臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第六庭111年度訴字第5號112年9月7日辯論終結原 告 陳明正訴訟代理人 陳錦芳 律師
林哲安 律師被 告 行政院公共工程委員會代 表 人 吳澤成(主任委員)訴訟代理人 陳義昌
洪彥斌周韋婷輔助參加人 新北市政府養護工程處代 表 人 簡必琦(處長)訴訟代理人 黃柏升
許耀仁上列當事人間技師法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國110年11月9日工程覆字第110060201號懲戒覆審決議，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：㈠原告為土木工程科技師，並為萬喬豐工程技術顧問有限公司(
下稱萬喬豐公司)之代表人及執業技師。輔助參加人(下稱參加人)前於民國106年3月間與萬鼎工程服務股份有限公司(下稱萬鼎公司)簽訂委外技術服務契約書(下稱系爭技術服務契約)，由萬鼎公司辦理「106年度新北市轄區內橋梁、隧道安全檢測及系統資料更新(第A、D區)」(下稱系爭案件)之橋梁基本資料調查、目視安全檢測作業、橋梁資訊管理系統資料更新及災後特別檢測等事宜，並約定其中「橋梁、隧道檢測品質查證作業」(下稱系爭品質查證作業或QA作業)應委由第三公正單位辦理。萬鼎公司遂於106年9月25日與萬喬豐公司簽訂工程服務承攬契約品質查證(下稱品質查證契約)，委由萬喬豐公司辦理系爭品質查證作業，由原告擔任計畫主持人及執行簽證人員，且經參加人核定在案。
㈡嗣參加人調查發現，萬鼎公司前於106年5月15日與萬喬豐公
司簽訂工程服務承攬契約(下稱工程服務承攬契約)，將系爭技術服務契約中之「橋梁檢測作業」，即目視檢測人力設備支援工作(下稱QC作業)委由予萬喬豐公司辦理。又於106年7月10日關於光復大橋QC作業，實際上由萬喬豐公司所屬人員辦理，有漏未檢測P8橋墩、帽梁之情事，萬喬豐公司執行系爭品質查證作業時，亦未發現上情。參加人認原告為萬喬豐公司代表人，為土木工程科技師領有執業執照，亦為系爭案件QA作業之主持人，並為簽證技師，當知曉QA作業須由第三公正單位獨立進行，卻私自另與萬鼎公司簽署工程服務承攬契約，受託辦理由萬喬豐公司執行QA作業之QC作業，有自行查證自身檢驗成果並發生品質查證失效之結果，例如發生光復大橋P8橋墩、帽梁漏未檢測，有「球員兼裁判」情事，並使參加人需另進行橋梁檢測，額外支出經費，顯然已違背其業務應盡之義務，涉及違反技師法第19條第1項第2款規定，乃依技師法第42條規定，以109年12月1日新北養橋字第1094915489號函(下稱109年12月1日函)報請懲戒。
㈢案經被告所屬技師懲戒委員會(下稱技懲會)審議，認原告受
委託辦理系爭品質查證作業，目的在於確認橋梁檢測資料的正確性，應本於第三公正單位之角色，利用抽樣複驗、審查、評估等方式獨立針對橋梁檢測單位之檢測品質進行品質查證，俾確保公共安全，然本件卻發生同時由萬喬豐公司辦理橋梁檢測及系爭品質查證之業務衝突情形，失去由執業技師針對橋梁檢測品質進行第三公正單位品質查證之意義，原告身為系爭品質查證作業簽證技師實有過失，且原告雖親赴現場查驗，卻未發現「檢測項目：橋墩墩體/帽梁」之總表漏列P8橋墩或未加註說明，亦有過失，核有技師法第19條第1項第2款「違反其業務應盡之義務」之禁止行為，以110年5月13日工程懲字第1100900094號函檢送工程懲字第109120901號懲戒決議書，決議以原告應予申誡2次，復以原告前經技懲會以109年3月4日工程懲字第108100401號懲戒決議處分申誡1次在案(下稱前懲戒處分)，依技師法第40條第2項前段規定，累計申誡3次，另予停止業務2個月之處分(下稱原處分)。原告不服，向被告所屬技師懲戒覆審委員會(下稱覆審會)申請覆審，經覆審決議駁回(下稱覆審決定)，仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠萬喬豐公司雖受託辦理系爭案件橋梁檢測之QC作業，惟其僅
協助尋找外部人力支援萬鼎公司，橋梁檢測工作仍由萬鼎公司主導。系爭案件QC作業、系爭品質查證作業之執行人員均不相同，原告亦從未參與QC作業，故原告擔任系爭品質查證作業計畫主持人、簽證技師，並無被告所稱業務衝突情事。㈡系爭品質查證作業應屬「自主品管」，即內部稽核(IQA)性質
，應無不得由系爭案件QC作業人員執行之限制：⒈行政院82年10月7日臺82內字第35370號函頒「公共工程施工
品質管理制度」，政府採購品質查證作業之層級概分為：一級「自主品管」、二級「監造品管」、三級「上級品管」，依公共工程施工品質管理作業要點第13點及參考各縣市單獨邀標之費用，一級品管查證作業費占原採購金額編列比例之
