臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第一庭111年度訴字第625號
112年9月21日辯論終結原 告 鄭仲欽
鄭秀玲鄭仲均鄭仲翔蔡文祿
蔡素珠江輝煌蔡麗錫江素鳴共 同訴訟代理人 李增胤 律師
劉安宇 律師黃仕翰 律師被 告 臺北市政府代 表 人 蔣萬安（市長）訴訟代理人 林雅芬 律師
李仲昀 律師莊友翔 律師上列當事人間有關捷運土地聯合開發事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件訴訟中，被告之代表人由柯文哲變更為蔣萬安，並經新
任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷1第329至331頁），核無不合，先予敘明。
㈡行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定：「（第1項）訴
狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」第113條第1項規定：「（第1項）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。」本件起訴時以鄭木成為原告部分，於審理中原告鄭木成主張變更為原告鄭仲欽、鄭秀玲、鄭仲均、鄭仲翔（下合稱原告鄭仲欽等4人），被告雖表明不同意此部分原告之變更，惟亦自承原告鄭木成起訴請求所主張與被告間簽立之大眾捷運系統開發所需土地協議價購協議書（下稱系爭價購契約A），於簽約後、本件起訴前即經原告鄭木成與變更後原告鄭仲欽等4人、被告簽立協議書，基於原告鄭木成與原告鄭仲欽等4人間之贈與關係，將系爭價購契約A由變更前原告鄭木成，改為變更後原告鄭仲欽等4人對被告為完全概括之契約承擔（本院卷1第171至180頁），原告鄭木成於本件審理中既已請求變更原告為鄭仲欽等4人（本院卷1第521至539頁），基於原告鄭木成起訴之請求基礎事實，即為與被告間之系爭價購契約A關係而為公法上不當得利等主張，以變更後原告鄭仲欽等4人對被告所為請求，仍本於同一契約關係下之基礎事實而來，尚無礙被告之攻擊防禦，亦不致造成訴訟遲滯，本院認為此原告之變更，尚屬適當。另原告起訴時就原告鄭木成部分，僅以訴之聲明請求被告給付新臺幣（下同）6,441,437元，原告蔡文祿、蔡素珠、江輝煌、蔡麗錫、江素鳴則各僅請求被告給付1,285,022元，並均加計利息，嗣後審理中，原告就訴之聲明擴張金額而追加請求為原告鄭木成部分9,049,107元（嗣後變更原告為鄭仲欽等4人時，總額仍不變，僅係分算而各自請求給付金額為2,262,277元），就原告蔡文祿、蔡素珠、江輝煌、蔡麗錫、江素鳴部分擴張各請求給付1,806,561元暨各該利息部分（本院卷1第239至244頁），被告雖表明不同意原告各該訴之聲明之擴張（本院卷1第355頁之書狀），因原告主張之原因及基礎事實仍相同，本院亦認尚屬適當，依前開定意旨暨說明，就前開原告變更及訴之聲明擴張之追加部分，均予准許。
二、事實概要：訴外人鄭木成（即變更後原告鄭仲欽、鄭秀玲、鄭仲均、鄭仲翔之父）與訴外人江桂（即原告蔡文祿、蔡素珠、江輝煌、蔡麗錫、江素鳴及訴外人蔡文福之母），前共有臺北市大同區圓環段二小段228、228-1地號土地（下稱系爭土地）及其上1樓 、2樓建物（與系爭土地下合稱系爭房地）所有權（應有部分均各為1/2）。系爭房地因位於臺北捷運松山線中山站（捷一）用地範圍內，被告依大眾捷運法第7條第4項、民國94年12月23日修正發布之「臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法」（下稱94年版協議價購優惠辦法）等規定，於95年8月25日與江桂、96年5月18日與鄭木成，分別締結「大眾捷運系統開發所需土地協議價購協議書」（下各稱系爭價購契約A、B，合稱系爭價購契約），約定將系爭土地所有權移轉登記與被告進行開發，原告則得按約定方式，優先選定樓層、區位而分回開發後建築物價值。嗣後訴外人鄭木成就系爭價購契約A部分，於108年12月5日與原告鄭仲欽、鄭秀玲、鄭仲均、鄭仲翔（下合稱原告鄭仲欽等4人）及被告另簽立協議書（贈與），將訴外人鄭木成就系爭價購契約A享有之一切權利義務，均贈與原告鄭仲欽等4人而為契約承擔；系爭價購契約B部分，則在訴外人江桂102年9月30日死亡後，由原告蔡文祿、蔡素珠、江輝煌、蔡麗錫、江素鳴等5人（下稱原告蔡文祿等5人）及訴外人蔡文福繼承後，被告且於103年11月12日與訴外人江桂之各該繼承人簽立協議書（繼承）在案。嗣後被告即依系爭價購契約之約定，於108年12月7日分別與原告鄭仲欽等4人、原告蔡文祿等5人暨訴外人蔡文福簽立捷運松山線中山站（捷一）土地開發案房屋/車位分配協議書（下合稱系爭分配協議書），經原告分別按約選定並經分配約定之開發後建築價值完畢。嗣因原告認系爭價購契約約定有關其等分配取回之價值計算等約款，有無效或違法等情事，依公法上不當得利或系爭價購契約之法律關係，提起本件一般給付之訴。
