額規定，非如被告所稱係基於「增加土地所有權人參與開發意願」之原因而為修正。
㈡優惠承購權值部分：
⒈由捷運局96年1月5日北市捷聯字第09630091101號函(下稱
捷運局96年1月5日函)、104年9月18日北市捷聯字第10333410800號函(下稱捷運局104年函)，可知原1樓建物於94年間協議價購過程中，其價值嚴重被低估，為補足不足之處，被告事後以專簽方式，自被告取得獎勵樓地板面積中，提供原1樓建物所有權人優惠承購權值，然原告卻遭被告無正當理由剝奪本應取得之優惠承購權值權利，被告實已違反平等原則；又優惠承購權值係系爭協議書中對待給付內容之一部，被告以錯誤之計算方式，剝奪原告之優惠承購權值，造成原本原告所有1樓建物應有部分之市場價值無法反應於協議價購過程中，被告所採取之措施顯然無助於原行政目的之達成，而違反比例原則，依行政程序法第142條第1款、第111條第7款規定，應屬無效。再者，系爭協議書中，被告給付內容與原告提供土地及建物之給付內容價值不相當，且被告未有正當合理之關聯剝奪原告增加分配權值優惠承購之機會，使雙方給付內容不對等，亦違反行政程序法第137條第1項第3款、第142條第4款規定而為無效。被告無法律上原因，剝奪原告等原地主1樓建物市場價值，致使原告受有損害，被告並保有以主管機關身分取得獎勵樓地板面積之利益，彼此間有因果關係，被告即有公法上不當得利之情。
⒉捷運局104年函已揭示95年版優惠辦法較94年版提高了1樓地主分配權值，被告遂核准捷運局之95年專簽，由被告基於主管機關身分取得之獎勵樓地板面積，提供原1樓地主優惠承購，而不調降2樓以上地主之分配權值。被告完全忽略該函所述「95年版優惠承購權值所提高之1樓分配權值不得調降以2樓以上建物地主分配權值」原則，自應由被告返還原告所少受計算之優惠權值。再者，協議價購係屬徵收取得土地之先行程序，為替代徵收之程序，自應給予原告合理即合於市價之補償，正確計算原1樓建物之市場價值，方符合司法院釋字第732號解釋中所稱「合理及迅速之補償」要求，被告未予理會前述「不調降2樓以上建物價值」原則，錯誤計算原告之優惠承購權值，自非屬對原告為「合理及迅速之補償」，被告應依本於「回復變動前財產狀況」意旨而作成之95年專簽辦理，始符法制。至被告固稱優惠承購權值只針對「只有一樓建物產權，沒有二樓以上產權者」一節，並非事實，因訴外人廖玉貴為參與捷二基地聯合開發之原地主之一，其擁有原4層樓建物之1、2樓產權，經依95年專簽而取得優惠承購權值，而原告同樣擁有原建物之1、2樓產權，卻遭被告錯誤計算而剝奪優惠承購權值，實已違反平等原則。
⒊選取樓層區位及房屋、車位之順序，非屬原建物1樓市場價
值之展現：優先選取房屋、車位及區位的緣由甚多，因行政效率方便之原因得以第1順位選位亦有可能，原告最先選取樓層區位及房屋、車位，係因其協議價購土地款數額最大，自不能謂先行選位即屬反應原建物1樓市價之補償。
㈢聲明：
⒈被告應給付原告17,749,319元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
⒊原告願供擔保17,749,319元，請准宣告假執行。
三、被告答辯及聲明：㈠關於抵付權值應扣除相當於土地增值稅金額之部分：
⒈本件協議價購程序，原告既選擇不領取協議價購土地款，則被告依系爭協議書第2條規定，於計算原告之抵付權值時，扣除相當於若採合建分坪原應納之土地增值稅金額，乃依約及依法辦理；且原告已將系爭協議書中之25.873％權利義務移轉予其子卓○○，原告逕以移轉前之地主分配比例計算所謂被告溢徵之土地增值稅，其計算基礎顯然有誤，原告就此部分亦非系爭協議書之當事人，自無權就此部分主張溢徵土地增值稅。
⒉相較於徵收手段，國家以協議價購方式與土地所有人聯合