0.6％至2％，二級品管查證作業費則為8.3％至10.9％，且多係另行編列預算進行招標，再參照統包實施辦法第3條規定，即便是設計、工程一起招標之統包工程，亦不能將二級品管之監督工作一同招標。又交通部100年7月所定「縣市政府橋梁維護管理作業及評鑑作業品質提升方案」敘明，橋梁檢測之品質查證作業包含品質控制及品質內稽(IQA)，其中IQA為受委託單位自行辦理(一級)，而QA則為業主自辦或業主委辦。
⒉本件系爭品質查證作業之費用僅占系爭技術服務契約採購金
額之1.4％，且參加人亦未將系爭品質查證作業單獨編列預算，係由受託單位萬鼎公司自行尋覓第三公正單位，足見系爭品質查證作業之性質應屬IQA之一級「自主品管」甚明。又依品質查證契約第7條第1項第5款及請購單約定，萬鼎公司對萬喬豐公司有監督指示權，原告之萬喬豐公司須依萬鼎公司指示向其提出報告，工作完成後由萬鼎公司付款，可見萬喬豐公司係輔助萬鼎公司履行契約，性質上應屬自主品管而非監造品管，否則無異容許萬鼎公司得監督監造單位執行業務並決定監造契約價金，有違政府採購實務運作常理。系爭品質查證作業，既經參加人核可認定，又從契約訂立對象、契約義務及發包金額等觀察，均無從得知原告之萬喬豐公司須立於二級品管之獨立地位執行，其既為「自主品管」，萬喬豐公司本屬萬鼎公司所建立施工品質管制系統之一環，縱同時承攬QC作業及系爭品質查證作業，亦不構成業務衝突。
⒊技師法並無類同民事訴訟法第32條、律師法第29條等自行迴
避之規定，故技師法第19條第1項第2款所稱「業務應盡之義務」應不包含自行迴避之義務。且業務應盡義務之範圍認定，應以一般技師執行業務所得期待、符合之最低行為義務為標準，而非以技師承攬業務所訂定契約義務作為標準。本件爭議至多屬原告有無違反契約之民事責任問題，尚不得作為懲戒事由。況系爭技術服務契約之契約當事人為參加人與萬鼎公司，尋找第三公正單位辦理QA作業乃萬鼎公司之義務，與原告無涉，原告對參加人不具任何義務。行政機關對人民加以處罰，應以法律有明文規定者為限，工程倫理固為相關從業人員之最高行為準則，但依工程倫理認定「不宜之行為」，並非必然違反技師法。復工程倫理手冊明述：「觸犯法令規定，屬於犯法行為，不是本工程倫理手冊所要談論之事例範疇。」是本件爭議屬工程倫理之範疇，自無違反技師法之問題。被告以參加人與萬鼎公司簽訂之私法契約，作為處罰原告之基礎，顯已違反法律保留原則及處罰法定原則。
㈢系爭品質查證作業如要以獨立單位進行，應由參加人獨立發
包，依監察院110年7月審議公告之「全國橋梁結構安全與策進之探析」通案性案件調查研究報告略以：部分委外辦理QC作業採購案之承攬廠商，與執行QA作業(第三公正單位)之廠商間存有異常關聯情形，影響品質查驗之公正性，應檢討由承攬廠商提報第三公正單位之妥適性。系爭品質查證作業執行時會出現第三公正單位疑義，乃「制度缺漏」，實難期待原告主觀上對此有認識的可能，進而加以避免，應無過失，縱有過失，違法性認識錯誤應已達應免除處罰或減輕處罰之程度，故而原告應得依行政罰法第7條及第8條規定，減輕或免予處罰。
㈣萬鼎公司之「檢測項目：橋墩墩體/帽梁」並無「遺漏P8橋墩
、帽梁未檢測」之缺失，原告之系爭品質查證工作無另行報告之義務，原告縱有缺失，亦未達應付懲戒之程度：
⒈依被告提交之竣工圖、相關檢測報告可知光復大橋臺北端共
有1座橋臺、7座橋墩，依橋梁編碼原則，竣工圖所示橋臺編號P1本應編為A1，A1以後應編為P1，並依序編碼，但竣工圖將橋臺A1編為P1，依序編碼結果致被告所指之第8墩實應編為P7，原告亦同意檢測單位將P8修正為P7。實則原告並無漏查、漏列P8橋墩情事，而係第三人林同棪工程顧問股份有限公司(下稱林同棪公司)進行補測時將原本編為A1重新編碼為P1，始造成誤解發生。且系爭案件執行QC作業及QA作業之人員不盡相同，應無球員兼裁判之疑慮，更況原告亦有糾正萬鼎公司多處違失，並未因同時承攬兩項業務致系爭品質查證作業發生疏失。
⒉被告提供現地照片於橋臺後第2墩橋墩噴漆P003，惟此在106
年萬鼎公司進行橋梁檢測時並不存在，是參加人事後才加噴，似有掩蓋自行編碼錯誤之事實。106年萬鼎公司進行橋梁檢測QC作業，以及原告進行系爭品質查證作業時，只有橋臺後之第2座橋墩噴漆P002，以及橋臺後之第7座橋墩掛牌P8，惟噴漆P002和掛牌P8之間僅有4墩，因掛牌屬於較舊標示，而橋臺後之第2座橋墩噴漆P002，依橋墩編碼原則也屬第2墩，故原告依噴漆、順序將掛牌P8處編碼為P7並無違誤。⒊萬喬豐公司與萬鼎公司訂約時，並未拿到被告於訴訟中提出
之竣工圖，原告是依照現地情況是否符合橋梁編碼原則來判斷萬鼎公司之檢查有無問題，因為萬鼎公司橋梁編碼符合一般橋梁編碼原則，故原告認定沒有問題，系爭品質查證作業並無違誤。
⒋被告處罰原告之理由是針對原告系爭品質查證作業在檢測表