三、本件原告主張：㈠依土地徵收條例規定，以協議價購約定方式取得土地，為徵
收之先行程序，如協議價購不成者才得以申請徵收該土地，可見因協議價購約定而取得之土地仍為依法徵收取得之私有土地，協議價購契約屬於替代徵收處分之行政契約，就協議價購約定內容應不得為差別對待，但本件被告針對原告參與聯合開發可獲分配之內容，其中第2條針對原告分回開發後建築物價值之約定，係以按約定計算被告應抵付原告之權值後，原告再憑以選定樓層、區位，而針對被告應抵付原告權值之計算內容，卻列計須扣除所謂原應繳納土地增值稅額，與被告協議中曾向原地主表示不會課徵土地增值稅之說明，前後立場反覆，並造成被告就不應扣除、卻遭扣除之項目享有以低成本取得土地利益之結果，原告等地主則有溢繳土地增值稅之問題，被告對原告所為分配給付，與原告提供開發之土地價值顯不相當，此約款違反誠信原則、禁反言原則及稅捐法定主義、法律優位原則，無正當理由而為差別待遇，違反行政程序法第4、6條規定，依同法第142條第4款及第137條第1項第3款規定應屬無效。
㈡對照臺北市政府94年12月23日修正發布（下稱94年版）、104
年9月14日修正發布（下稱104年版）及現行（即108年12月9日修正發布者）協議價購優惠辦法可知，原本第5條第4項中關於收取土地增值稅等相關部分，於104年版之協議價購優惠辦法中業已刪除，可見被告與原告簽立系爭價購契約後，即已認知本件應不得課徵土地增值稅，以免違反土地徵收條例第11條、平均地權條例第42條第1項、第3項、土地稅法第39條第1項等相關法令規定。又原告鄭木成遲至96年間才與被告簽立系爭價購契約A，另系爭價購契約B部分，訴外人江桂亦係於95年8月25日方與被告簽約，因系爭價購契約初稿係由被告所撰擬，原告並無修改空間，斯時既未寫明適用何年度之協議價購優惠辦法規定，就原告簽立時間而言，應不適用94年版協議價購優惠辦法規定，而當適用對人民最有利之最新版規定，否則即有不符依法行政原則之違誤。
㈢況聯合開發行為橫跨十數年，基於不真正溯及既往法理，於
原告選取房屋、車位時亦當依104年、甚至現行優惠辦法辦理，計算抵付與原告之權值數額時，均不應扣除相當於土地增值稅金額。而被告仍予以計徵土地增值稅之行為，實無法律上原因，並使原告受有給付本不應繳納之土地增值稅款損害，基於土地增值稅之核課為公法上之財產變動關係，被告就此計徵土地增值稅之行為，當構成公法上不當得利，原告自得類推適用民法上有關不當得利相關規定，請求被告返還所錯誤核計之土地增值稅款予原告。
㈣另原告與被告簽立系爭價購契約時，約定之被告對待給付內
容，並未能真實反映原本1樓建物之市價，此由被告以95年12月8日專簽報請核准優惠權值（下稱95年專簽，本院卷1第513至516頁），另訴外人廖○貴為同樣為參與此開發案之原2棟四層樓建物之1、2樓所有權人，被告即有正確計算而給予優惠承購權值18,641,038元等，均可明之；基於系爭價購契約中並無優惠承購權值須以「不含整棟或共同持分整棟之建物」作為前提之限制，被告卻以106年2月13日以北市捷聯字第10630026000號函（下稱106年2月13日函）之錯誤計算方式，剝奪原告優惠承購權值，造成原告所有1樓建物各自之應有部分1/2權利應有之市場價值未能反應於系爭價購契約中，原告所提供土地與被告所分配給付（即應抵付之權值）顯不相當，違反平等原則、比例原則中之適當性原則，屬重大明顯瑕疵，依行政程序法第142條第1款、第4款、第137條第1項第3款等規定，亦屬無效。被告未計給原告優惠權值，係無法律上原因剝奪原告等原地主1樓建物市場價值，致使原告等受有損害，被告則取得獎勵樓地板面積之利益，二者間有因果關係而構成公法上不當得利，原告就此亦得類推適用民法上有關不當得利相關規定，請求被告返還優惠承購權值予原告，並計算優惠承購權值為：依前述95年專簽精神，即「在依95年版優惠辦法提高1樓地主分配權值之同時，不調降2樓以上地主之分配權值」，並參據104年9月18日北市捷聯字第10333410800號函（下稱104年9月18日函，本院卷1第頁53至54頁）訴外人廖○貴之優惠承購權值與計算方式（本院卷1第297頁），原告鄭仲欽等4人應得之優惠承購權值為8,630,838元，原告蔡文祿等5人則各為1,726,168元（本院卷1第252至253頁）。如若認優惠承購權值無法以金錢直接轉換給付（即優惠承購權值之價值與新臺幣無法直接換算），因開發後房地業經被告分配完畢，實質已無法令原告得以優惠承購建物，則原告亦同意以扣除成本之方式領取被告以優惠承購權值轉換之金錢，於扣除38.92%之成本後，被告應給付原告鄭仲欽等4人共計5,271,716元，原告蔡文祿等5人各1,054,343元之不當得利（本院卷1第253至254頁）。
㈤此外，依據系爭價購契約，95年專簽及104年9月18日函應均