開發土地，對於土地所有權人之侵害較小且反而有利，協議價購復係由政府與人民居於平等協商地位所成立之契約，與徵收乃政府居於高位者，有所不同，顯非所謂實質徵收。又參諸94年版優惠辦法第5條第4項之立法理由，可見聯合開發因性質上類似合建分坪，原應繳納土地增值稅者卻因聯合開發而免徵，使土地所有人於獲得優惠價購之利益外，又另享有免稅待遇，故優惠辦法始規定該等免稅之經濟利益應扣除而歸屬主管機關，是系爭協議書依此為具體約定，並無不妥；況且，參與聯合開發案之土地所有權人，日後得以權值選取房地，不僅享有房地本身之價值，亦因捷運建設所帶來之人潮與交通便捷之優勢，享有房地價值上漲之利益，故為維持賦稅公平及土地增值稅歸屬地方稅之精神，依約扣除相當於若採合建分坪原應納之土地增值稅金額自非無理。
⒊又被告並非收取土地增值稅，被告與原告係基於平等地位
協商，亦非隸屬之行政契約，自無行政程序法第142條第1款之適用。另原告所舉被告94年8月19日府捷權字第09405462500號開會通知單及所附協議會說明資料，並非捷一開發案之會議紀錄，而係捷二開發案之紀錄，原告並未參加該次會議，自無所謂被告對其違反誠信原則可言，且被告於捷二開發案亦已清楚說明以協議價購方式參與聯合開發案者，應抵付權值需扣除相當於土地增值稅金額。再按大眾捷運法第7條第4項規定，可知協議價購之目的乃係提供土地所有人被徵收以外之另一種選擇，土地所有人如接受以徵收方式移轉土地，除按市價領取徵收補償外，並得依土地稅法規定免徵土地增值稅；而選擇參與聯合開發者，以應抵付權值選取樓層及區位，並額外享有房地價值隨時間上漲之利益，故即使應依約扣除相當於土地增值稅金額，對土地所有人實更優惠，自無原告所稱給付不相當之情。
⒋本件係於94年間辦理聯合開發需用土地協議價購程序，系
爭協議書相關條款係依當時有效之94年版優惠辦法所辦理，被告依系爭協議書第2條第1項規定，於計算抵付權值時，扣除土地增值稅金額，乃依約、依法，自具有法律上之原因而非不當得利，詎原告無視其契約義務，執兩造簽訂系爭協議書當時所無之104年版、108年版優惠辦法，主張被告應返還不當扣除之土地增值稅額等語，顯無理由。更何況，依104年版優惠辦法之修正理由，可知當時係基於「增加土地所有權人參與開發之意願」而修訂，並非原辦法有任何錯誤，原告援引104年版、108年版優惠辦法，主張被告應返還不當得利等語，實無理由。
㈡關於不得加計權值優惠承購部分：
⒈系爭開發案所適用94年版優惠辦法第5條第1項第1款之規定
，無任何加計權值優惠承購之效果，但有優先選取區位之優惠。相對於此，修正後之95年版優惠辦法第5條第1項第1款規定，則係原1樓建物之土地所有權人，從優先選取樓層及區位，改為加計權值。本件系爭協議書第2條第1項規定，為兩造對於原告抵付權值計算方式及優惠之合意，原告有優先選取區位之優惠，但無任何加計權值優惠承購之效果，此規定應有拘束兩造之效力，除非經兩造同意變更，雙方應據此辦理。被告既未同意變更系爭協議書，原告即不得主張享有加計抵付權值之權利，且被告就所有土地所有權人，均採用相同之計價標準，是被告並未違反平等原則、比例原則。
⒉原告因同時為1樓至3樓建物之所有權人，經捷運局依95年
專簽，分別按94年版、95年版優惠辦法試算原告之應抵付權值，計算結果顯示，其應抵付權值，並未因比照95年版優惠辦法之加計原則而產生不同(因為1樓部分雖增加，但
2、3樓部分會減少，因此結果不會增加)，原先計算之數額即已完全反映其價值，原告並不符合95年專簽之1樓加計權值之原則；更何況，原告於填寫「房屋/車位分配意願表」時，即於「優惠承購權值」一欄填寫「0」元，並於簽章欄用印，足證原告就其不符合95年專簽一情，早已知之甚詳，原告並已於108 年12月7日行使其優先選擇樓層及區位之權，並簽訂分配協議書，自不容原告於事後任意推翻。
⒊同一筆地號所計算之應抵付權值總和，不論依94年版或95