上漏未檢測項目P8，業據被告於準備程序自承在卷，即係原告並未糾正萬鼎公司文書記載錯誤。惟依被告96年4月25日工程企字第09600148720號函揭示，技師法第19條第1項第2款所稱違反或廢弛其業務應盡之義務，並非技師一有違約情事即足當之，尚應審究該違約情事是否構成重大缺失、是否已達「與主要結構與設計不符情節重大」、「主要材料設備與設計不符情節重大」等相類程度，依行政程序法第7條規定判斷是否達應付懲戒程度。本件以橋梁管理資訊系統之少數欄位有編碼爭議即認原告應付懲戒，有輕重失衡之疑慮，本件未達應受懲戒程度。
㈤原處分及覆審決議有裁量逾越、怠惰及濫用之瑕疵，並違反一事不二罰、比例原則：
依技師法第40條第1項第1、2款所定「警告」、「申誡」，並未如同項第3款所定「2個月以上2年以下之停止業務」為範圍之限制，再參同條第2項後段規定，受停止業務處分累計滿5年者，應廢止其執業執照，應為相同解釋，另依技師法第41條規定可推認1個違規行為非得處以數1次以上之申誡，均足徵每1個違法行為僅得處以1次警告、申誡之處分，不得任意疊加次數。否則即失警告效用及累計制之制度目的。原告行為未達「情節重大，足以相當程度破壞技師法所欲維護之專業技師制度及公共利益，如不作成2次申誡處分無從達成其懲戒目的」之程度，且原處分亦未具體說明本件須處2次申誡之理由。又原處分既認原告僅有1項違法行為，則處原告申誡2次即有就1個違法行為重複處罰，違反一行為不二罰原則之違誤。原告之行為並未實際對公益發生具體危害，原處分逕處申誡2次，加計原告於本件前所受前懲戒處分申誡1次，使原告另受停止業務2個月之效果，甚至較直接處以停止業務2個月處分更為不利，有違比例原則。
㈥聲明：原處分及覆審決議均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠萬鼎公司前將參加人委託辦理之QC作業，以工程服務承攬契
約委託萬喬豐公司辦理，並以萬鼎公司名義提出相關工作成果。然依系爭技術服務契約第3條附件之「品質查證作業規定」，以及品質查證契約請購單之「工作規範」及「工作成果」，均約定系爭品質查證作業應基於第三公正單位之獨立性，針對橋梁檢測單位之檢測品質進行查證，俾協助主管機關確保橋梁檢測資料之正確性，且依萬喬豐公司提送並經原告簽署之期末成果報告書之「1.2計畫範圍」內容亦可知，系爭品質查證作業需由第三公正單位辦理，惟仍係由萬喬豐公司為之。原告身為系爭品質查證作業簽證技師及萬喬豐公司代表人，卻又接受萬鼎公司委託實際執行本件QC作業並提出成果報告，確有業務衝突情形，致使系爭案件失去由執業技師針對橋梁檢測品質進行第三公正單位品質查證之意義。且萬鼎公司與萬喬豐公司先簽訂工程服務承攬契約(QC作業)後，再簽訂辦理系爭品質查證作業(QA作業)之品質查證契約，原告不能諉為不知，實有過失，核有技師法第19條第1項第2款之禁止行為。原告主張系爭品質查證作業適用「公共施工品質管理制度」，故屬「自主品管」云云，惟系爭技術服務契約為技術服務案件，非屬公共工程案件，無上開制度之適用，應回歸系爭技術服務契約的約定。
㈡依萬鼎公司光復大橋橋梁定期檢測表所示，系爭案件確有檢
測表「檢測項目：橋墩墩體/帽梁」總表漏列「P8」橋墩，而萬喬豐公司辦理系爭品質查證作業時未發現或未加註說明之情形。原告雖主張係P8橋墩編碼錯誤所致，其並無漏列云云。惟對照光復大橋周邊街景圖，可知於101年3月起「P8橋墩」之帽梁即設有橋梁墩柱編號「P8」牌面，迄今仍存在，倘原告有至現場查驗，或認舊有P8編號可能有誤同意檢測單位將「P8」牌面編號修正為「P7」，應當能發現「檢測項目：橋墩墩體/帽梁」之總表有漏列P8橋墩或應加註說明等情形，然系爭品質查證作業期末成果報告書未見相關加註或說明，顯見原告未確實執行系爭品質查證作業，難謂已善盡品質查證(QA)作業簽證技師之職責。
㈢技懲會及覆審會之設置、組織及成員組成均合於技師法之規
定，前開委員會之委員考量本件業務衝突情形，導致橋梁檢測之第三公正單位所為系爭品質查證作業流於形式，且品質查證之落實執行攸關公共安全及用路人生命財產，決議予以申誡2次處分。又依技師法第41條第1項規範意旨，係由技懲會視個案所涉違法行為之情節輕重，就第1項各款懲戒類型議定之，同一行為受申誡1次或2次處分，屬違法行為輕重之裁量，該條並無同一行為僅得處以申誡1次處分之限制；併參同條文61年12月5日之修正理由，係明定懲戒之種類，而非就懲戒次數加以限制。原告違反技師法第19條第1項第2款規定，依同法第41條第1項第3款規定，應受最低程度處分即為申誡，最重有至廢止執業執照，原處分予以申誡2次處分，並無裁量逾越、違反一事不二罰、比例原則等情。再原告經前懲戒處分申誡1次在案，依技師法第40條第2項前段規定，決議另予停止業務2個月之處分，乃依原告缺失情節依法裁量作成原處分，並無違法之處，覆審決議遞予維持，亦無違誤。
㈣聲明：駁回原告之訴。