構成行政契約之一部，原告亦得依系爭價購契約之法律關係，主張依96年1月5日北市捷聯字第09630091101號函（下稱96年1月5日函，本院卷1第63頁）、104年9月18日函及兩造間協議，被告負有正確計算而令原告免徵土地增值稅，及以優惠承購權值計算以給付原告之義務上所述，原告以協議價購之方式參與聯合開發，依法應得免徵土地增值稅，且應享有優惠承購權值（本院卷1第255頁）。故就原告鄭仲欽、鄭秀玲、鄭仲均、鄭仲翔部分，加計後各應給付2,262,277元（即土地增值稅418,269元+優惠承購權值8,630,838元=9,049,107元，9,049,107元÷4人＝2,262,277元，四捨五入至個位數）；就被告蔡文祿、蔡素珠、江輝煌、蔡麗錫、江素鳴各應給付1,806,561元（土地增值稅401,969元+優惠承購權值8,630,838元=9,032,807元，9,032,807元÷5人=1,806,561）。
又前述依公法上不當得利或系爭價購契約法律關係為請求之依據，請求法院擇一為有利原告之認定，另一即可毋庸審究等語。
㈥並聲明：
⒈被告應給付原告鄭仲欽、鄭秀玲、鄭仲均、鄭仲翔各2,262
,277元及自112年4月19日（即主張變更原告之翌日）起至清償日止按年息5%計算之利息。
⒉被告應給付原告蔡文祿、蔡素珠、江輝煌、蔡麗錫、江素
鳴各1,806,561元整及自111年7月8日（即起訴狀繕本送達翌日）起至清償日止按年息5%計算之利息。
四、本件被告則以：㈠系爭價購契約簽立時，原告均選擇不領取協議價購之土地款
，而選擇由被告計算應抵付權值以分配興建完成之建築物之方式，斯時第2條約款即有約明應抵付權值之計算內容包含「扣除若採合建分坪原應納之土地增值稅金額」，被告係依大眾捷運法第7條等規定，彼此基於平等地位協商而簽立系爭價購契約，參照司法院釋字第732號解釋意旨，本件所採聯合開發方式對於土地所有權人之侵害較小且反而對其有利，與土地徵收為不同行政手段，更顯非所謂實質徵收，並無原告所稱應比照否則無反平等原則之問題。
㈡關於系爭價購契約第2條約款關於應抵付原告權值之計算內容
，須扣除土地增值稅之約款，由95年7月6日修正發布（下稱95年版）協議價購優惠辦法第5條之立法理由，主要考量聯合開發在性質上類似合建分坪之實務作法，合建方式下地主原應繳納土地增值稅，若因採取聯合開發而使土地所有人取得免徵土地增值稅之利益，基於聯合開發下已有優惠價購分配後建築物之利益，後續並可享有因政府興建捷運所帶來人潮、交通便捷性及房地價值隨時間上漲等利益，為維持賦稅公平及土地增值稅歸屬地方稅之精神，方採取由應抵付權值中扣除此設算稅額之方式，將此免稅之經濟利益歸由聯合開發之主管機關取得，如此約定並無不法，更非無理，此約款與平均地權條例第42條第1項、第3項、土地稅法第39條第1項等關於「徵收」規定之適用無關，而僅為應抵付權值設算內容如何斟酌較為合理之問題，並非基於原告參與聯合開發時應否負擔土地增值稅而來，後續被告依約辦理以核計原告各該應抵付權值，並由其等依約選配建築物，均係遵照系爭價購契約而為履行，前開約款並無依行政程序法第142條第1、第4款及第137條第1項第3款規定應屬無效之適用。至於94年8月30日被告所舉行之「捷運系統松山線中山站聯合開發區（捷二）工程用地徵收前價購及地上物拆遷補償協議會」（下稱補償協議會）中，被告仍係清楚說明應抵付權值計算內容須扣除相當於土地增值稅之金額，並無前後反覆不一之情形，原告斯時且均未參與該會議，亦無適用信賴保護原則可言。
㈢嗣後104年版協議價購優惠辦法修正刪除前述應扣除相當於土
地增值稅額部分，理由係為「增加土地所有權人參與開發之意願」而修訂，並有重申「地主之土地經協議價購方式移轉予被告，或開發完成後，土地及建築物以抵付方式由被告移轉予原土地所有權人時，依法均免徵土地增值稅」，與95年版協議價購優惠辦法第5條第4項所規定應扣除土地增值稅乙事，係權衡「地主原有土地若採合建分坪方式」原應繳納之土地增值稅額之事項，分屬不同情形，更無迂迴向原告收取土地增值稅之問題。另本件聯合開發需用土地協議價購程序為94年間即辦理，本當得適用94年版協議價購優惠辦法，確切簽約時間則尚繫於訴外人鄭木成、江桂，並非被告所得掌控，尤其系爭價購契約第2條，亦有明確列載係援引94年版協議價購優惠辦法第5條第1項第1款規定作為約定內容，訴外人鄭木成及江桂當時均有明確知悉且仍同意簽約，自當依約辦理。
㈣針對原告主張應得適用有關優惠權購值部分，被告雖曾以96
年1月5日函向訴外人江桂說明經核算所增加分配權值部分，將由其以支付建造成本之優惠承購方式取得，仍係以按照95年版協議價購優惠辦法核算後，分配權值可增加之情形為限，並無對其承諾可適用優惠承購權值計給之意；而95年版協議價購優惠辦法第5條第1項第1款、系爭價購契約第2條第1項約款，就1樓土地所有人（如本件原告）之應抵付權值有約定可優先選定樓層、區位，並無可加計權值優惠承購等內容，均係依當時規定辦理，並無違反依法行政原則或平等原則之情事。