年版優惠辦法均應相同，依95年版優惠辦法，原1樓建物土地所有人分配權值有所增加，其增加部分將相對地使二樓以上建物土地所有人分配權值減少，始得維持應抵付權值總和相同；換句話說，原告所有之系爭土地上建物1樓部分價值縱有被低估(被告否認之)，實係因為系爭土地上之2樓以上建物價值被高估，綜合觀之，系爭土地價值並無改變，也不應改變，故系爭土地之應抵付權值計算後結果不變，對同時擁有1樓及2樓以上建物之原告權益並無影響。至於原告主張訴外人廖玉貴享有優惠承購權值一節，原告係3層樓建物中原1樓、2樓及3樓建物之所有權人，惟廖玉貴則係4層樓建物中1樓及2樓建物之所有權人，該建物之3樓及4樓尚有「其他地主」，二者情形顯不相同。廖玉貴因僅為4層樓建物中1樓及2樓建物所有權人，故其應抵付權值分別依94年版、95年版優惠辦法試算，即會因95年版優惠辦法之加計原則而增加，符合95年專簽情形，與原告依前揭方式計算所得結果不同。
⒋被告既未同意變更系爭協議書之內容，則依約、依法(94年
版優惠辦法)，於計算原告之應抵付權值時，本無須加計優惠承購權值，原告請求被告返還不當得利，自無理由。退萬步言之，縱使原告符合95年專簽情形，原告係基於何法律關係得直接對被告為本件請求？又原告為何得向被告直接請求給付款項？實際上，按95年專簽，地主僅係得「以支付建造成本及土地成本之方式優惠承購被告以主管機關身分取得之獎勵樓地板面積」，原告逕請求被告給付款項，顯無理由。再者，原告迄今就被告如何構成不當得利乙節，仍未具體說明，姑不論原告不符95年專簽情形，無所謂建物市場價值遭剝奪可言，被告係依法以主管機關身分取得獎勵樓地板面積，保有該獎勵樓地板面積，自有法律上原因，要無可能構成不當得利。
㈢聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭協議
書、協議書(買賣)、房屋/車位分配協議書（本院卷第163頁至第181頁）、95年專簽（本院卷第369 頁至第372頁）在卷可稽，此部分之事實，可以認定。茲兩造爭議所在，乃被告是否無法律上之原因，而獲有利益？而此部分則涉及系爭協議書是否有原告所指之違法情形而無效？㈡按行為時即93年5月12日修正施行之大眾捷運法第4條第1項規
定：「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市) 為縣 (市) 政府。」第7條第1項、第4項規定：「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。…。（第4項）大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。」而本於大眾捷運法第7條第4項授權訂定之94年版優惠辦法（本院卷第109、110頁），其第2條規定：「本辦法之主管機關為臺北市政府 (以下簡稱本府) ，並委任本府捷運工程局 (以下簡稱捷運局) 執行。」第3條第3項本文規定：「協議價購之土地，其原所有人於捷運局通知期限拆遷建築改良物，且該建築物所有人自願放棄安置或其他代替安置之補償措施者，原土地所有人得申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款；或申請優先承購、承租該基地開發後之公有不動產。」第5條第1項第1款、第4項規定：「(第1項)原土地所有人依第三條第三項規定申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款或優先承購、承租之樓地板面積，依下列規定辦理：一、未領取協議價購土地款者，按其原有土地占開發基地之可建容積比率及公告土地現值比率之平均值，乘以本府所取得之開發後建築物價值，作為其應抵付權值；並依照各樓層區位本府所議定價格，將其應抵付權值部分，以集中、連貫之分配方式，由原土地所有人選定樓層、區位。