四、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造陳明在卷，並有原處分(本院卷一第182頁至198頁)、覆審決議(本院卷一第201至231頁)、系爭技術服務契約節本(原處分可閱卷第5頁至12頁)、工程服務承攬契約(本院卷一第53至127頁)、品質查證契約(本院卷一第129至174頁)、參加人109年12月1日函(本院卷一第177頁至180頁)、前懲戒處分(本院卷二第35至37頁)在卷可憑，堪信屬實。本件爭點為：原告是否有技師法第19條第1項第2款規定「違反其業務應盡之義務」之行為？原處分有無裁量逾越、怠惰及濫用，及違反一事不二罰、比例原則之違法瑕疵？
五、本院之判斷：㈠按為維護公共安全與公共利益，建立專業技師制度，提升技
術服務品質，健全專業技師功能，立法者特制定技師法(第1條參照)。技師法第19條第1項第2款規定：「技師不得有下列行為：……違反或廢弛其業務應盡之義務。……」第40條第1項、第2項規定：「技師之懲戒，應由技懲會，按其情節輕重，依下列規定行之：警告。申誡。2個月以上2年以下之停止業務。廢止執業執照。五廢止技師證書。」「技師受申誡處分3次以上者，應另受停止業務之處分；受停止業務處分累計滿5年者，應廢止其執業執照。」第41條第1項第3款規定：「技師違反本法者，依下列規定懲戒之：……違反第16條第2項、第3項、第18條或第19條第1項第2款至第6款規定之一：應予申誡、停止業務或廢止執業執照。……」可知技師為專門職業及技術人員，其業務之執行，攸關委託者甚或公共之利益，當以專業技師之善良管理人注意義務為其責任範圍，始足確保技師執業品質及維護公共利益。技師法第19條第1項第2款所謂「違反其業務應盡之義務」屬不確定法律概念，行政機關根據不確定法律概念所作成之行政決定，人民提起行政爭訟時，基於憲法保障人民基本權利及訴訟權之精神，行政法院固得審查該行政決定之合法性，惟行政機關就不確定法律概念之適用，涉及具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷者，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，容認行政機關就此等事項之決定，享有判斷餘地(最高行政法院108年度判字第25號判決參照)。查技師業務具有高度專業性，依技師法第3條規定，經技師考試及格，並領有技師證書者，始得充任技師。是以，技師執行職務，是否未盡專業上應有之注意，必須由具有該本門專門知識者及相關法律知識之專家判斷，然其業務對象既係社會大眾，亦應有其他人員共同監督，故而，技師法第48條第2項規定，技懲會及覆審會之委員，分別由聯合技師公會代表、學者專家或社會公正人士及主管機關與相關行政機關人員共同組成，有關技師是否違反技師法而應付懲戒、懲戒之範圍或輕重，均由上開各自不同領域之相關代表，依據各自之專業見解，獨立行使職權，共同作成決定，核屬高度屬人性及專業性之評定，應認享有判斷餘地。易言之，技師法設置結構上為合議制之機關即技懲會及覆審會會，使其成員具有類似鑑定事實之專業能力，且能反應不同之社會多元理念並依照法定程序獨立行使職權，上開委員會對法律解釋或涵攝所得之具體化結果，應予尊重。又技懲會及覆審會對於技師是否適任不確定法律概念之適用，以及認定應付懲戒之效果裁量，若無超越不確定法律概念所容許之判斷界限，而有判斷逾越，或係基於錯誤之事實，或有與事件無關之考量，顯然違反平等原則及一般公認之價值判斷標準，而有判斷濫用者，或組織不合法、未遵守法定程序，未予當事人應有之程序保障外，行政法院應採取低密度審查標準。
㈡經查，原告為土木工程科技師(技師證書字號：臺工登字第55
23號)，並為萬喬豐公司之代表人及系爭品質查證作業之簽證技師，品質查證契約就A區及D區部分之價款為各新臺幣21萬元，其前言及第1條乃約定，就系爭案件之「橋梁、隧道檢測成果簽證」工作委由萬喬豐公司辦理，第7條約定：「(契約履行)⒈……②……乙方(萬喬豐公司)派遣之專案經理應綜理：品質保證作業。……⒊工作及其依據①乙方作業應切實按本契約所附甲方(萬鼎公司)請購單及其附件之規定辦理，甲方請購單及其附件未規定時，乙方可向甲方建議依一般作業慣例辦理，但甲方及業者有權核定是否採納。」第9條第1款約定：「(品質及審驗)乙方應建立健全之品質保證系統，該品質系統應符合甲方與業主之要求。乙方之文件及品質記錄應確實符合其品質保證系統之規定，並依甲方品質管制之要求確實實施審查。」(本院卷一第130、132、133、134、135、15