至於嗣後104年版協議價購優惠辦法，將原1樓建物、土地所有人之優惠，由優先選取樓層、區位之方式，改為加計優惠權值者，主要乃考量捷運中山站捷二、捷一共構開發案，於95年協議價購優惠辦法修法前即已辦理聯合開發，本來無從適用95年協議價購優惠辦法第5條第1項第1款之規定，嗣後被告又以95年12月8日專簽報准，亦設有：在不稀釋、降低二樓以上原土地所有人應分配權益之前提，對照不論94年版或95年版協議價購優惠辦法，其中第5條第1項第1款前段既均規定：「未領取協議價購土地款者，按其原有土地占開發基地之可建容積比率及公告土地現值比率之平均值，乘以本府所取得之開發後建築物價值，作為其應抵付權值…」，針對數人共有同一地號土地之情形，其應抵付權值總和，仍以該土地總價值計算，並不會因共有人數多寡而變化，而在可分配之價值總額不變之情形下，對一樓地主加計之較優惠抵付權值，必然相應得減少二樓以上（非一樓）地主之應抵付權值，就原告共有土地之應抵付權值總值而言，仍然相同，就此亦有分別依94年版、95年版協議價購優惠辦法試算，計算結果顯示其等應抵付權值總額，因1樓部分採計優惠權值而增加、2樓部分則減少之故，總值仍然相同，其等情形亦未因適用95年版優惠辦法後，即可「增加」分配權值總值，原告依約、依法均無得主張享有加計優惠權值之問題，自亦無從認被告有何違反平等原則、依法行政原則、行政程序法第7條比例原則等情事。況依臺北市臺北都會區大眾捷運系統市有土地參與土地開發權益分配須知第20條等規定可知，本件被告係以主管機關身分取得獎勵樓地板面積，被告據以保有而未分配與原告，亦有法律上原因，原告謂得依公法上不當得利之法律關係或系爭價購契約為請求，所為主張亦有矛盾，其等請求應無理由等語，資為抗辯。
㈤並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭價購契約、協議書（贈與）暨協議書（繼承）（本院卷1第159至180頁、第189至191頁）、106年2月13日函（被告答辯卷第49至50頁、本院卷1第55至57頁）、系爭分配協議書（本院卷1第181至188頁、第193至202頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：
㈠系爭價購契約第2條關於應扣除土地增值稅金額之約款，有無
違反95年版協議價購優惠辦法之情形？系爭價購契約內容未納入95年版優惠辦法第5條第1項後段關於原1樓建物之土地所有人可增加分配之優惠權值規定，是否有違反平等原則、比例原則或相關規定等違法而構成無效？依原告各該主張，系爭價購契約之前開約款或未納入之部分，被告有無因消極不作為而構成無效？被告就此是否係無法律上原因而受有利益？原告依公法上不當得利之關係，訴請判決如訴之聲明，有無理由？㈡或者，依原告主張，其所稱關於應扣除土地增值稅金額以計
算其依約可分配範圍者，及依95年版優惠辦法第5條第1項第1款後段得主張增加獲配優惠權值部分，是否為兩造所約定系爭價購契約之範圍？原告依系爭價購契約之約定，訴請判決如訴之聲明，有無理由？
六、本院之判斷如下：㈠按公法上不當得利之返還，係指在公法範疇內，欠缺法律上
原因而發生財產變動，致一方得利，他方失利，失利者得請求得利者返還其利益。此項制度之目的，係為將不合法之財產變動調整至合法狀態。除行政程序法第127條有準用民法不當得利之明文，及司法院釋字第515號解釋之情形外，於其他公法事件，亦有其必要，始能達依法行政及公平正義之要求。而不當得利之發生原因，有出於給付者，亦有非出於給付者，2種原因所發生之財產變動欠缺法律上理由時，應均有調整不合法之財產變動之必要。而公法上不當得利法律關係之意涵，可藉助民法不當得利制度來釐清，參酌民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」可認公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：⑴須為公法關係之爭議；⑵須有一方受利益，他方受損害；⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；⑷受利益係無法律上原因」（最高行政法院94年度判字第1608號、109年度上字第966號判決意旨參照）。又前開⑵所示要件之認定，可區分為「給付不當得利」及「非給付不當得利」二種類型，於前者，係基於他方有意識、有目的增益其財產所為之「給付」，致他方受損害；於後者，又可進一步區分為「權益侵害型不當得利」（係指因利用他人之物或權利而受利益，致他人受損害）、「支出費用型不當得利」（係指因他人對其物支出費用而受利益，致他人受損害）及「求償型不當得利」（係指因他人清償免除其債務而受利益，致他人受損害）等三種次類型；無論為「給付型不當得利」或「非給付型不當得利」，二種原因所發生之財產變動欠缺法律上理由時，方有調整不合法之財產變動之必要。又不當得利法在於認定財產變動過程中，受益者得保有其所受利益之正當性，故具有「矯正欠缺法律關係之財貨移轉」及「保護財貨之歸屬」此二項基本機能，且無論何種機能，不當得利法之規範目的，乃在取除「受益人」無法律上原因而受之利益，而非在於賠償「受損人」所受之損害（最高行政法院100年度判字第241號、105年度判字第615號判決意旨參照）。