但原一樓建物之土地所有人，得按其協議價購土地款大小，優先選定樓層、區位。…。(第4項)第一項第一款所稱之本府所取得之開發後建築物價值，應扣除本府以主管機關身分所取得獎勵樓地板面積之價值及按其原有土地採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土地增值稅金額。」經核上開優惠辦法之規定，乃臺北市政府本於大眾捷運法第7條第4項授權，就願意接受協議價購之土地所有權人，具體明訂主管機關可得採行之優惠方式或項目，其規定內容並未逾越授權範圍，且有利於促進大眾捷運系統健全發展之立法目的(行為時大眾捷運法第1條規定參照)，被告據為辦理協議價購事宜之依據，本院予以尊重。
㈢系爭協議書係屬行政契約：
⒈按行為時即89年2月2日制定公布之土地徵收條例第11條規
定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」該規定於101年1月4日修正時，固列為第1項(本條於該次修正，另增訂第2項至第5項規定)，然需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，原則上應先與所有權人協議價購或以其他方式取得之規範內容，並未變更，足見協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需地機關與土地所有權人依土地徵收條例第11條規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前為之，且該協議價購在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收處分之目的而與土地所有權人達成協議，則該協議價購契約，自屬行政契約性質(最高行政法院109年度判字第52號判決意旨參照)。大眾捷運系統本即屬土地徵收條例第11條規定所稱之交通事業，前揭行為時大眾捷運法第7條第4項之規定，亦同樣揭示徵收前應先行以協議價購或其他方式取得所需土地之意旨，則基於興辦大眾捷運系統之目的，而以達成代替徵收行政處分之行政目的所成立之協議價購契約，自亦屬行政契約。
⒉經查，被告為興辦系爭開發案，前於94年11月9日報由內政
部核准辦理徵收臺北市○○區○○段○小段000-0地號等15筆土地在案(系爭土地不在徵收範圍)，此有被告94年11月14日府地四字第09426821300號公告及所附用地徵收公告清冊、建築改良物、農作改良物補償清冊在卷可參（本院卷第261頁至第283頁）；而被告就系爭開發案捷一用地所召開之徵收前價購及地上物拆遷補償協議會，其會議資料亦揭示其法律依據為(行為時)土地徵收條例第11條、(行為時)大眾捷運法第7條規定，並載明「所有權人如拒絕參與本次協議或經開會未能達成協議者，為公共建設之遂行，本府將依土地徵收條例規定程序辦理徵收，…。」等情，亦有被告94年8月24日府捷權字第09405463200號開會通知單及其協議會說明資料附卷可查（本院卷第201頁至第206頁），可見系爭協議書確屬徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收(系爭土地及土地改良物)處分作成前，被告即將申請徵收之際，為替代徵收處分之目的而與原告達成之協議，其應屬行政契約無訛。至依系爭協議書約定，原告固「不領取協議價購土地款」，而選擇按協議所定方式計算權值，再由被告按權值以「開發後之公有不動產」抵付（系爭協議書第1條第1款、第2條第1項規定參照，本院卷第165頁），然此被告所為對待給付方式之不同(現金或以公有不動產抵付)，尚無礙於系爭協議書係被告為替代徵收處分之目的而與原告成立行政契約之認定，附此敘明。
㈣被告並無原告所指受有不當得利之情：
⒈按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還
