臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭111年度訴字第660號112年9月14日辯論終結原 告 方子承即有福畜牧場訴訟代理人 吳忠德律師被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 程大維訴訟代理人 簡愷佑
林佳陽張維宇上列當事人間水污染防治法事件，原告不服新北市政府中華民國111年3月31日新北府訴決字第1110157881號（案號1111050073號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為水污染防治法列管之畜牧業（許可證號碼：新北市環水許字第03767-04號），被告於民國110年3月12日22時至3月13日5時、3月14日5時27分至7時18分許派員前往原告所有之有福畜牧場（坐落○○市○○區○○○段○○○段000地號）稽查，經投放示蹤劑追蹤污水流向，確認污水未經核准登記之收集、處理單元，而由核准登記之流放口（D01）排放，認已屬水污染防治法施行細則第8條第1項第2款第1目之繞流排放，違反水污染防治法第18之1條第1項規定；另於放流口（D01）採集水樣送驗，檢驗結果：懸浮固體物（SS）：498mg/L（限值150mg/L）、生化需氧量（BOD）：648mg/L（限值80mg/L）、化學需氧量（COD）：2,010mg/L（限值600mg/L），均未符合放流水標準，已違反水污染防治法第7條第1項及放水流標準第2條規定。被告審認原告一行為違反水污染防治法第18之1條第1項及第7條第1項規定，爰依行政罰法第24條第1項規定，以水污染防治法第46之1條及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條及第3條規定，以110年12月14日新北環稽字第30-110-120019號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）41萬4,000元罰鍰，並依環境教育法第23條規定，裁處環境講習2小時。原告不服，提起訴願，經新北市政府決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)110年3月13日凌晨4時許，被告派員至有福畜牧場稽查，在未告知現場管理人員，亦未穿著防護衣及進行消毒情形下，自行闖入畜牧場之作業區自行勘查。該稽查人員未查得任何溢流或繞流排放之情形，即自行離開。有福畜牧場現場管理人員方傑立當日經附近鄰居告知，始知悉被告曾在凌晨派員進入有福畜牧場內進行稽查。
(二)110年3月14日凌晨5時許，被告再次派員至有福畜牧場進行稽查，且查得有福畜牧場有繞流排放之情形；同日上午8時許，畜牧場人員檢查作業區周圍儲放槽狀況時，發現飼料調配之調配飼料用水之水管出現裂縫滲水狀況，並拍照存證。經原告事後調閱畜牧場內監視攝影機紀錄影片，被告稽查人員於110年3月13日首次現場稽查時，曾有數人於作業區飼料調配槽周邊一直走動之情形。
(三)原處分所謂污水未經核准登記之收集、處理單元，而經核准登記之放流口排放等事實，並非原告所為，係被告稽查人員於110年3月13日稽查過程中踏破飼料調配槽之注水水管，導致調配飼料用水滲漏至飼料調配槽滿溢所致。踏破後並非立即造成水大量放流，係經過一天一夜之時間，至隔日才溢出表面，縱使原告已盡善良管理注意義務，惟飼料調配槽先前未有異狀（110年3月13日稽查人員擅自進入畜牧場進行稽查時，也未查到有何溢流情形），原告當然更難以防範，無從注意，故原告對於該排放行為應無任何過失可言。
(四)被告稽查人員先是未經原告及畜牧場現場管理人員之同意，於110年3月13日凌晨自行進入有福畜牧場現場，其稽查程序已有所瑕疵，且未經原告或現場管理人員之帶領及陪同下，即自行進入作業區四處查看、稽查。稽查人員自行於現場環境進行稽查，原告如何確保其未於稽查過程中誤損畜牧場之設備？況於此之前，有福畜牧場未有違法排放廢水之情形發生，被告稽查人員先於110年3月13日到場稽查，未通知畜牧場人員在場陪同，亦未查到畜牧場有何排放廢水情事，隔日（110年3月14日）被告稽查人員再次到場稽查，即出現「繞流排放」之情況，不免令人滋生疑竇。有福畜牧場係依法經營及規劃飼養豬隻之應有設備措施，於此之前並未有任何違法排放廢水情事。