㈡次按大眾捷運法第6條規定：「大眾捷運系統需用之土地，得
依法徵收或撥用之。」第7條第1、4項規定：「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。…（第4項）大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。」而司法院釋字第743號解釋理由指明：大眾捷運法第6條係為興建捷運系統之特定目的使用，就需用土地得依相關法律徵收，同法第7條第1項則係針對相同需用土地之情形，規定得以聯合開發方式，有效利用土地資源，促進地區發展並利大眾捷運系統建設經費之取得，並因此涉及商業利益之分享及風險之分擔，依法徵收之需用土地，應不得於同一計畫，持該徵收之土地，依同法第7條第1項規定辦理聯合開發，而為經濟利用，如因情事變更有就徵收之需用土地，納入後續計畫，辦理聯合開發之情形，有法律明確規定主管機關得將之移轉予第三人所有，始得為之。可知為興建捷運系統而採取聯合開發方式取得土地之情形，與採取一般土地徵收方式取得者，仍有本質上之區別，尤其在聯合開發之情形，本就納入商業利益之分享與風險之分擔等考量，因此取得土地後允許再移轉與第三人，增加經濟之利用，與土地徵收僅限於情事變更且須經法律明文者，仍有不同，自亦難逕認聯合開發方式下訂定之協議價購契約，屬於行政程序第136條規定所指，為代替大眾捷運法第6條規定之徵收處分而締結之行政契約情形。
㈢再依前開第7條第4項規定授權，經被告訂定之簽約時（即95
年版）協議價購優惠辦法第3條第2、3項規定：「（第2項）前項之土地及土地改良物價格，以協議當期當地舉辦公共工程徵收補償標準計算。（第3項）協議價購之土地，其原所有人於捷運局通知期限拆遷建築改良物，且該建築物所有人自願放棄安置或其他代替安置之補償措施者，原土地所有人得申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款；或申請優先承購、承租該基地開發後之公有不動產。但開發後之公有不動產，本府核定採統一經營管理之方式者，原土地所有人應配合辦理。」第5條第1項第1款、第4項規定：「（第1項）原土地所有人依第3條第3項規定申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款或優先承購、承租之樓地板面積，依下列規定辦理：一、未領取協議價購土地款者，按其原有土地占開發基地之可建容積比率及公告土地現值比率之平均值，乘以本府所取得之開發後建築物價值，作為其應抵付權值；並依照各樓層區位本府所議定價格，將其應抵付權值部分，以集中、連貫之分配方式，由原土地所有人選定樓層、區位。至於地上有建物者，則將其建物所坐落土地之抵付權值加總後，再將各樓層分配權值予以加總分算比例，乘以建物所坐落土地之抵付權值總額，原一樓建物之土地所有人，其應抵付權值，加計原則如下：㈠商業區建物之一樓依法營業使用者，加計其權值一倍。㈡商業區建物之一樓作為住宅使用或住宅區建物之一樓依法營業使用者，加計其權值Ｏ．五倍。㈢住宅區建物之一樓作為住宅使用者，加計其權值Ｏ．二倍。……。（第4項）第1項第1款所稱之本府所取得之開發後建築物價值，應扣除本府以主管機關身分所取得獎勵樓地板面積之價值及按其原有土地採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土地增值稅金額。」上開規定係為執行母法所為細節性、技術性規定，在無違母法授權意旨下，當得適用之。由上開規定可知，為興建捷運系統採取大眾捷運法第7條第1項之聯合開發方式，並以協議價購方式取得需用土地者，關於協議價購之土地及土地改良物約定價格，除得以協議當期當地舉辦公共工程徵收補償標準計算以給付土地暨土地改良物所有人外，尚得依前開辦法第3條第3項規定，依土地所有人申請，進一步區分有無領取協議價購土地款二類，就未領取者即改採分配基地開發後之公有不動產與土地所有人，以抵付主管機關應付之協議價購約定土地款，且針對如何計算、抵付土地所有人可分配取得之開發後不動產，被告並於該辦法第5條第1項先定明以該府「所取得之開發後建築物價值」為基準（第4項則針對此價值計算內容又為具體規定），續就原土地所有人可得分配之比例等，詳予規定應如何計算得抵付之權值後，再由原土地所有人按權值，且須集中、連貫以選定其可得分配之建築物樓層及區位，被告於聯合開發方式中，就需用土地與人民合意締結協議價購契約，且經人民同意以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款之情形，關於如何計算做作為抵付之權值，令人民據以選定分配之開發後之建物特定範圍，自當依前開規定提出契約要約之必要之點，以供人民選擇並決定是否為承諾之意思表示，方能合意成立契約關係。
㈣原告主張被告就其訴之聲明所示金額，負有公法上不當得利之返還義務云云，因與要件不符，無從准許之：
⒈本件兩造均不爭執被告為興建大眾捷運系統而需用系爭土
