臺北高等行政法院判決111年度訴字第622號
112年5月4日辯論終結原 告 陳朝養訴訟代理人 施佳鑽律師被 告 新北市瑞芳地政事務所代 表 人 陳弘益訴訟代理人 許豪修
黃信瑞上列當事人間土地複丈事件，原告不服新北市政府中華民國111年3月18日案號：1112050009號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由賴如慧變更為陳弘益，茲據變更後之代表人陳弘益具狀聲明承受訴訟（本院卷一第457頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告所有坐落新北市瑞芳區深澳段224-156地號土地（重測後為深澳新段80地號，下稱系爭土地）係屬新北市107年度瑞芳區地籍圖重測區範圍內土地，因於重測期間與相鄰之同段224-118、224-153地號土地發生界址爭議，原告因不服新北市政府調處結果，向臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）提起經界確認之訴。案經基隆地院以107年度基簡字第973號及109年度簡上字第19號民事判決確定前揭地號土地之界址後，被告遂依判決主文及內政部國土測繪中心提供之相關鑑定書圖及坐標資料，製作相關前揭3筆地號土地公告相關圖籍文件，並以110年4月21日新北瑞地測字第1106073828號函（下稱110年4月21日函）送新北市政府辦理補辦地籍圖重測結果公告事宜。經新北市政府以110年4月26日新北府地測字第1100774474號函（下稱110年4月26日函）檢送新北市瑞芳區深澳段224-118、224-153及224-156地號等3筆土地地籍圖重測成果公告1份即110年4月26日新北府地測字第11007744741號公告（下稱系爭重測公告），被告遂辦理公告，公告期間：30日，自110年5月3日起至110年6月2日止，並於110年4月28日寄發地籍圖重測土地標示變更結果通知書予原告及關係地號土地所有權人。嗣原告於110年5月20日檢具新北市政府地籍圖重測異議複丈申請書（下稱系爭申請書）向被告申請系爭土地重測成果異議複丈，經被告以110年收件瑞土測字第039300號案收件辦理，並於同年7月8日辦理複丈後，認檢測結果並無錯誤，遂以110年7月12日瑞土測字第393號地籍圖重測異議複丈結果通知書（下稱系爭異議複丈結果）通知原告。原告不服系爭異議複丈結果，提起訴願，經新北市政府認異議複丈為事實行為，並非行政處分，遂以110年12月6日案號：1102050882號訴願決定(下稱前訴願決定)為訴願不受理。原告復於110年12月20日就系爭重測公告及系爭異議複丈結果向內政部提起訴願，有關系爭重測公告部分，經內政部以111年1月25日台內訴字第1110420056號訴願決定（下稱內政部訴願決定）駁回，原告對該訴願決定並未提起行政訴訟，系爭重測公告即告確定在案；有關系爭異議複丈結果部分，經內政部以111年1月4日台內訴字第1110420005號函移送新北市政府審議，新北市政府認原告對系爭異議複丈結果不服，業經前訴願決定為訴願不受理，原告對已為決定之同一標的再次提起訴願，乃依訴願法第77條第7款規定，以111年3月18日案號：1112050009號訴願決定（下稱系爭訴願決定）為不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠土地複丈之功能在提供土地所有權人於認為土地測量結果有
誤時，向地政機關請求再次測量土地予以救濟之制度，可謂提供行政機關一自我審查之機會，由行政機關藉由土地所有權人之複丈申請，重新審視土地測量結果是否有誤，倘若發現錯誤後，則需依照實施規則第232條第1項辦理更正。並且於複丈成果需訂正地籍圖者，應於完成登記後隨即辦理之，顯見複異議複丈結果若與原先土地測量結果不同，將大大影響土地所有權人之利益，異議複丈結果將產生是否直接對外設定與變更土地界線之效果，影響人民之權利甚鉅，應認為異議複丈結果之性質為直接對外發生法律效力之行政處分。㈡新北市政府前就其他訴願人提起多件異議複丈結果訴願事件
，進入實體審查，並未在前階段即以該異議複丈結果本質上非行政處分為由，逕予程序上不受理訴願決定，如107年4月30日新北府訴決字第1062554992號訴願決定，新北市政府所為之前訴願決定，卻以異議複丈結果本質上非行政處分為由，而為不受理決定，違反行政自我拘束原則。又訴願之本質為行政自我審查，新北市政府前後二次訴願決定皆未進行實質審理，如此將無法透過訴願程序，自我審查下級機關是否就土地複丈之結果有認事用法之錯誤，致訴願功能大為減損，此得行政自我審查之功能難以發揮。
㈢原告所有系爭土地及鄰地（包括深澳段224-118及224-153地