4、156至159頁)，請購單第2點約定：「(工作內容、範圍、數量)⒈計畫主持人應具備以下條件之一⑴土木或結構技師且具有橋梁設計、檢測……等相關工作經驗2年……⒋檢測品質查證範圍：⑴檢測成果報告及相關圖說。⑵橋梁管理系統登錄資料，抽查座數30％之橋梁，並經業主(參加人)同意。⑶現地抽查檢測座數10％之橋梁，並經業主同意。⒌品質查證報告書，報告書架構應有前言、工作範圍、工作內容、書面、現地與管理系統抽查結果分析(完整度及正確性)、整體檢測及缺失改善情形、結論與建議。⒍品質查證報告書應由土木、結構工程技師，依技師法第16條規定『技師執行業務所製作之圖樣及書表，應由技師本人簽署並加蓋技師執業圖記』辦理。……」(本院卷一第146、170頁)，是原告身為土木工程科技師，復為系爭品質查證(QA)作業之簽證技師，負有依技師專業常規及倫理規範，並注意系爭案件橋梁檢測(QC)作業辦理之品質，檢視QC作業有無流程缺失，以盡其品質查證工作之義務，另技師進行品質查證，必須透過執行業務所製作之相關文書，例如品質查證報告書，來表述其專業判斷及工作成果，以供QC作業人員、委託人或業主檢核，倘技師執行業務所製作之相關文書內容，未能證明技師已執行必要之品質查證程序，即難認對其為有利之認定。
㈢次查，參加人與萬鼎公司簽訂之系爭技術服務契約，係約定
由萬鼎公司提供新北市轄區內第A區及第D區之橋梁、隧道普查作業，包括橋梁、隧道資料調查、目視安全檢測作業、重要橋梁特別檢查，重要橋梁防汛期檢查及建議維修次序、維修方式、評估經費。其中目視安全檢測，必須對所有橋梁按交通部發展之橋梁管理系統，依檢測評估準則，分為影響橋梁結構安全及影響交通安全兩方面進行。檢測結果填列並輸入於交通部「臺灣地區橋梁管理資訊系統」中，若有劣化需有劣化照片(系爭技術服務契約第3條附件第1點及第2點第1項第1款及第9款參照，本院卷一第49頁)。另契約書第3條附件第8點「品質查證作業規定」就系爭品質查證作業(QA作業)約定，萬鼎公司應委由第三公正單位辦理(橋梁檢核之專業學術機構或單位)，並經參加人核定，第三公正單位廠商應經政府核准登記有案，且其計畫主持人及品質查證人並具備一定條件。檢測品質查證範圍包括檢測成果報告及相關圖說、橋梁管理系統登錄資料，抽查座數20％之橋梁，並經參加人同意、現地抽查檢測座數10％之橋梁，並經參加人同意(原處分可閱卷第7、10、11、12頁)。萬鼎公司遂依前開契約書第3條附件第8點「品質查證作業規定」，委託萬喬豐公司作為該第三公正單位辦理系爭品質查證作業(QA作業)，並由原告擔任QA作業之簽證技師，執行包括橋梁安全檢測、系統資料更新之檢測成果簽證，並出具檢測成果報告及相關圖說、依橋梁管理系統登錄資料抽查及現地抽查並出具品質查證報告書；萬鼎公司之工作執行計畫書並記載：「第三公正單位檢測品質查證」萬鼎公司將委託萬喬豐公司原告團隊辦理橋梁檢測品質查證作業、依第三人公正單位工作範圍包括檢測成果報告及相關圖說、依橋梁管理系統登錄資料，抽查座數20％至30％之橋梁、現地抽查檢測座數10％、提出品質查證報告書，內容包括現地與管理系統抽查結果分析、整體檢測及缺失改善情形、結論與建議(原處分可閱卷第13頁至15頁)。
另萬喬豐公司出具之期末成果報告書(A區)指出：萬鼎公司為確保檢測品質及良好的服務機能，委由萬喬豐公司辦理系爭品質查證作業，乃依據交通部路政司近年所大力推動之「橋梁檢測評估資料」辦理第三公正單位認證，用以確保檢測資料品質；進而確保橋梁之安全並延長橋梁之使用年限。核原告之技師簽證工作，乃是藉由1個獨立的品質查證團隊利用抽樣複驗、審查、評估及其他方法確保技術服務廠商之QC作業即橋梁檢測的品質水準，並提供QC作業技術諮詢，復經原告簽章於上(原處分可閱卷第19頁、第21頁至23頁)，於品質查證成果報告書修正版(D區)亦有相同之內容，並述及系爭案件橋隧檢測資料，經品質查證單位審查後，提出審查意見(缺失)，示於審查意見表，萬鼎公司已依系爭案件抽驗結果修正等情(本院卷一第401頁至419頁)。綜上可知，原告受委託辦理系爭品質查證作業，目的在查證橋梁檢測品質的正確性，應本於第三公正單位之技師專業角色，利用抽樣複驗、審查、評估等方式，獨立針對橋梁檢測單位之檢測品質進行品質查證，達到土木工程科技師取得專業證照之制度要求，才能確保公共建設之品質，保障人民生命、身體、財產之安全。然而，萬鼎公司前於106年5月15日與萬喬豐公司簽訂工程服務承攬契約，將原告依品質查證契約要進行品質查證作業之標的，也就是系爭技術服務契約中之「橋梁檢測作業」，即目視檢測人力設備支援工作之QC作業，違法轉包予萬喬豐公司辦理，造成QC作業與QA作業均係由原告擔任代表人之萬喬豐公司負責，同時由原告擔任QA作業之計畫主持人及簽證技師，明顯違反「第三公正單位檢測品質查證」之契約約定，萬鼎公司亦因將QC作業違法轉包予萬喬豐公司辦理，遭刊登政府採購公報，停權計3個月(本院卷一第178頁)。此外，原告所任負責人之萬喬豐公司先與萬鼎公司簽訂有關QC作業之工程服務承攬契約，又簽訂自任第三公正單位之品質查證契約，並擔任簽證技師，使系爭品質保證(QA)作業，流於形式無法發揮品質查證之功能，原告使系爭品質查證作業發生「球員兼裁判」之架構缺陷，尚難諉為不知，且不能推卸僅為萬鼎公司一方違法轉包之責任，亦不能認僅屬參加人與萬鼎公司、萬鼎公司與萬喬豐公司間單純民事契約責任問題，更造成不能有效執行獨立簽證技師角色功能之結果，違反原告作為領有專門職業證照之技師的職業倫理事項。