地，係依大眾捷運法第7條規定以聯合開發方式，與訴外人鄭木成、江桂先後於前開時間締結系爭價購契約A、系爭價購契約B，經協議價購取得系爭土地，嗣因訴外人鄭木成以贈與為由，與原告鄭仲欽等4人及被告簽立協議書，被告同意原告鄭仲欽等4人為系爭價購契約A之契約承擔，另訴外人江桂死亡後，則由原告蔡文錄等5人、訴外人蔡文福與被告簽立協議書，確認由原告蔡文錄等5人及訴外人蔡文福承受系爭價購契約B，再經被告依約通知原告及訴外人蔡文福分別選定開發興建後之建物樓層、區位後，雙方且已簽立系爭分配協議書而分配完畢在案，及原告蔡文祿等5人與訴外人蔡文福間，針對本件繼承自被繼承人江桂而為主張之權利，彼此有經遺產分割協議而按各自應繼分比例1/6分別共有等事實，並有系爭價購契約、協議書（贈與）暨協議書（繼承）（本院卷1第159至180頁、第189至191頁）及系爭分配協議書（本院卷1第181至188頁、第193至202頁）、遺產分割協議（本院卷2第143至145頁、第283頁）影本等件附卷可稽，自堪認屬實。⒉其次，原告就請求如訴之聲明所示金額，主張得依公法上
不當得利關係訴請被告返還者，無非以被告受有該金額所示利益，並謂被告所受利益欠缺公法上之原因。但查，依原告主張之原因事實，其等就前開金額所陳計算之內容，乃根據系爭價購契約第2條約款中遭扣除之「按其原有土地採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土地增值稅金額」（下稱系爭扣除土增稅約款），及系爭價購契約中未有約定，但簽約時95年版協議價購優惠辦法第5條第1項第1款後段應分別加計應抵付權值1倍或0.5倍後，二者共計可增加之相當於原告可分配建物價值數額而來（本院卷1第248至255頁之書狀、第301至303頁之計算表），且其主張被告所受利益與其等所受損害之權益變動原因，則來自系爭價購契約之約定；但分析系爭價購契約之履行內容，由系爭價購契約第2條約款可知，原告依約可自被告處取得者，實為經計算抵付權值後可取得與權值相當之開發興建後建物暨所坐落基地之所有權，依系爭價購契約第1條約款，被告依約自原告處取得者，則為系爭土地所有權（包含其上建物應在通知期限前拆除之義務）；是則，僅就系爭價購契約約定暨履行所發生之兩造間權益變動關係而言，被告自原告處直接取得之利益內容既為系爭土地之權利，若如原告主張系爭價購契約有其等所稱部分無效之情由，被告應返還之已得利益，亦為相當於訴之聲明所示價值之系爭土地所有權而言；縱使類推適用民法第181條但書（即：「不當得利之受領人，除返還其所受之利益外，如本於該利益更有所取得者，並應返還。但依其利益之性質或其他情形不能返還者，應償還其價額。」且暫不論在聯合開發後，若被告目前亦非系爭土地所有權人，尚有須否斟酌類推適用民法第182條第1項規定關於：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任」之問題），謂有不能返還（部分）系爭土地所有權情形時，原告即得請求被告償還相當之價額，惟價額若干仍係出於對主張返還系爭土地價額之評估，與原告片面主張被告依約有短給、漏給之內容，仍未必相當（由系爭價購契約第1條、第4條尚包含共同開發等約定事項，並非只有系爭土地所有權移轉之對價，即可明之），原告對於依約遭短給者如何可認即等同被告應返還之利益價額，並未能為具體、合理之說明，反而可見其等實係就系爭價購契約2條有明文約定被告不須給付之數額（即系爭扣除土增稅約款所指可扣除之「按其原有土地採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土地增值稅金額」），及系爭價購契約未見約定被告應給付者（即前述加計抵付權值1倍或0.5倍後，原告可增加分配之建物價值數額），謂被告未給付即受有利益，而忽略被告因該給付關係自原告處直接所受利益實為系爭土地所有權，被告依該契約關係受領、使用系爭土地後，並不致因原告主張部分約款係無效（指系爭價購契約第2條約款之部分，詳見下述），即構成欠缺法律上原因，原告實係就系爭價購契約未有約定被告應給付之內容，片面構築出被告依約負有給付義務，在被告拒絕給付之情形下，卻不依約請求被告給付，反而以不當得利返還為請求依據，又未能說明此與被告依約所受利益（即受領、使用系爭土地）之關聯性，原告所為公法上不當得利之主張，與請求返還之內容間，明顯有所扞格，且與公法上不當得利返還請求之要件不符，已難認有理。
⒊再者，原告主張系爭價購契約第2條約款針對計算應抵付原
告權值所依據基準，即被告「所取得之開發後建築物價值」，尚須扣除「按其原有土地採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土地增值稅金額」之約定（即系爭扣除土增稅約款部分）為無效，進而訴請被告對其負公法上不當得利返還責任部分，亦無理由：
⑴本件系爭價購契約第2條針對被告對原告應為之給付，係