號）之地界，均為72年間分割形成，自應以72年分割原圖所定地界為準；惟被告107年重測時，並未依據72年分割原圖之地界為測量依據，107年重測後地籍圖與72年間分割原圖送請台灣大學理學院套疊後可明顯看出該區域之地界線均有偏差，被告竟罔顧原告與該區域土地所有權人之權益，未校正其偏差，逕為公告，系爭重測公告之重測結果顯有違誤。又系爭土地於重測後地界距離明顯減少，該減少之距離除客觀測量之絕對值（例如224-156地號最左側經界線長度應為7.8公尺；惟重測後，224-156地號最左側經界線長度竟縮短為約6.8公尺）外，且與224-153地號地界距離相較，原72年分割原圖中，224-156地號南北向地界距離與224-153地號南北向地界距離約略等長；惟重測後，224-156地號南北向之地界距離明顯較224-153地號為短，可證重測前後之地界有所不同。被告所為之系爭異議複丈結果稱實地複丈並無錯誤，亦屬違誤。再被告於107年重測時，並未按原告指界位置施測，亦未依鄰地界址、現使用人之指界辦理，更未參照舊地籍圖，始造成重測結果產生誤差，被告所為重測程序有違行政正當程序，顯有違誤。原告自107年重測時即已對重測結果提出爭執，亦依法提出異議複丈，異議複丈之目的本即在檢視、匡正重測結果之正確性，惟被告仍以原告所爭執之107年重測結果之圖根點、界址點或經緯度座標，加以檢核同一次重測之正確性，豈非陷於循環論證？況原告已證明107年重測結果與系爭土地地界不符，被告仍以上開方式進行複丈，顯有矛盾。原處分及訴願決定均有違誤，應予撤銷。㈣並聲明：⒈先位聲明提起課予義務訴訟，請求：⑴系爭訴願決
定及原處分均撤銷。⑵被告應以72年分割原圖為依據，辦理本案系爭經界異議複丈及作成複丈結果。⒉備位聲明提起一般給付訴訟，請求：被告應依據72年分割原圖為依據，辦理本案系爭經界異議複丈及作成複丈結果。
四、被告則以：㈠原告前於107年間因不服調處委員會之調處結果，向基隆地院
提起確認經界之訴，經基隆地院一、二審審結並判決確定，被告遂依土地法第46條之1至第46條之3執行要點第16點規定，按前開基隆地院確定判決內容、內政部國土測繪中心鑑定書圖所載坐標資料據以製作地籍調查補正表、標示變更結果通知書及相關圖冊等，經陳請新北市政府辦理地籍圖重測公告後，續依市府函囑續辦重測公告事宜，並於公告前以書面通知原告及關係地號土地所有權人。原告於公告期間申請系爭土地異議複丈，被告至疫情稍緩，旋即通知原告及關係鄰地號土地所有權人，排定於110年7月8日至現場辦理複丈。是日原告、原告之代理人、原告委任律師、關係地號土地所有權人均有到場；被告人員向到場人說明本次補辦地籍圖重測結果係依據前開基隆地院確定判決之結果(補充鑑定圖所示端點4-1-2-5連線)予以辦理，嗣後即以測量儀器檢測現場測量控制點(圖根點)、舊有鋼釘界標、舊有噴漆標示位置及相關可靠經界(如地籍調查表中所記載之牆壁位置)等，經核對地籍調查補正表中所載界址、圖形及標示變更結果通知書所載土地面積皆與基隆地院107年度基簡字第973號民事判決書內所附補充鑑定圖所載相符，地籍調查補正表上所載界址坐標亦與內政部國土測繪中心110年3月24日測籍字第1101331959號函附面積算表上所列坐標一致，且檢測現場測量控制點、舊有鋼釘及噴漆標示位置之坐標反算距離與其實量距離之較差均在法規容許限度內，爰異議複丈結果無誤，被告旋以系爭異議複丈結果通知書予原告等。爰此，被告辦理地籍圖重測異議複丈之處理程序，均悉依據相關重測法令規定、規章流程及前開基隆地院判決確定之結果辦理，絕無原告所訴其重測或複丈均未踐行法定程序，有違正當行政程序之情。
㈡系爭土地107年重測調處結果係決議依照關係地號土地所有權
人指界結果辦理，惟原告不服調處結果，遂提起確認經界之訴，嗣經基隆地院判決確定本案界址為判決附件補充鑑定圖所示端點4-1-2-5連接線；另查該補充鑑定圖面積分析表(丙)欄所載，「……系爭界址依被告實地指界位置(4-1-2-5)計算面積……」，是法院確定判決4-1-2-5連接線位置實為原告之鄰地所有權人指界位置，亦即107年重測調處結果位置。原告已就前揭「72年分割原圖」之訴求，於確認經界之訴時向法院提出相關事證，觀諸基隆地院107年度基簡字第973號民事判決理由「貳－三、本院判斷－(二)－2.分割原圖之界址即為附圖4-1-2-5端點連接線」一節及109年度簡上字第19號民事判決理由「五、本院判斷如下：(二)……224-156地號土地與系爭鄰地於重測前之經界線與重測後之經界線係屬相同，並無因重測而發生變動，且與分割原圖之分割線亦相同……」皆有對此爭點提出解釋，足證「72年分割原圖」之界址、重測後之經界線（即107年重測調處結果位置）、前開基隆地院判決4-1-2-5連接線位置皆屬相同。原告所陳被告於107年所為重測及本件異議複丈結果，均與系爭土地原有地界不符，原處分顯有違誤等情，顯非事實，委無可採。
㈢本件肇因原告不服系爭異議複丈結果，惟原告主訴多針對重
測成果與其認知地界不符，惟按異議複丈之作業程序，僅對重測成果辦理成果檢測，或就成果圖表不一致之錯誤部分更正，並無改變重測成果之權限，且本件地籍圖重測辦理機關係新北市政府，地籍圖重測之異議複丈業務則委由被告辦理，原告似將之混為一談。倘原告對法院判決確定之結果有意見，仍應循司法途徑提起訴訟或再審以為救濟等語，資為抗辯。