其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。而公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，雖然實定法尚無一般性規定，然為公法上固有之法理（司法院釋字第515號解釋意旨參照），可與民法不當得利制度相比擬。參酌前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：⒈須為公法關係之爭議；⒉須有一方受利益，他方受損害；⒊利益與受損害之間須有直接因果關係；⒋受利益係無法律上原因等要件，始足當之(最高行政法院110年度上字第74號判決意旨參照)。
⒉本件原告固主張系爭協議書關於計算原地主權值時扣除相
當於土地增值稅之規定以及未提高1樓地主分配權值等部分為無效，而本於公法上不當得利之法律關係，請求被告返還不當得利。然而：
⑴按行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者
，準用民法相關之規定。」從而，行政程序法中之行政契約章中若無特別規定時，因「行政契約」本質上仍屬「契約」，故應得準用民法契約上之相關規定。又按「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。」為民法第153條第1項所明定。本件依系爭協議書第1條第1款、第2款規定：「一、乙方(按：指原告，下同)願將所有坐落臺北市(縣)大同區(市、鄉、鎮)圓環段二小段262、263地號等2筆土地(如附件土地清冊)，先辦理所有權移轉登記予甲方(按：指被告，下同)進行開發，並不領取協議價購土地款計新臺幣19,847,699元，…，雙方同意以開發後之公有不動產依本協議書第二條計算方式所得抵付。二、乙方所有土地上之土地改良物，應由甲方一併價購取得，…。」第2條第1項規定：「甲方所取得之開發後建築物價值，扣除甲方以主管機關身分所取得獎勵樓地板面積之價值後，乘以乙方原有土地占開發基地之可建容積比率及公告土地現值比率之平均值，再扣除按其原有土地採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土地增值稅金額，作為應抵付乙方權值，並依照各樓層、區位甲方與投資人所議定價格，將甲方應抵付權值部分，以集中、連貫之分配方式，由乙方選定樓層、區位。乙方如為原一樓建物之土地所有人，得按其協議價購土地款大小，優先選定樓層、區位。」是依上開約定，原告應先行辦理系爭土地所有權移轉登記予被告進行開發，且不領取協議價購土地款；而被告則應以開發後取得之公有不動產，抵付上開原告所未領取之協議價購土地款，其抵付標準，依第2條規定計算，原告如為原1樓建物之土地所有權人，尚得按其協議價購土地款數額多寡，優先選定樓層、區位。足見兩造就彼此權利義務事項之意思表示一致，其契約已成立、生效，在系爭協議書經撤銷、終止、解除，或因其他原因失其效力前，雙方自有依約履行之義務。
⑵原告固以系爭協議書第2條第1項關於扣除土地增值稅之
約定部分，違反平均地權條例第42條第1項、土地稅法第39條第1項免徵土地增值稅之規定，而主張無效等語：
①然揆諸前揭系爭協議書第2條第1項規定，乃係約定「