㈣再查，依萬鼎公司光復大橋橋梁定期檢測表，其「檢測項目
：橋墩墩體/帽梁」總表未列「P8」橋墩檢測情形，而萬喬豐公司辦理系爭品質查證作業時，未於品質查證查核意見就前開情形之查證結果加註說明，有106年7月10日光復大橋橋梁定期檢測表、萬喬豐公司107年4月品質查證期末成果報告書附件5品質查證查核意見可參(原處分可閱卷第141頁即被告所提乙證5、第142、146頁)。原告雖否認前開橋梁定期檢測表之真正，惟該表乃係萬鼎公司上傳至「車行橋梁管理資訊系統」之資料，業據參加人陳明在案(本院卷二第132、133頁)，並有國立中央大學111年10月19日中大工土字第1113401307號函可證(本院卷二第244、245頁)，則被告所提出之光復大橋橋梁定期檢測表之記載，並無訛誤。經對照參加人提供之光復大橋周邊街景圖，可知101年3月起參加人認定之「P8橋墩」之帽梁即設有橋梁墩柱編號「P8」之牌面，且迄今仍然存在(原處分可閱卷第193、194頁)。原告雖主張其進行系爭品質查證作業時，橋臺後之第2座橋墩噴漆P002，橋臺後之第7座橋墩則掛牌P8，噴漆P002和掛牌P8之間僅有4墩，因掛牌屬於較舊標示，而橋臺後之第2座橋墩噴漆P002，依橋墩編碼原則也屬第2墩，故參加人依噴漆、順序將掛牌P8處編碼為P7，並無漏列「P8橋墩」云云。惟對照前開光復大橋周邊街景圖，可知於101年3月起「P8橋墩」之帽梁即設有橋梁墩柱編號「P8」牌面，原告至現場查驗，當能發現其所認定應為「P7」之橋墩其上已掛有「P8」牌面」之情形，系爭案件之QC作業係以人力進行目測檢測，加以予紀錄於橋梁檢測表上，又定期檢測必須建置資料庫，以持續觀察橋梁之安全性及危害風險，並隨時採取因應措施，發生災害時亦可供作證據保存追究公共安全責任或作為改善方案之基礎。橋梁墩柱上之牌面編號，實關乎橋梁基本資料調查、目視安全檢測作業、橋梁資訊管理系統資料及災後特別檢測等影響橋梁安全之重要事項，橋梁定期檢測表之紀錄必須適用於每位以目測法檢測之執行人員，故原則係以牌面記載之編號為準，如發生未符合橋梁編號原則疑義之號碼編排，橋梁檢測人員應提出檢討以釐清究明，並登載於系統資料中，若橋梁檢測人員有疏誤檢查流程之情事，品質查證作業應能即時舉出檢測破口及建議事項，提供第二層之防護，又為使系爭品質查證作業確實發揮功能，參加人於系爭案件乃要求萬鼎公司應以公正第三方單位辦理之，蓋橋梁安全對於公共安全至關重大，若發生危害，造成之人員傷亡將甚為巨大。然而，因本件QC作業與QA作業均係由原告擔任負責人之萬喬豐公司負責，原告並為QA作業之簽證技師，其持一己見解認定掛有「P8」牌面之橋墩為P7，未於系爭品質查證作業期末成果報告書之查證意見加註說明，提供未來進行橋梁檢測之人員依循檢證及改善缺失，而此緣於本件QC作業係原告所屬萬喬豐公司自任第三公正單位，原告並擔任簽證技師，使系爭品質保證(QA)作業發生「球員兼裁判」之架構缺陷，可見原告對於系爭品質查證作業未確實執行，難謂已善盡系爭品質查證作業簽證技師之職責。
㈤參加人以109年12月1日函報請被告懲戒，略以：原告為技師
，同為萬喬豐公司負責人，卻私自另與萬鼎公司簽署工程服務承攬契約，受託辦理應由萬喬豐公司執行系爭品質查證作業之橋梁檢測(QC作業)工作，使得系爭品質查證作業無法獨立進行。以光復大橋橋梁檢測為例，萬鼎公司於106年7月10日辦理QC作業時，P8橋墩、帽梁漏未檢測，且實際檢測人員係萬喬豐公司人員。萬喬豐公司辦理QA作業時，對於光復大橋有辦理現地及書面查核，卻未發現上揭事實。後續新年度由林同棪公司於109年3月8日辦理光復大橋檢測(QC作業)工作時，針對P8橋墩、帽梁有相關檢測及數處損傷紀錄等資料。萬喬豐公司自行檢測(QC作業)不確實，又未能由萬喬豐公司查證(QA作業)查覺，此同時擔任QC作業及QA作業情事，即有「球員兼裁判」之情事，更況已發生上揭漏列P8橋墩或未加註說明之事件。被告乃依參加人109年12月1日函(本院卷一第177頁至180頁)，以依法組成之技懲會，經合議制決議認為，系爭案件已發生同時由萬喬豐公司檢測及品質查證之業務衝突情形，致使系爭案件失去由執業技師針對橋梁檢測品質進行第三公正單位品質查證之意義，原告身為QA作業簽證技師實有過失。且原告雖親赴現場查驗，卻未發現「檢測項目：橋墩墩體/帽梁」之總表漏列P8橋墩或未加註說明，相關過失已核有技師法第19條第1項第2款違失其業務應盡之義務之禁止行為。又原告業務衝突的情形導致橋梁檢測之第三公正單位品質查證作業流於形式，而品質查證之落實對公共安全及用路人生命財產，至關重要，不可不慎，決議應予申誡2次。再原告前經前懲戒處分申誡1次在案，累計已受申誡處分3次以上，依技師法第40條第2項前段規定，決議另予停止業務2個月。嗣原告申請覆審，被告再以依法組成之覆審會，經合議制決議認為原告所提覆審理由均不可採，原處分核屬有據，應予維持，而覆審決議駁回等情，並無超越判斷餘地之界限，亦無判斷逾越或濫用之情形，原處分及覆審決議均於法尚無不合。