㈣並聲明：駁回原告之訴。
五、前揭事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有新北市瑞芳區不動產糾紛調處委員會107年8月10日107年度地籍圖重測土地界址爭議第1案調處紀錄（本院卷一第85頁）、基隆地院109年2月25日107年度基簡字第973號民事判決、110年1月11日109年度簡上字第19號民事判決暨確定證明書（本院卷一第90-119頁）、內政部國土測繪中心110年3月24日測籍字第1101331959號函暨108年4月29日鑑定書及鑑定圖、108年8月21日補充鑑定圖（本院卷一第121-127頁）、新北市瑞芳區深澳新段74、79、80地號土地地籍圖重測地籍調查【界址標示補正】表（本院卷一第128-139頁）、新北市政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書（本院卷一第140-142頁）、新北市政府110年4月26日函暨系爭重測公告（本院卷一第319-321頁）、系爭申請書（本院卷一第163頁）、系爭異議複丈結果通知書（本院卷一第165頁）、前訴願決定、內政部訴願決定及系爭訴願決定（本院卷一第215-219、371-376、41-45頁）在卷可稽，自堪信為真實。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原告請求被告應依72年分割原圖為依據，辦理本案系爭經界異議複丈及作成複丈結果，有無公法上請求權？
六、本院之判斷：㈠按土地法第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原
圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」第46條之2第1項規定：「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。」第46條之3規定：「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」第47條規定：「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」㈡次按內政部依土地法第47條規定之授權而訂定地籍測量實施
規則，該實施規則第2條規定：「本規則所稱主管機關：中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」第199條規定：「（第1項）地籍圖重測結果公告時，市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。（第2項）前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」第201條第1項、第3項規定：「（第1項）土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。……（第3項）第1項辦理異議複丈業務，得由主管機關委任所屬登記機關辦理之。」㈢依上開規定可知，地籍重測之主管機關，在直轄市為直轄市
政府，而直轄市政府辦理地籍圖重測後所為重測結果之公告，為直轄市政府之行政處分，土地所有權人就地籍重測之原因、實施之正當程序、結果之公告及錯誤之更正等事項，如有不服，應依土地法第46條之3規定之先行程序，於公告期間內，申請複丈，以資救濟。換言之，異議複丈程序乃提起訴願之先行程序，如對異議複丈結果仍有不服，再循序提起訴願及行政訴訟。準此，直轄市政府縱依地籍測量實施規則第201條第3項及行政程序法第15條規定將異議複丈業務委由其下級機關即地政事務所辦理，惟參酌行政訴訟法第24條規定可知，行政訴訟法關於訴訟之對象，原則上係採原處分主義，亦即應以原處分機關為對造，循序提起訴願及行政訴訟，始足以除去不利益而達保障權利之訴訟目的。而異議複丈既僅為提起訴願之先行程序，故縱然訴願前之先行程序（異議複丈）係由直轄市政府之下級機關所為，亦不影響為重測公告之直轄市政府方為原處分機關之認定。
㈣又按人民根據行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，是以依其所