依95年版協議價購優惠辦法第3條第3項規定，將原本應給付原告之土地協議價購款項等，以原告同意簽約即為申請之方式，經兩造合意而改採令原告分回基地開發興建後相當價值之建築物，作為被告依約應給付之內容，而為決定原告得選定分回之建築物之特定樓層暨範圍等，同辦法第5條第1、4項並規定以權值之計算結果，作為原告可得分配建物之依據；比對第2條約款內容，並可見所為權值計算內容，尚包含應扣除「按其原有土地採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土地增值稅金額」（即系爭扣除土增稅約款）者，均與前開95年版同辦法第5條第1項第1款及第4項規定吻合，被告據以列入約定內容，自係合法有據，甚為明確。
⑵原告雖主張系爭扣除土增稅約款之相關計算權值內容，
有違反平均地權條例第42條第1項、土地稅法第39條第1項等關於免徵土地增值稅之規定云云，然分析此約款及前開同辦法第5條第1項第1款及第4項文意即可知，該約款所指應扣除之土地增值稅額，並非指履行系爭價購契約中須經核課之土地增值稅，而是指在計算原告可獲分配權值時，計算內容尚納入扣除系爭土地若採合建分坪方式移轉與他人時，原告「原應納」之土地增值稅額乙項（由敘述所指「原應納」之文意，即可見沒有實際繳納，而係針對並未實際發生之合建分坪情形，假設若應繳納之情境），此節亦據被告指明因本件屬於大眾捷運法第7條之聯合開發方式，依平均地權條例第42條第3項或土地稅法第39條第1項後段規定，本即免徵土地增值稅，而系爭扣除土增稅約款，實僅係就原告分配權值之計算內容，抽象性加入基於假設方存在之土地增值稅款，作為計算所應扣除項目，與原告有無實際經核課相關稅款之事實無關等語；再參酌被告所提出為依系爭扣除土增稅約款之設算需要，被告前函詢臺北市稅捐稽徵處時，亦係基於「如屬應稅土地時」之假設前提，請求該處協助計算所應繳納之土地增值稅額若干（包含系爭土地），再按系爭土地所占參與聯合開發所有土地之分配比例，計算出原告部分應扣除之稅款若干（本院卷1第419至425頁，被告計算表見本院卷1第365頁），由此節亦清楚可見，此扣除稅額確係以假設性前提為調查，再按投資人分配比例攤算，與原告是否及須否遭實際核課，甚或應自行繳納稅款全部等事實之有無，均毫不相干，原告仍爭執其等履行系爭價購契約時，毋庸經核課土地增值稅，故謂系爭扣除土增稅約款有違反平均地權條例第42條第3項或土地稅法第39條第1項等規定之違法，或申論因此違反稅捐法定、平等原則或法律優位原則云云，均屬誤解，並不足採。
⑶又系爭扣除土增稅約款所根據之95年版協議價購優惠辦
法第5條第4項規定，業據被告陳明係考量在參與被告主責之聯合開發模式下，相較於土地開發利用常見之私人間一般「合建分坪」方式，後者情形，通常系爭土地所有權人尚須因所有權移轉而遭核課土地增值稅，但如本件被告辦理之聯合開發，原告選擇不領取協議價土地款，而改申請分回開發後興建完成建物（含坐落之基地）情形，相較於前者僅取得土地款之金錢，分回建物暨基地之原告，尚有共享並增加獲得因捷運興建完成所帶來周邊經濟價值提昇利益之可能與實質，故認原告享受此聯合開發下較高分配利益之同時，相較於循一般合建模式而言，原告因此可享有土地增值稅免徵之利益，應有斟酌將此免徵結果另為利益分配空間，故而列計為扣除項目。經審酌被告為辦理聯合開發而與土地所有權人為商業利益及風險分攤時，基於聯合開發主責暨相應之規劃成本暨風險，確實均由被告承擔，被告為行政機關，原告參與所須承擔未能完成開發等信用風險，亦較一般合建情形為低，既然原告參與聯合開發之模式，存有風險較低，卻有相當高機率可分享經濟價值增值利益之優勢，被告透過系爭扣除土增稅約款，適度調整原告取得聯合開發利益下，相應可提供分享之稅捐免徵經濟利益，應尚在聯合開發方式下，被告如何權衡、調整彼此商業風險暨利益之決策範圍，且有其經濟上之合理性，自亦難認95年版協議價購優惠辦法第5條第4項規定，有何違背母法授權本旨；被告適用之而列入約定中，自亦無欠缺正當合理關聯等而違反行政程序法第137條第1項第3款、第142條第4款等問題，系爭價購契約列入系爭扣除土地增值稅約款，並無原告主張違法之情事。
⑷況且，聯合開發下得採取協議價購契約之行政契約形式
，主要即在賦予原告有決定是否締約之自由，原告在能清楚知悉前開約定設算內容之情況下，既仍本於自由意志、權衡利益得失後決定締約，即應受系爭價購契約之拘束；故縱使系爭扣除土增稅約款欠缺95年版協議價購優惠辦法第5條第4項等規定作為明文依據，一旦經列為契約內容而供原告選擇是否締約，原告仍同意締約時，即應受其拘束。故原告又謂104年版或108年版協議價購優惠辦法中（本院卷1第367至377頁），不再有須扣除相當於土地增值稅金額等相關規定之變動，本不影響系爭扣除土增稅約款依約對其等既有之拘束力，遑論本件簽約時之95年版同辦法第5條第4項規定內容，本即為被告簽約時得以適用者，而嗣後之修正，簽約時並無從考量適用。原告另指摘被告於會議中曾說明本件不會課徵土地增值稅，謂系爭扣除土增稅約款仍遭列入，有違反誠信原則、禁反言原則云云，依其等所舉協議會說明資料（本院卷1第49頁至52頁），業據被告陳明為另一開發案之會議資料，且該說明資料有關免徵土地增值稅之記載，只見說明本件有免徵土地增值稅規定之適用，與前述系爭扣除土增稅約款乃針對假設性稅款列為扣除項目之理由，並不相關，自亦無從憑認有原告所稱違法之情由。
