臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第五庭111年度訴字第592號
112年7月20日辯論終結原 告 群達環保股份有限公司代 表 人 潘育芬（董事長）訴訟代理人 湯文章 律師複 代理 人 劉昆鑫 律師被 告 陸軍花東防衛指揮部代 表 人 俞文鎮（指揮官）訴訟代理人 龔桀民
周夏華許佑銓上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國111年3月25日訴1110030號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：
壹、本件被告代表人原為陳建義，訴訟進行中變更為俞文鎮，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告訴之聲明原為：「一、陸軍花東防衛指揮部111年1月19日不予決標、同月25日之異議結果及行政院公共工程委員會111年3月25日工程訴字第1111100475號審議判斷書（案號：訴1110030)，應予撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第13頁）。嗣原告於民國（下同）111年9月16日本院準備程序中變更聲明為：「一、陸軍花東防衛指揮部111年1月13日陸花防後字第1110001288號函終止契約、111年1月19日撤銷決標、111年1月27日之異議處理結果及行政院公共工程委員會111年3月25日工程訴字第11111004號審議判斷書（案號：訴1110030），應予撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第215頁）。嗣於112年2月3日本院準備程序以行政訴訟變更聲明狀變更聲明如下：「一、確認陸軍花東防衛指揮部111年1月13日陸花防後字第1110001288號函終止契約、111年1月19日撤銷決標、111年1月27日之異議處理結果及行政院公共工程委員會111年3月25日工程訴字第11111004號審議判斷書（案號：訴1110030）之處分均違法。二、被告應給付原告新台幣（下同）456,840元及自收受本變更聲明狀之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。三、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第235-236頁）。核其變更訴之聲明之內容尚在本件固有之審理範圍，無礙兩造前就本件實體爭點已為之攻擊防禦方法及證據資料之實效性，是基於程序經濟，本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：被告於110年12月10日第1次公告，以公開招標方式辦理「111至112年度台東太平營區一般事業廢棄物清運」勞務採購案(下稱系爭採購案)，為2年期（111年至112年）廢棄物清運案，要求投標廠商須檢附涵蓋全案履約期限之許可證，採最低標之決標方式，預算金額新臺幣（下同）213萬1,920元，因未達法定家數流標。被告續於110年12月24日第2次公告辦理系爭採購案，並於110年12月29日開標，計有原告及訴外人達亨環保科技有限公司（下稱達亨公司）2家廠商投標，資格審查結果，最低標達亨公司因所附廢棄物清除許可證之許可效期僅至112年8月21日止，不符招標文件所訂投標廠商資格，判定不合格，被告爰於當日決標予次低標之原告，雙方並於111年1月5日簽訂契約。達亨公司不服前揭資格審查結果，遂於110年12月30日提出異議，經國防部採購稽核小組審查以111年1月16日國採購稽核字第1110002184號函覆表示，系爭採購案規定廠商於投標時所具之許可期限須涵蓋全案履約期限（112年12月31日），確有不當限制競爭情形，被告即以111年1月13日陸花防後字第1110001288號函自111年1月14日起終止契約（下稱原處分一），並由被告後勤處採購小組以111年1月19日陸花防後(撤)字第1110001288-2號傳真撤銷決標（下稱原處分二）。原告不服，提出異議，經被告111年1月27日陸花防後字第1110002754號函作成異議處理結果維持原處分，原告遂提起申訴，經行政院公共工程委員會以111年3月25日訴1110030號採購申訴審議判斷書駁回，原告仍不服，而提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、程序部分：原告原請求撤銷原處分，然因嗣經被告重新招標，並嗣由原告於111年3月9日再行得標並清運迄今。然因被告已重新招標，並由新得標廠商取得標案資格且已履行在案，縱撤銷原處分，恐亦難回復原狀，依行政訴訟法第196條第2項應改以確認原處分違法為宜。從而，原告爰依行政訴訟法第111條第2項第2款基於相同基礎事實，變更如訴之聲明所示。