主張的事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分的公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回或違法不作為而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。雖然在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能(此即學說上所謂之「相對人理論」)，惟在課予義務訴訟，申請行政機關作成一定行政處分遭拒絕者(即否准處分之相對人)，尚不能僅因其申請遭拒絕，即認其有訴訟權能(即撤銷訴訟原告適格之「相對人理論」於課予義務訴訟並不適用)，必也申請人依其所申請之事實觀之，其對行政機關可能具有公法上請求權時，始能認其有提起課予義務訴訟之訴訟權能。因而，如果依課予義務訴訟原告所主張之事實觀之(即令為真實），其對被告顯無公法上請求權，或法令上並未賦予其公法上請求權，原告即不可能因被告駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害的情形，則其無提起課予義務訴訟之訴訟權能，其訴因原告不適格而無理由，應予駁回（最高行政法院96年度判字第1798號判決意旨參照）。另提起一般給付訴訟之要件，須以其對該行政機關享有公法上之請求權（主觀公權利）始得為之，亦即需要具有實體法公法上之請求權依據。如行政機關表現於外部之事實行為所據之行政法規範意旨倘未賦予人民公法上請求權者，則不能僅因該行政行為性質上屬事實行為，即謂人民得提起一般給付訴訟向行政機關請求應為該事實行為。
㈤經查，系爭土地係屬新北市107年度瑞芳區地籍圖重測區範圍
內土地，因於重測期間與相鄰之同段224-118、224-153地號土地發生界址爭議，原告因不服新北市政府調處結果，向基隆地院提起經界確認之訴。案經基隆地院以107年度基簡字第973號及109年度簡上字第19號民事判決確定上開3筆地號土地之界址後，被告遂依判決主文及內政部國土測繪中心提供之相關鑑定書圖及坐標資料，製作相關前揭3筆地號土地公告相關圖籍文件，並以110年4月21日函送新北市政府辦理補辦地籍圖重測結果公告事宜。經新北市政府以110年4月26日函檢送系爭重測公告，被告遂辦理公告，並寄發地籍圖重測土地標示變更結果通知書予原告及關係地號土地所有權人。嗣原告檢具系爭申請書向被告申請系爭土地重測結果異議複丈，經被告於110年7月8日辦理複丈後，認檢測結果並無錯誤，遂以系爭異議複丈結果通知書通知原告。原告不服系爭異議複丈結果，提起訴願，經新北市政府認異議複丈為事實行為，並非行政處分，以前訴願決定為訴願不受理。原告復就系爭重測公告及系爭異議複丈結果向內政部提起訴願，有關系爭重測公告部分，經內政部訴願決定駁回，原告對該訴願決定並未提起行政訴訟，系爭重測公告即告確定在案；有關系爭異議複丈結果部分，經內政部函移送新北市政府審議，新北市政府認原告對系爭異議複丈結果不服，業經前訴願決定為訴願不受理，原告對已為決定之同一標的再次提起訴願，乃以系爭訴願決定為不受理，原告復提起本件行政訴訟等情，業如前揭事實概要欄所述。依前揭規定及說明，異議複丈係對重測結果公告不服提起訴願之先行程序，其目的係在重新檢測重測結果是否有違誤，以確定正確之重測地籍，為行政機關對重測結果自我審查之行為，無論異議複丈結果為何，嗣後據以辦理土地標示變更登記均為重測結果或更正之重測結果，並非異議複丈結果。惟異議複丈經複丈結果無誤或更正，其無誤或更正之表示，供地政機關據以辦理重測結果登記，有其法律上之效果，應屬行政處分。然原告對系爭土地之系爭重測結果公告不服，提起訴願，經內政部訴願決定駁回後，原告對之並未提起行政訴訟，為其所自承（本院卷二第24頁），則系爭重測公告即告確定，原告已無對系爭重測公告，提出異議，申請複丈之權利，準此，原告訴請撤銷系爭異議複丈結果，及命被告應以72年分割原圖為依據，辦理本案系爭經界異議複丈及作成複丈結果云云，難謂有據。
㈥次查，原告依土地法第46條之3第2項規定，就新北市政府對
系爭土地所為之地籍圖重測結果不服，向被告申請異議複丈，而異議複丈僅係對重測結果公告不服提起訴願之先行程序，為行政機關對重測結果自我審查之行為，已如前述，前揭土地法第46條之3第2項規定並未賦予原告得請求被告如何測量之公法上請求權。則原告並未具有提起本件先位聲明之課予義務訴訟之訴訟權能，亦並不具備權利保護必要。而原告所提起本件備位聲明之一般給付訴訟，亦因無公法上請求權之依據，欠缺權利保護必要，其訴為無理由。
㈦原告雖請求命被告提出重測前系爭土地及同段224-118、224
-153地號土地於70年、72年分割時之土地分割原圖，向內政部國土測繪中心調閱上開3筆土地重測前圖解地籍圖數值化成果磁性檔資料，並將前開資料送鑑定機關進行套繪及鑑定云云，惟原告請求之先位聲明及備位聲明，為無理由，已如前述，該等資料自不影響判決之結果，即無調查之必要。
七、綜上所述，原告之主張，均無可採。原告無論提起本件課予義務訴訟或一般給付訴訟，均因無公法上請求權，欠缺權利保護必要。從而，原告先、備位聲明，均為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 6 月 5 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 陳雪玉法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 6 月 5 日
書記官 林俞文