按其原有土地採合建分坪方式須移轉予投資人部分『原應納』之土地增值稅金額」(雙引號為本院所加)，而非謂應對原告「課徵」土地增值稅，只是在計算原告所應獲分配之權值時，應扣除於系爭土地採合建分坪方式移轉他人時，原本所應繳納之土地增值稅之金額(即「相當於」土地增值稅之金額)，至原告是否願意接受上開約款而簽訂系爭協議書，自得本於自由意志並權衡利益得失後予以決定，並非必須簽訂系爭協議書而後可(如原告不願簽訂而由被告辦理後續徵收事宜，自得依相關規定免繳土地增值稅)，尚無原告所指違反上開法律規定之問題。又原告未領取協議價購土地款1,984萬餘元，而係採由被告按計得之權值提供公有不動產抵付協議價購土地款之方式，取得對價，嗣原告所獲分配之權值高達1億526萬餘元（本院卷第61頁），其獲取對待給付之經濟價值顯然高於原本應領取之協議價購土地款，是原告所稱其給付與被告之給付顯不相當等語，亦非有據。從而，原告陳稱系爭協議書第2條第1項關於扣除土地增值稅之約定部分，違反平均地權條例第42條第1項、土地稅法第39條第1項免徵土地增值稅之規定，並進而主張此部分之約定違反依法行政原則、行政程序法第4條、第6條等規定，依同法第142條第1款、第111條第7款及第142條第4款、第137條第1項第3款規定為無效等語，均不足採。
②又原告主張被告於協議會中曾向聯合開發用地之原地
主說明並不會課徵土地增值稅，被告對於應抵付權值扣除應繳交土地增值稅計算之情，違反行政程序法第
8 條規定及禁反言原則等語。然查，依原告所舉被告94年8月19日府捷權字第09405462500號開會通知單及所附協議會說明資料（本院卷第51頁至第54頁），並非捷一開發案而係捷二開發案之會議紀錄，原告為捷一開發案之原地主，卻引用他案會議紀錄指稱被告對其違反誠信原則(關於系爭開發案之協議會說明資料、會議紀錄等，可參見本院卷第201頁至第215頁)，已有可議；且該說明資料第3點第3項係載稱：「㈢免徵土地增值稅之規定：平均地權條例第42條第3項：『依法得徵收之私有土地，土地所有權人自願按徵收補償價格售予需地機關者，免徵其土地增值稅。』。」等語（本院卷第53、54頁），無非係全文照引平均地權條例第42條第3項之規定，並未載明同意協議價購之地主，於簽訂類似本件之系爭協議書時，被告在計算權值時不得扣除相當於土地增值稅之金額，是原告上開主張，自無可採。另原告主張94年版優惠辦法第5條第4項關於扣除「按其原有土地採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土地增值稅金額」之規定，並未見諸104年版、108年版優惠辦法，可見被告自知94年版優惠辦法中之課徵土地增值稅相關規範並非合理、適法等語。然不論是系爭協議書第2條第1項或94年版優惠辦法第5條第4項關於土地增值稅之規定，均非指對地主「課徵」土地增值稅，只是在計算地主所應獲分配之權值時，應扣除「相當於」土地增值稅之金額，地主本得自行權衡利害後，決定是否與被告簽訂含有上開約款之協議價購協議書，是104年版（本院卷第285頁至第287頁）、108年版優惠辦法（本院卷第289頁至第291頁）縱然已無扣除相當於土地增值稅金額之相關規定，亦不影響系爭協議書之效力，是原告此部分之主張，委無可採。原告復稱協議價購雖然形式上屬兩造合意簽訂之行政契約，惟在「協議不成，即報請徵收」之制度設計下，立約人雙方實處於不對等之地位，原告見其他原地主遭徵收後，才迫於無奈與被告簽立系爭協議書等語，惟土地徵收本即係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以「強制取得」，此排除當事人意願之強制取得，乃法所明定(至徵收處分是否合法，乃屬另事)，非系爭協議書使然，故縱原告確實慮及其所有之系爭土地日後可能遭到徵收，始簽訂系爭協議書，亦屬原告自行權衡利害之結果(畢竟原告不簽訂系爭協議書，並不會因此免於遭到徵收)，不得以其不願遭到徵收始簽訂系爭協議書，即謂原告非本於自由意志而被迫簽約，是原告上開所述，亦無從為其有利之認定。
③綜上，被告於計算原告應受分配之權值時，扣除相當
於土地增值稅金額，乃係依兩造間所簽訂之系爭協議書而為，並非無法律上之原因，是原告本於公法上不當得利之法律關係，請求被告返還不當得利，自無理由。
⑶原告另以系爭協議書未提高1樓地主分配權值，亦屬無效部分：
①經查，綜觀系爭協議書之約定，就原1樓建物之土地所