二、實體部分：
（一）原處分一終止契約、原處分二撤銷決標、異議處理結果及採購申訴審議判斷，均未審視原招標公告中關於限制資格之目的及考究政府採購法之目的，即逕自以原招標有不當限制競爭為由撤銷決標，顯有違法之處：
1、按公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第3條第2項、第14條第1項至第3項及同條第6項規定，清除機構接受委託清除廢棄物前，應先取得廢棄物清除許可證，且原則上每5年須重新向核發機關申請展延；核發機關基於職權亦應確實審核並於期限內予以同意或否定之結果。若清運機構未依規定提出申請展延或經核准機關拒絕展延，則依上開規範意旨，清除機構即不得再行使廢棄物清除之業務。是被告以投標廠商須具有於契約履行期間均有效之許可證，即在避免得標廠商生無法履約之情形，該限制應具有其必要性。
2、本件招標目的乃協助處理清運臺東太平營區之一般事業廢棄物，而揆諸上揭公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法之規範意旨，未經核准機關核准取得許可證之廠商，不得處理廢清物，且該許可證乃具有時效性，若時效屆至後，廠商未通過延展申請或未申請延展，依法將不得行使清運廢棄物之業務。而核准機關是否核准，均由機關決定之，非廠商所得控制。申言之，核准機關就是否同意廠商之延展申請，具有裁量權，是縱廠商依上開辦法於許可證期限屆至前，向核准機關提出延展申請，核准機關仍得自行評估是否同意延展，若核准機關考量後不予同意，該廠商將於期限屆滿後不得再為清運廢棄物，而被告將須處理因此所生之行政、訴訟程序，然被告身為公務機關，其所耗費之行政、訴訟成本均係由大眾所支應。被告既得預見恐有上開情事之發生，為俾免社會資源之浪費，自應於招標時即先行避免，而避免之手段僅須被告於招標時要求，投標廠商之許可證期限均係在履約期限範圍內，即可避免上開情事發生，手段侵害輕微，且有助於目的之實現，對於公益顯具益處。
3、本件係採公開招標程序，亦即僅須符合投標資格之廠商均得投標，不論該廠商之所在地是否係在臺東縣，而經原告查詢，單於臺東縣領有符合系爭標案資格之許可證廠商，即高達12家廠商（原證六），顯足證系爭標案縱就其資格加以限制，亦無影響其競爭性。況且，經原告查詢政府採購系統後，發覺近二個月內，軍方單位亦有以類似之廠商資格做為標案之限制，而採購單位於開標資格審查時，亦同本案立即認定不符資格之廠商為不合格廠商，並進而以符合資格之廠商為後績之得標及執行廠商（原證七），上開行情形顯與本件標案之撤銷理由相矛盾。陸軍花東防衛部既身為軍方單位之一，舉措應予同一，始得使人民信服，惟現今其舉前後齟齬，除使人民無法信服外，亦恐使人民質疑其政府採購之公平性，實非妥適。
（二）因被告違法處分致原告無法取得預期利益，應得依行政訴訟法第7條合併請求被告給付456,840元之損害賠償：
本件被告違法撤銷系爭處分致原告無從履行系爭標案，雖嗣後被告再次招標仍由原告得標，然參比前後二次得標價格，第1次得標單價為清運每公斤5.95元，數量338,400公斤，總價金為2,013,480元；第二次得標之清運單價則為4.6元，數量338,400公斤，總價金為1,556,640元（原證7)，二者間相差456,840元（計算式：2,013,480-1,556,640=456,840)。揆諸行政訴訟法第7條規定，原告自得於本訴訟程序中，合併請求被告給付前揭之損害賠償。
三、並聲明：
（一）確認陸軍花東防衛指揮部111年1月13日陸花防後字第1110001288號函終止契約、111年1月19日撤銷決標、111年1月27日之異議處理結果及行政院公共工程委員會111年3月25日工程訴字第1111100475號審議判斷書（案號：訴1110030）之處分均違法。
（二）被告應給付原告新台幣（下同）456,840元及自收受本變更聲明狀之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、被告依政府採購法第84條第1項規定撤銷原決標結果，於法有據：