㈥原告主張均不可採，分述如下：
⒈原告主張，系爭品質查證作業屬自主品管，其僅係協助萬鼎
公司委託辦理橋梁檢測QC作業，實際仍由萬鼎公司主導，與系爭品質查證作業執行人員不相同，故原告擔任系爭品質查證作業計畫主持人、執行簽證技師，並無業務衝突情事云云。惟查，比對萬鼎公司與萬喬豐公司工程服務承攬契約請購單，以及參加人與萬鼎公司簽訂之系爭技術服務契約第3條所示之工作內容，就橋梁、隧道資料調查、目視安全檢測、建置及更新橋梁管理資訊系統部分，大致相同(本院卷一第546頁至548頁、第479頁)，可見實際執行系爭案件之橋梁、隧道資料調查、目視安全檢測、建置及更新橋梁管理資訊系統實為萬喬豐公司，原告主張萬喬豐公司僅係協助萬鼎公司委託辦理橋梁檢測QC作業，實際仍由萬鼎公司主導一節，即與事實不符。再查，證人即萬鼎公司經理賴順政雖證稱：萬鼎公司有實際從事系爭案件橋梁檢測作業(本院卷二第512頁)，但其亦證稱：對協助橋梁檢測人員與品質查證作業人員是否不同一節並不清楚等語(同上卷第513頁)，且證人即橋梁檢測人員曾楚軒證稱：伊為健行科技大學學生，原告為伊老師，跟著原告一起學習做事，106年7月10日之橋梁定期檢測表記載的檢測人員為伊無誤，伊只有做橋梁檢測等語(本院卷二第505頁)，益徵辦理橋梁檢測作業之曾楚軒屬於原告任負責人之萬喬豐公司，亦為原告任教之健行科技大學的學生，自是聽從原告之指導行事，等同由原告進行QC作業，應無原告所稱由萬鼎公司主導QC作業一事。又行政院82年10月7日臺82內字第35370號函頒「公共工程施工品質管理制度」，固規定政府採購品質查證作業之層級概分為：一級「自主品管」、二級「監造品管」、三級「上級品管」，原告因此主張系爭品質查證作業之性質應屬IQA之一級「自主品管」。惟觀諸該函內容，提及公共工程「施工」品質管理制度目的，是在提升公共工程之施工品質，要求承包商建立施工品質管制系統(本院卷二第139頁至142頁)，可見是重在興建公共工程施工品質的問題，與本件係屬技術服務契約之勞務採購性質，尚有不同。且系爭技術服務契約第3條附件第8點「品質查證作業規定」就系爭品質查證作業，業已明訂萬鼎公司應委由「第三公正單位」辦理。所謂「第三公正單位」，應指相關事件兩造以外之中立、無涉利害關係之第三單位而言，原告及萬喬豐公司既為QC作業單位，顯非第三公正單位，原告捨契約文義之解釋，舉一般品管查證作業費、採購金額及通案性之品質管制(QC作業)及品質查證(QA作業)之品管架構、監察院通案性案件調查研究報告等面向等節，推論本件係屬自主品管，並不足採。另縱使萬喬豐公司派予辦理橋梁檢測(QC作業)之員工與所派從事系爭品質查證作業人員不相同，究仍屬同一單位，亦難謂符合「第三公正單位」之契約文義，原告主張，本件並非自主品管之範疇，實屬無據。⒉原告主張，技師法並無類同民事訴訟法第32條、律師法第29
條等自行迴避之規定，技師法第19條第1項第2款所稱「業務應盡之義務」應不包含自行迴避之義務。且業務應盡義務之範圍認定，應以一般技師執行業務所得期待、符合之最低行為義務為標準，本件至多屬原告有無違反契約之民事責任問題，尚不得作為懲戒事由云云。惟按司法院釋字第453號解釋理由指出：「憲法第86條第2款所稱之專門職業及技術人員，係指具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，而其所從事之業務，與公共利益或人民之生命、身體、財產等權利有密切關係者而言。」因此專門職業及技術人員之養成教育、職業形象與職業倫理，均在達成其所從事之業務得以提升公共利益及保障人民之生命、身體、財產權之目的。技師作為職業及技術人員專門職業之一環，取得證照後，具有表彰專業性之身分資格，自亦有義務遵行基於職業及技術特性所生的倫理規範，被告亦編印有「工程倫理手冊」以供其遵循，更可見一斑。原告受委託辦理系爭品質查證作業，目的在於確認橋梁檢測資料的正確性，本於第三公正單位之角色，利用抽樣複驗、審查、評估等方式獨立進行品質查證，俾確保公共安全。原告任負責人之萬喬豐公司雖係與萬鼎公司簽訂民事契約，其固有對萬鼎公司之契約責任，但契約內容既為依萬鼎公司指示辦理系爭品質查證作業，並由原告任簽證技師，原告應本於技師專業及倫理履行契約，不必特有迴避規定，即應加以遵循，然本件卻發生同時由萬喬豐公司辦理橋梁檢測QC作業及系爭品質查證作業之業務衝突情形，失去由執業技師針對橋梁檢測品質進行第三公正單位品質查證之意義，原告身為系爭品質查證作業之公司負責人及簽證技師，顯已違反其業務應盡義務，違反技師法第19條第1項第2款規定至明，原告此部分主張，無從成立。