有權人相關權益部分，僅於第2條第1項規定：「乙方如為原一樓建物之土地所有人，得按其協議價購土地款大小，優先選定樓層、區位。」（本院卷第43頁），並無得加計權值，甚或就1樓地主增加分配之權值，得向被告就其以主管機關身分所取得之獎勵樓地板面積，行使優惠承購權之規定，系爭協議書既為兩造間權利義務之準據，原告本無於契約約定之外，另向被告主張系爭協議書所未明訂之上開權利。
②原告雖執95年專簽，主張被告無正當理由剝奪原告本
應取得之優惠承購權值權利，造成原本原告所有1樓建物應有部分之市場價值無法反應於協議價購過程中，使被告給付內容與原告提供土地及建物之給付內容價值不相當，依行政程序法第142條第1款、第111條第7款及第137條第1項第3款、第142條第4款規定，應屬無效等語，然基於以下理由，本院認均無可採：
❶參諸95年專簽所載：「關於採用加計權值之分配方
式，固可提高原1樓地主之分配價值，相對於持有原2樓以上之土地所有人將因而調降其分配權值，…，基於信賴保護原則而不宜調降2樓以上地主之分配，以保障本府對其配合提供土地參與開發之承諾與權益，故本局謹建議就1樓地主增加分配權值部分，由本府以主管機關身分取得獎勵樓地板面積約285坪(如附件4)提供優惠承購」等語，可見若加計1樓權值，原本將連動影響(調降)2樓以上建物之權值，為使原2樓以上之土地所有人不因該案加計林子傑、林子翔之權值而受不利影響，95年專簽始基於信賴保護原則，不調降2樓以上地主分配之權值，而由被告就該案增加分配權值部分，採取「由本府以主管機關身分取得獎勵樓地板面積約285坪提供優惠承購」之方式辦理。
❷經查，原告就系爭土地上原有之3層樓建物，就各樓
層分別有1/3應有部分(持分)等情，為兩造所不爭執，並有原告所提自行試算表在卷可參（本院卷第467頁），則若就1樓部分加計權值，因原告同為2、3樓建物之共有人，且各層樓之持分均相同，則被告辯稱原告1樓部分雖增加權值，但2、3樓部分會減少，因此結果不會增加等語，應非無稽。至原告所稱訴外人廖玉貴為參與捷二基地聯合開發之原地主之一，其擁有原4層樓建物之1、2樓產權，經依95年專簽而取得優惠承購權值，而原告同樣擁有原建物之1、2樓產權，卻遭被告錯誤計算而剝奪優惠承購權值一節，原告既自承廖玉貴「擁有原4層樓建物之1、2樓產權」(此部分亦可有地政查詢系統列印本、建築改良物登記簿可參，本院卷第341頁至第345頁)，可見廖玉貴並非就該4層樓建物之各層，均有所有權，此與原告就系爭土地上原有之3層樓建物，就各樓層分別有1/3持分之情，自有不同，是原告援引廖玉貴之事例，要求被告應比照辦理，應有誤會。❸更何況，95年專簽之處理方式乃為「由本府以主管
機關身分取得獎勵樓地板面積約285坪提供優惠承購」，而非就所加計權值折算現金後給付原地主，是原告本於公法上之不當得利法律關係，請求被告給付一定之金額，自屬無據。
㈤綜上所述，被告本於兩造間所簽訂之系爭協議書，於計算
原告應受分配之權值時，扣除相當於土地增值稅金額，乃依約而為；而就原告所主張之「優惠承購權值」部分，系爭協議書既無明文原告就其原1樓建物部分得主張加計權值，或就增加分配之權值，得向被告就其以主管機關身分所取得之獎勵樓地板面積，行使優惠承購權之規定，且原告所持有地上建物之情形，亦不符合95年專簽加計權值之意旨，遑論原告亦無從依95年專簽，請求被告應給付一定之金額，是原告本於公法上不當得利之法律關係，提起本件一般給付訴訟，訴請判決如其訴之聲明，為無理由，應予以駁回；其願供擔保請准宣告假執行部分，已失其附麗，應併予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 8 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 12 月 8 日
書記官 陳德銘