(五)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
(一)被告稽查人員於110年3月13日進行稽查時，曾呼叫有福畜牧場內作業人員協助配合稽查，惟未獲回應。原告僅由110年3月13日CCTV監視攝影機影片臆測係被告稽查人員造成有福畜牧場水管破壞，但仍不足以證明該管線係被告稽查人員所破壞。原告此次繞流排放及廢污水超過放流水標準行為，並非不可歸責於原告，原告應注意並能注意，繞流排放行為及未能妥善管理廢（污）水處理設施運作，致排放廢水超過放流水標準，縱非故意，亦難謂無過失，尚難免卻違法責任。
(二)依水污染防治法第26條第1項規定，及行政院環境保護署89年5月16日環署水字第0025098號函、行政院環境保護署109年11月23日環署水字第1090100590號函意旨略謂：「……環保稽查人員執行稽查工作時，水污染防治法並無相關規定會同事業主查驗事宜；視情況所需，環保稽查人員可不會同事業主稽查並採取水樣。……」被告辦理稽查工作，本得攜帶證明文件進場進行相關查證工作，且被告執行稽查採樣程序係依行政院環境保護署環境檢驗所規定辦理。
(三)被告於110年3月14日至有福畜牧場稽查時，經投放示蹤劑追蹤污水流向，確認污水未經核准登記之收集、處理單元，而由核准登記之放流口（D01）排放，並非有福畜牧場登記之逕流廢水放流口（RD01），核屬水污染防治法施行細則第8條第1項第2款第1目之繞流排放。被告另於放流口（D01）採集水樣，經檢測未符合放流水標準。前開採集水樣，檢測結果懸浮固體物（SS）、生化需氧量（BOD）、化學需氧量（COD）分別超過放流水標準3倍、8倍及3倍以上，屬嚴重違規。被告稽查人員現場確認上開違規情節，並現場向原告說明確認無誤，請原告於稽查紀錄簽名確認並拍照存證，本案違規事證明確，被告依法裁處並無違誤。
(四)並聲明：原告之訴駁回。
四、上述事實概要欄所述的事實，為兩造所不爭執，並有110年3月14日稽查紀錄及照片（原處分卷第36-44頁）、水質樣品檢驗報告（原處分卷第47頁）、原處分及送達證書（原處分卷第28-29頁）、訴願決定（原處分卷第3-12頁）在卷可稽，足以認定為真正。
五、本院判斷如下：
(一)本件應適用之法令：⒈水污染防治法第2條規定：「本法專用名詞定義如下：……四、
污染物：指任何能導致水污染之物質、生物或能量。……七、事業：指公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。……十三、放流口：指廢（污）水進入承受水體前，依法設置之固定放流設施。十四、放流水：指進入承受水體前之廢（污）水。……十八、放流水標準：指對放流水品質或其成分之規定限度。」第3條規定：「本法所稱主管機關：……；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」第7條規定：「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢 (污) 水於地面水體者，應符合放流水標準。（第2項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，……。」第18之1條第1項規定：「事業或污水下水道系統產生之廢（污）水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放。」第40條第2項規定：「畜牧業違反第7條第1項或第8條之規定者，處新臺幣6千元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」第46條之1規定：「排放廢（污）水違反第18條之1第1項、第2項或第4項規定者，處新臺幣6萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」第66條之1規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」⒉水污染防治法施行細則第8條第1項第2款第1目規定：「本法