（一）依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第3條第1項及第2項、第14條第1項、第2項及第4至6項可知，許可證有效期限屆滿後申請展延之程序，許可管理辦法定有明文，尚非許可期限屆滿，許可證即失其效力。系爭採購案之採購標的為一般事業廢棄物清運，依上開規定，廠商應取得清除許可證或處理許可證始得接受委託清除或處理廢棄物。系爭採購案要求投標廠商檢附廢棄物清除許可證（許可期限至少至112年12月31日），對於依上開辦法領有廢棄物清除許可證且有效期間未達112年12月31日之廠商，因許可期限不足無法參標，縱使投標不符資格，此一規定已實質排除具有履約能力之廠商參與競標，有違政府採購法第37條第1項規定，尚不因有多家廠商符合要求，即可認定其未限制競爭。
（二）系爭採購案計畫清單備註22之(9)亦載明：「乙方提供清清運許可證有效日期如未達合約清運日期時，應檢具辦理許可證沿用之相關作業文件若乙方未於有效日期前提出沿用證明，則契約於原許可證有效日期到期日及行終止」，上開規定允許廠商檢具辦理沿用作業文件，符合許可辦法之規定，據此，被告依政府採購法第84條1項規定終止契約、撤銷決標，於法有據。
（三）本件採購申訴審議判斷已認定系爭購案規定廠商於投標時許可證須涵蓋全案履約期限構成不當限制競爭，不因有多家廠商符合要求即認定其未限制競爭。據此，訂定投標廠商資格如僅只考量履約需求而未參酌相關法規導致不當限制競爭，即使如原告列舉系爭採購案修訂前臺東縣符合資格廠商高達12家，然仍不符政府採購法第6條不得為無正當理由之差別待遇之規定。
二、原告請求損害賠償，屬矛盾並無理由：
（一）縱原告之訴有理，系爭採購案業經刪除須涵蓋全案履約期限之要求後，重新辦理公開招標，並於111年3月9日決標予原告，雙方合意以111年3月28日為簽約日（乙證21），代表原告對於契約之權利義務關係已經合意，現卻提出損害賠償已屬矛盾並無理由。
（二）原告所求456,840元之損害賠償，計算方式係以系爭採購案於110年12月29日之決標單價5.95元（已撤銷），與系爭採購案價格修訂後於111年3月9日決標單價4.6元，前後單價價差乘以「預估」數量338,400公斤，然系爭採講案計畫清單備註22.之(16)載明：「本案係屬開口式契約，以預估總價為採購上限，案內數量僅預估數值，廠商不得據以求償」，自111年1月5日簽訂契約至111年1月14日終止契約期間，被告未通知原告至履約地點實施廢棄物清運，原告並未產生任何履約成本，原告請求已屬有誤。
三、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告111至112年度台東太平營區一般事業廢棄物清運（開口契約）招標文件（見本院卷第99-102頁）、被告110年12月29日決標紀錄（見本院卷第105-106頁）、國防部採購稽核小組111年1月6日國採稽核字第1110002184號函（見本院卷第109-110頁）、被告111年1月19日陸花防後字第1110002881號函（見本院卷第115-116頁）、原處分一（見本院卷第25頁）、原處分二（見本院卷第27頁）、111年1月27日陸花防後字第1110002754號異議處理結果（見本院卷第31-32頁）、採購申訴審議判斷書（見本院卷第35-47頁）、海軍保修指揮部111年佐高地區一般廢棄物清運標案110年11月26日、110年12月20日、110年12月9日、111年1月12日公告（見本院卷第53-67頁）、國防部112年3月22日國採稽核字第1120077276號函（見本院卷第285-286頁）等本院卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、系爭採購案要求投標廠商須檢附涵蓋全案履約期限之許可證，是否違反政府採購法第37條第1項規定？
二、原處分一、二有無違反公平原則？
三、原告依行政訴訟法第7條規定，合併請求損害賠償，是否有據？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）政府採購法第37條第1項規定：「機關訂定前條投標廠商之資格，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所必須之能力者為限。」
（二）政府採購法第84條第1項規定：「廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。」
（三）以下要點、規則核乃執行母法（廢棄物清理法第42條、政府採購法第36條第4項）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：