⒊原告主張，萬鼎公司之「檢測項目：橋墩墩體/帽梁」並無「遺漏P8橋墩、帽梁未檢測」之缺失，而係參加人所謂「P8」橋梁發生編碼錯誤，原告於系爭品質查證工作執行時未予註記說明並無缺失，縱有缺失亦未達應付懲戒之程度云云。惟查，橋梁定期檢測表之紀錄必須適用於每位以目測法參與檢測之人員，原則係以牌面記載之編號作為紀錄之依據，如發生牌面記載不符橋梁編碼原則，自應註記並提出檢討以釐清疑義。系爭案件之QC作業人員及原告辦理系爭品質查證作業均未予註記釐清，足見P8橋墩、帽梁確有漏未檢測之缺失，原告既未履行上開釐清義務，足見系爭品質查證作業不確實執行，且提高橋梁安全風險，難謂係不影響公共安全之文書記載錯誤問題。且嗣林同棪公司於109年3月8日辦理QC作業工作時，針對P8橋墩、帽梁有相關檢測及數處損傷紀錄等資料，已然發生究係是哪一橋墩確有損傷之疑義，公共安全風險大增，而此緣於本件QC作業與QA作業均係由原告擔任負責人之萬喬豐公司負責，原告並為QA作業之簽證技師，其認定掛有「P8」牌面之橋墩為P7，而未於系爭品質查證作業期末成果報告書加註說明，無法供未來進行橋梁檢測之人員依循檢證之故，難謂原告已善盡系爭品質查證作業簽證技師之職責。另參證人賴順政於本院證稱：因為光復大橋橋梁檢測報告與之後進行檢測之林同棪公司出現差異，故伊於Line中告訴原告「可能檢測公司將橋梁重新編碼發生誤解」。如果橋墩上的編號與實際計算之橋墩數不同時，通常應先做澄清，惟本件當場並未進行澄清等語(本院卷二第510、511頁)，並有Line對話截圖可證(本院卷二第19頁)，益徵原告所為之QA作業，因有「球員兼裁判」之架構缺陷，確實已無法提供可供核實查證之檢測紀錄予後手，參加人亦另進行橋梁檢測，額外支出經費，已違背其業務應盡之義務，違反技師法第19條第1項第2款規定，技懲會因而認定原告應付懲戒，並無違誤。
⒋原告主張，系爭品質查證作業如要以獨立單位進行，應由參
加人獨立發包，系爭品質查證作業執行時會出現第三公正單位疑義，乃「制度缺漏」，實難期待原告主觀上對此有認識的可能，其應無過失，縱有過失，違法性認識錯誤應已達應免除處罰或減輕處罰之程度云云。惟查，系爭品質查證作業是否應以獨立發包進行，乃制度良窳問題，與原告同時由其任負責人之萬喬豐公司辦理橋梁檢測QC作業及系爭品質查證作業之業務衝突情形，而違反技師法第19條第1項第2款「違反其業務應盡之義務」之判斷無關。原告領有土木工程科技師執照，且任教於國內大專院校並曾出具相關研究(本院卷二第392頁)，應相當熟稔工程實務及專業倫理，難謂不知本件已構成業務衝突情事，自無違法性認識錯誤可言，具可非難性及可歸責性，被告審認原告違反技師法作為義務行為應受責難程度、所生影響及因違反義務所得之利益等，認無行政罰法減輕或免除事由存在，並無違誤。
⒌原告主張，原處分及覆審決議有裁量逾越、怠惰及濫用之瑕
疵，並違反一事不二罰、比例原則云云。惟依技師法第40條第1項第1、2款所定「警告」、「申誡」，並未如同項第3款所定「2個月以上2年以下之停止業務」為範圍之限制，又依技師法第41條第1項規範意旨，技懲會應得視個案所涉違法行為之情節輕重，就第1項各款懲戒類型議定之，同一違規行為受申誡2次處分，屬違法行為輕重之裁量，無同一行為僅得處以申誡1次處分之限制，是於符合比例原則前提下應無處罰申誡次數僅得1次之限制。再參同條第2項規定，技師受申誡處分3次以上者，應「另」受停止業務之處分；受停止業務處分累計滿5年者，應廢止其執業執照，明定採處罰累計制，故處罰申誡以外尚得再處屬不同種類之停止業務處分。被告所屬技懲會及覆審會之設置、組織及成員組成均合於技師法之規定，與會委員考量本件業務衝突情形，導致橋梁檢測QC作業之第三公正單位所為系爭品質查證作業流於形式，原告雖親赴現場查驗，卻未發現「檢測項目：橋墩墩體/帽梁」之總表漏列P8橋墩或未加註說明，亦有過失，品質查證之落實執行攸關公共安全及用路人生命財產，決議予以申誡2次處分，係屬合義務性裁量。再原告經前懲戒處分申誡1次在案，依技師法第40條第2項前段規定，受懲戒處分已達3次，乃決議另予停止業務2個月之處分，係依原告缺失情節依法裁量作成原處分，並無裁量逾越、怠惰及濫用之瑕疵、違反一事不二罰、比例原則之違法，覆審決議遞予維持，亦無違誤。
㈦綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，覆審
決議予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷覆審決議及原處分，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、結論：本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 112 年 9 月 21 日
審判長法 官 許麗華
法 官 傅伊君法 官 郭淑珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 9 月 21 日
書記官 朱倩儀