第18條之1第1項所定繞流排放，係指下列情形之一：……二、廢（污）水未經核准登記之收集、處理單元、流程，而由核准登記之放流口排放，有下列情形之一：（一）排放廢（污）水中污染物濃度為放流水標準限值5倍以上。但氫離子濃度指數、大腸桿菌群及水溫，不在此限。」⒊環保署依水污染防治法第66條之1第2項規定，訂定之裁罰準
則第2條第1項規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表一至附表八所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。……三、前二款以外之事業或污水下水道系統適用附表三。……八、違反本法各條款對應之處分基數，適用附表八。」第3條規定：「（第1項）前條附表一至附表五罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度＝處分點數× 處分基數（第2項）前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；處分基數係指依附表八所列處分依據與違規者分類對應之處分基數。（第3項）依前條附表六或附表七計算罰鍰額度，應依所列情事對應之罰鍰金額裁處之。（第4項）前2項罰鍰額度之計算取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。」裁罰準則乃環保署依水污染防治法第66條之1授權所訂定，以供下級機關作為裁處同法罰鍰之依據，核屬依法律授權就其職掌事項所為細節性、技術性之統一行政規則，該裁罰準則詳列違規態樣點數及加重或減輕點數事項，違規態樣點數又區分為基本點數及各種態樣行為點數，核未增加法律所無之限制或負擔，被告自可加以援用。
⒋環保署依水污染防治法第7條第2項規定訂定之放流水標準第2
條第1項第8款規定：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值之規定如下：一、事業……（八）前七款以外之事業適用附表八。」本案適用如下：
適用範圍 項 目 限 值 畜牧業 非草食性動物，如豬、雞、鴨、鵝等 生化需氧量 80mg/L 化學需氧量 600mg/L 懸浮固體 150mg/L
⒌環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管
理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣五千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」又環境教育法施行細則第7條第6款規定：「本法第8條第2項第3款、第3項及第23條所定環境保護法律如下：……。六、水污染防治法……。」環境講習執行辦法第8條第1項規定：「處分機關裁處環境講習，應依附件一計算環境講習時數。」其附件一就違反環境保護法律，經處分機關依環境教育法第23條規定處5,000元以上罰鍰者，裁處金額逾10,000元，裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例（A），A≦35％者，環境講習時數2小時。
⒍新北市政府組織自治條例第2條第2、3項規定：「（第2項）
中央法規以明定直轄市政府之方式指定本市享有該事務之地方自治團體管轄權者，本府得依本自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第3項）前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」新北市政府據之以109年2月14日新北府環秘字第1090218367號公告（下稱新北市政府109年2月14日公告）：「主旨：本府關於……水污染防治法……所定主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，……自即日生效。」
(二)綜參前揭規定可知，水污染防治法係為防治水污染，確保水資源之清潔，維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康之目的而制定之專業環保法規，其就事業排放之廢（污）水，以放流水標準作為認定有無妨害水體涵容能力之管制標準，以管控防禦人為經濟活動對環境所造成污染實害之危險。是以，事業排放之廢（污）水水質應符合放流水標準，且不得有繞流排放之行為，均為前揭相關法令所明定業者應遵守之義務，若有違反，且具故意過失時即應受罰。