1、公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第3條第1項及第2項規定：「（第1項）取得核發機關核發廢棄物清除許可證（以下簡稱清除許可證）之清除機構，始得接受委託清除廢棄物。（第2項）取得核發機關核發廢棄物處理許可證（以下簡稱處理許可證）之處理機構，始得接受委託處理廢棄物。」
2、公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第14條第1項至第6項規定：「（第1項）同意設置文件之同意或許可證之許可期限不得超過五年。首次核發處理許可證之許可期限不得超過3年。（第2項）許可期限屆滿後仍繼續從事業務者，應於屆滿前6個月至8個月內申請展延；每次展延之許可期限依前項之規定辦理。但同意設置文件之展延以一次為限。（第3項）核發機關應於受理前項申請後60日內作成准駁決定；情形特殊者，其審查期間之延長以60日為限。但應扣除經審查要求申請者補正資料之期間。申請文件不符規定或補正資料未能於核發機關要求之期限內補正，或雖於期限內補正，但補正不完全，經再次限期補正，仍補正不完全，或無法補正者，核發機關應於許可期限屆滿前駁回其申請。（第4項）於許可期限屆滿前6個月至8個月內申請展延者，核發機關應於許可期限屆滿日前作成准駁之決定。核發機關於其許可期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，申請展延者於其許可期限屆滿後，至核發機關作成展延准駁決定之期間內，得依原許可證內容辦理。（第5項）於許可期限屆滿前，已逾許可期限屆滿前6個月至8個月內申請展延者，核發機關於其許可期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，應於許可期限屆滿日起停止收受及處理已進廠之廢棄物。（第6項）未於許可期限屆滿前申請展延者，於許可期限屆滿日起，其許可證失其效力，如需繼續從事業務者，應重新申請許可。」
3、投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第4條規定：「（第1項）機關依第2條第2款訂定與履約能力有關之基本資格時，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定廠商應附具之證明文件或物品：一、廠商具有製造、供應或承做能力之證明。如曾完成與招標標的類似之製造、供應或承做之文件、招標文件規定之樣品、『現有或得標後可取得』履約所需設備、技術、財力、人力或場所之說明或品質管制能力文件等。……」
二、系爭採購案要求投標廠商須檢附涵蓋全案履約期限之許可證，已違反政府採購法第37條第1項規定：
（一）系爭採購案，為2年期（111年至112年）廢棄物清運案，被告要求投標廠商須檢附涵蓋全案履約期限之許可證，因未達法定家數流標。被告續於110年12月24日第2次公告辦理系爭採購案，並於110年12月29日開標，計有原告及訴外人達亨公司2家廠商投標，最低標之達亨公司，因所附廢棄物清除許可證之許可效期僅至112年8月21日止，不符招標文件所訂投標廠商資格，判定不合格，被告爰於當日決標予次低標之原告，雙方並於111年1月5日簽訂契約。
經達亨公司提出異議，國防部採購稽核小組審查函覆表示，系爭採購案規定「廠商於投標時所具之許可期限須涵蓋全案履約期限（112年12月31日）」，確有不當限制競爭情形，被告即以原處分一終止契約、原處分二撤銷決標，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張清除機構接受委託清除廢棄物前，應先取得廢棄物清除許可證，原則上每5年須重新向核發機關申請展延，若清運機構未依規定提出申請展延或經核准機關拒絕展延，清除機構即不得再行使廢棄物清除之業務，而核准機關是否核准，均由機關決定之，非廠商所得控制，是被告以投標公告廠商須具有於契約履行期間均有效之許可證，即在避免得標廠商生無法履約之情形，該限制應具有其必要性。且於臺東縣領有符合系爭標案資格之許可證廠商，即高達12家廠商，顯證系爭標案縱就其資格加以限制，亦無影響其競爭性云云。