(三)經查，原告經營畜牧業飼養肉豬，有畜牧場登記證書在卷可稽（原處分卷第64頁），原告並領有水污染防治許可證(新北市環水許字第03767-04號)(見原處分卷第50頁)，係屬水污染防治法事業分類及定義公告之事業，被告於110年3月14日5時27分至7時18分許派員前往上址稽查，稽查時以在未經核准之收集處理單元投放示蹤劑之方式，經於廢（污）水放流口採水送驗，檢驗結果：懸浮固體物（SS）：498mg/L（限值為150mg/L）、生化需氧量（BOD）：648mg/L（限值為80mg/L）、化學需氧量（COD）：2,010mg/L（限值為600mg/L），未符合放流水標準，且生化需氧量污染物濃度為放流水標準限值5倍以上，有被告110年3月14日稽查紀錄影本（編號：04E11017231）、採證照片及水質樣品檢驗報告影本等附卷可稽（見原處分卷第36-47頁）。原告對其所排放之廢水，本即負有應符合放流水標準並注意不得繞流排放之義務，然竟未注意而為繞流排放行為，致其排放廢水水質檢測結果，懸浮固體物、生化需氧量、化學需氧量超標情形均甚嚴重，其中生化需氧量污染物濃度為放流水標準限值5倍以上，而屬嚴重違規，顯見場內處理畜牧業所生廢水及操作廢水處理單元等皆非完善，其讓含高濃度有害環境物質之廢水排入並污染地面水體，自有應注意、能注意而不注意之過失責任。是可知，原告以繞流排放之一行為排放未符合放流水標準之廢水，違反水污染防治法第7條第1項及第18條之1第1項規定，從而被告依行政罰法第24條第1項規定，以原告違反水污染防治法第18條之1第1項規定，依水污染防治法第46條之1及裁處時裁罰準則第2條、第3條規定，計算本案違規情節之罰鍰額度如下：壹、違規態樣點數一、規模(Q):10≦Q<2
0 CMD，4點。二、影響(以廢(污)水注入點位置之承受水體認定)：排放於地面水體丁類，1點。三、違反水污染防治法第18條之1行為點數，18點。故違規態樣點總數合計為23點（4＋1＋18＝23）。貳、加重或減輕點數事項一、加重點數：
夜間（晚上10時至翌日上午7時）有繞流排放行為，4.6點（總點數23×0.2）。二、減輕點數：稽查配合態度良好－2.3點（總點數23×－0.1）、3年內首次違規且未涉水污染防治法第73條－4.6點（總點數23×-0.2），故處分點數為20.7點（23＋
4.6－2.3－4.6）參、罰鍰額度=處分點數×處分基數；處分點數20.7。處分基數：嚴重違規(附表八備註一)20,000元。依法合計裁處罰鍰414,000元（20.7×20,000元＝414,000元），並未逾水污染防治法等相關規定裁量範圍及比例原則，揆諸前揭規定，並無不合。復依環境講習執行辦法第8條附件一計算講習時數，原告遭處罰鍰414,000元，而水污染防治法第46條之1規定最高上限罰鍰金額為2千萬元，A≦35％（亦即A＝裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例＝414,000元÷2,000萬元＝2.07％≦35％），是被告令有福畜牧場有代表權之人（即原告方子承）參加環境講習2小時，亦無違誤。
(四)原告雖主張被告未經原告同意任意進入場區內採證，違反採證法則，故被告據以作成處分自屬違法云云。然查：
⒈按水污染防治法第26條第1項至第3項規定：「（第1項）各級
主管機關得派員攜帶證明文件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，為下列各項查證工作：一、檢查污染物來源及廢(污)水處理、排放情形。二、索取有關資料。三、採樣、流量測定及有關廢(污)水處理、排放情形之攝影。（第2項）各級主管機關依前項規定為查證工作時，其涉及軍事秘密者，應會同軍事機關為之。（第3項）對於前二項查證，不得規避、妨礙或拒絕。」可知，被告為辦理水污染防治業務及監督事業之需要，具有行政檢查性質之審驗權限，基於該採樣審驗行為之性質通常非必須通知當事人，故法規並無通知當事人到場之要求。且水污染之採樣有其時效性，為避免污染源遭稀釋或消失，藉由臨時性、機動性之稽查採樣作為，其目的乃係將採樣之廢水送鑑定，以瞭解原告排放廢水有無符合水污染防治法所規定之放流水標準事實真相。