（三）惟按「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第4條第1項第1款規定，機關訂定與履約能力有關之基本資格時，就廠商具有承做能力之證明，廠商應附具之證明文件，除「現有履約能力文件」外，並不排除「得標後可取得」履約能力之文件。而系爭採購案計畫清單備註22.之(9)載明：「乙方提供『清運許可證』有效日期如未達合約清運日期時，應檢具辦理許可證延用之相關作業文件，若乙方未於有效日期前提出延用證明，則契約於原許可證有效日期到期日即行終止」，可知系爭採購案已允許廠商檢具「辦理清運許可證延用」之作業文件，達亨公司所提供清運許可證有效日期縱如未達合約清運日期，亦可檢具辦理許可證延用之相關作業文件得標，若達亨公司未於有效日期（112年8月21日）前提出延用證明，則契約於原許可證有效日期到期日（112年8月21日）「即行終止」而已，非謂達亨公司不具有履約能力。
（四）然系爭採購案投標須知第41點載明：「本採購之投標廠商資格：(一)投標廠商資格及應附具之證明文件……：……■基本資格（與履約能力有關者）及應檢附之證明文件：■廠商具有製造、供應或承做能力之證明文件：廢棄物清運許可證(許可期限至少112年12月31日）」；招標公告之廠商資格摘要欄位、招標文件所附計畫清單備註1亦有相同之記載（見本院卷第100頁）。可知依招標文件規定，廠商投標須附具廢棄物清除許可證(許可期限至少至112年12月31日），使依許可管理辦法領有廢棄物清除許可證且有效期間未達112年12月31日之廠商（達亨公司），因許可期限不足，而遭認定投標不符合資格，此一投標條件，已超過「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第4條第1項第1款」所規定「廠商具有承做能力之證明文件」之要求，實質排除了具有履約能力之廠商參與競標，已構成不當限制競爭，有違政府採購法第37條第1項規定。縱如原告列舉系爭採購案修訂前臺東縣符合資格廠商高達12家，然仍已使實質上具有廢棄物清除能力之達亨公司無法得標，自不因有多家廠商符合要求，即認系爭採購案投標須知第41點未限制競爭，原告主張尚不足採。
三、原爭處分一、二未違反公平原則：
（一）原告雖主張近二個月內，軍方單位亦有以類似之廠商資格做為標案之限制，而採購單位於開標資格審查時，亦同本案立即認定不符資格之廠商為不合格廠商，並進而以符合資格之廠商為後績之得標及執行廠商（原證七，見本院卷第243-247頁），原告既身為軍方單位之一，舉措應予同一，原處分一、二已違反公平原則云云。
（二）惟按「行政機關因怠於行使權限或行使權限有瑕疵，致個案違法狀態未遭發現、排除，或僅受較一般輕微的法律效果，而獲得利益，該利益並非法律所應保護的利益，不能要求行政機關應比照該違法案例授予利益，換言之，人民不得主張不法的平等。又信賴保護原則，是指行政行為雖有瑕疪，但相對人或利害關係人對該行政行為的存續已有信賴，將因行政機關的事後矯正增加負擔，行政機關即不得任意為之。如行政機關有前述怠於行使權限或行使權限有瑕疵，致個案違法狀態獲得利益的情形，並非機關所為行政行為的存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則的適用。從而，亦無基於信賴保護原則主張不法平等的餘地」（最高行政法院92年度判字第275號判決參照）。本件系爭採購案投標須知第41點限制廢棄物清運許可證許可期限至少112年12月31日，已構成不當限制競爭，有違政府採購法第37條第1項規定，人民自不得主張不法的平等，亦不得基於信賴保護原則主張不法平等。且經本院函詢，國防部採購稽核小組函覆表示：「貴院函詢說明二所提陸軍花東防衛指揮部辦理『109年至110年度太平營區一般事業廢棄物清運』及海軍保修指揮部辦理『111年左高地區一般廢物清運』等2件類案，其招標文件均將廢棄物許可證有效期間必須包含履約期間之要求，納入投標廠商資格條件審認，亦屬不當限制競爭之情形」，亦持相同見解，有該部112年3月22日國採稽核字第1120077276號函附本院卷第285-286頁可證，自不得因其他軍方單位亦有以類似之廠商資格做為標案限制之情事，而謂系爭採購案投標須知第41點未構成不當限制競爭，原告主張，尚不足採。
四、綜上，原處分一終止契約，原處分二撤銷決標，並無違誤，異議處理結果及採購申訴審議判斷遞予以維持，亦無不合。
原告訴請確認違法，為無理由，應予駁回，其併請求損害賠償，亦失所附麗，併予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 17 日
審判長法 官 陳心弘
法 官 林妙黛法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 8 月 17 日
書記官 李依穎