蓋於水污染防治法之放流水標準之審驗，必須藉由儀器以客觀機械力之數據真實呈現，其本質上具有技術上之公正客觀性而足值信賴，此與傳統為觀察某事實依人之五官作用查驗標的物之「勘驗」並不盡相同，故被告依上揭水污染防治法對事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，有查證審驗之權限，乃屬水污染防治法之特別規範，當可認為是行政程序法第3條第1項所稱之「法律另有規定」，非當然適用行政程序法第42條勘驗之規定，本件自應優先適用上開水污染防治法第26條之規定。
⒉準此，主管機關進行事業污水之採樣工作，得視情況決定是
否通知事業主本人到場會同採樣，水污染防治法之規定，除了查證工作係涉及軍事秘密者，應會同軍事機關為之者外，並無稽查採樣時須於會同事業主到場始得進行採樣之規定，且稽查採樣有其時效性（如避免污染源遭稀釋或消失），是主管機關縱未會同事業主到場採樣，亦難謂即屬違法，仍須視其採樣過程有無程序瑕疵，以為判斷。
⒊經查，被告所為本件稽查採樣過程，業據稽查人員拍照並錄
影存證（現場稽查相片見原處分卷第38-44頁），並於稽查紀錄，詳細載明稽查時間、業者名稱、稽查情形、檢測項目、樣品保存及事業代表簽名等事項(見原處分卷第36-37頁)，該稽查紀錄之「稽查情形」亦載明：「本局於110年3月14日5時許派員前往，經查該址為有福畜牧場，稽查時於該場放流口發現有排水之情事，於放流口採集水樣pH8.1，水溫1
7.3℃（檢測項目SS、BOD、COD）COD水樣加硫酸至pH小於2（pH1.7）貼上封條並由業者簽名確認無誤，採樣過程均符合環署採樣規範，並於4℃暗處保存，稽查過程全程拍照錄影存證。進場後發現該場廢污水，經投放示蹤劑確認流向，確認其未經核准登記之收集處理單元，而由核准登記之放流口排放。現場勒令立即停止排放，檢測結果下達後依法辦理。」稽查紀錄並經原告現場人員方傑立以無紙化電子簽名之方式確認之（簽名及簽名相片分見原處分卷第41、42頁）。另被告稽查過程所有之錄影紀錄，亦經本院會同兩造當庭勘驗，核與稽查紀錄所載情形一致，有勘驗筆錄在卷可考（本院卷第287-334、341-408頁）。依上觀之，難認被告之採樣過程有何瑕疵之處。是被告於110年3月14日清晨5時許至原告畜牧場稽查時，第一時間即查視放流口（D01）之排水狀況，據被告當庭稱稽查人員當時發現排水明顯夾雜糞臭味等語（本院卷第184頁），考量水污染情事稍縱即逝，為爭取時效，立即採集排放水樣並錄影存證，惟採水過程中亦同步告知原告所屬人員方傑立到場。且水污染防治法並未規定稽查或採樣必須會同受稽查之污水下水道系統之所有人、使用人或管理人，被告於放流口採樣檢測及分裝簽封，稽查程序中同時拍照佐證，執行採樣作業並已全程錄影存證，自堪認系爭檢測之水樣係原告所排放之廢（污）水無誤。又本件檢測工作，被告係委託經環保署認證之環境檢測機構（衛宇檢驗科技股份有限公司，認可證號：環署環檢字第016號）執行，經檢測懸浮固體、化學需氧量、生化需氧量均不符合放流水標準，此有檢測報告附卷可稽（見原處分卷第47頁）。足見被告於本件稽查自採樣至檢驗，均依規定辦理。準此，被告縱未於第一時間會同原告人員進入畜牧場實施稽查，亦難謂被告採樣及檢驗過程有違反稽查程序之瑕疵。原告空言指摘被告未得原告同意即進入畜牧場稽查，違反採證法則云云，自無可採。
(五)原告主張被告稽查人員於110年3月13日第1次進入畜牧場稽查時，稽查人員踩破水管，導致廚餘在場內漫流，所以翌（14）日進行第2次稽查時，放流口的水質才會不符合標準云云。經查：本院會同兩造勘驗原告提出之畜牧場內監視錄影光碟，並未發現被告所屬稽查人員有原告所稱踩破水管致使廚餘漫流之情事，有勘驗筆錄可證（本院卷第179-183頁）。所以本案並無證據可資證明被告之稽查人員有踩破場內水管致使廚餘漫流，故原告此部分之主張仍屬乏據而不可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 9 月 28 日
審判長法 官 楊得君
法 官 彭康凡法 官 高維駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 9 月 28 日
書記官 陳怡如