⑸再者，本件原告在依約選定而經分配取得興建完成後之
建物，方自行切割給付所由之部分約款，並執該部分約款無效之結果，作為被告有不當得利之論據云云，但行政程序法第143條係規定：「行政契約之一部無效者，全部無效。但如可認為欠缺該部分，締約雙方亦將締結契約者，其他部分仍為有效。」分析系爭扣除土增稅約款可知，此項目之扣除，僅為權值計算內容之一部分，而權值計算結果則為被告對原告履行建物（含基地）所有權分配之依據，系爭扣除土增稅約款能否自其他權值計算內容暨原告可分配取得建物暨基地所有權之約款中，另行獨立切割而得以其他給付約定仍為有效，亦有疑問，原告就系爭扣除土增稅約款如何可一部無效云云，亦未能合理說明。⑹綜上，被告計算原告應抵付權值而令原告據以選定、分
回興建後建築物樓層、區位時，尚有在權值計算中扣除前開所示以假設情形即「合建分坪方式下原應繳納之土地增值稅金額」者，乃依兩造間簽訂之系爭價購契約而為履行，被告因此取得系爭土地所有權暨開發分配後等利益，並非無法律上之原因，原告本於公法上不當得利法律關係，謂被告應返還此部分不當得利金額，與各該要件不符，為無理由。
4.原告又主張系爭價購契約內容，未依95年版協議價購優惠辦法第5條第1項第1款末段規定，將原一樓建物之土地所有人，應抵付權值可加計1倍或0.5倍納入約定，亦構成無效而得依公法上不當得利關係請求部分，仍無理由：
⑴本件兩造均不爭執系爭價購契約內容，確實並無簽約時9
5年版協議價購優惠實施辦法第5條第1項第1款後段關於：「……至於地上有建物者，則將其建物所坐落土地之抵付權值加總後，再將各樓層分配權值予以加總分算比例，乘以建物所坐落土地之抵付權值總額，原一樓建物之土地所有人，其應抵付權值，加計原則如下：㈠商業區建物之一樓依法營業使用者，加計其權值1倍。㈡商業區建物之依樓作為住宅使用或住宅區建物之一樓依法營業使用者，加計其權值0.5倍……」規定（下稱系爭權值加計規定）所示約定內容，並有系爭價購契約影本各1份在卷可資比對（本院卷1第159至175頁）；而縱使如原告所主張系爭價購契約，因此有違反95年版協議價購優惠辦法第5條第1項第1款末段規定之情形，但究竟系爭價購契約何一既存約款得以因此構成無效，又進而如何得出原告尚得依公法上不當得利關係，請求被告計付依系爭權值加計規定核給權值之價值數額等，仍有不明，原告此部分法律上主張，已顯然無據。
⑵其次，原告與被告簽立系爭價購契約時，已得知悉系爭
權值加計規定所示內容並不在所締結契約之約定範圍，其仍同意簽立，原則上即應受契約內容拘束，無法單方任意增加約定所無之事項；且經比對系爭價購契約第2條第1項約款與94年版、95年版協議價購優惠辦法第5條第1項第1款後段規定亦可知，系爭價購契約第2條第1項約款，應係援用94年版協議價購優惠辦法第5條第1項第1款後段之規定而來（本院卷1第161頁、第172頁、第105至108頁），雖未列入系爭權值加計規定所示優惠約定，但另有賦予原建物一樓土地所有人優先選定樓層、區位之優惠。再由94年版、95年版規定乃僅擇其一優惠列入規制之狀況，復無事證可認94年版規定有何違法等，方為95年版規定之修正，被告與原告締約時既已明示選擇採取94年版之優惠方式，並已與原告達成合意，此核屬對聯合開發之商業利益暨風險之不同分配方法，應尚在被告得依個案意願暨狀況等為妥適評估後分別擇定之範圍，亦難認此系爭權值加計規定，性質上為強制規定，自亦不至於因違反即歸於無效。換言之，本件被告縱未依簽約時95年版協議價購優惠辦法規定擬約，並無礙另一優惠方案仍在被告係為相當給付之認定內，且此優惠方案亦有其正當合理關聯，甚且原告均已行使系爭價購契約第2條第1項末段之優先選定優惠完畢（本院卷1第181至187頁、第193至202頁），顯然對於締約所擇定之優惠方案約定，並未曾反對或爭執，除難認此節足以構成行政程序法第137條第1項第3款之違反，原告在締約所約定優惠方案已獲得滿足後，竟又謂尚可主張另一契約所無之優惠方案，反而欠缺合理性且與約定本旨明顯不符，實不可取。
⑶況且，被告復陳明若依系爭權值加計規定所示內容計算
，因原告在系爭土地上各有1樓、2樓建物，雖然1樓建物部分權值可加計1或0.5倍，相對的2樓部分占比即因此調降，故以建物所坐落土地之抵付權權值總額，再按各該比例分算1樓、2樓之權值，雖1樓有增加，但仍因2樓部分減少，就抵付權值總額結論而言，仍為相同，並有被告之計算說明暨資料等為憑（本院卷2第82至84頁、第103至104頁、本院卷1第55至57頁、第213至215頁），此節亦與原告所執被告95年專簽（本院卷1第513至516頁）列載之意旨相符；再分析系爭權值加計規定內容之計算方法，乃先敘明地上有建物者，係以建物所坐落土地之抵付權值「加計總額」，再按各樓層約定比例分算，確實有規定須將土地所有人其上所有建物加總後計算「權值總額」，並非如原告所稱係按不同建物分別計算，毋須加總之情形，被告所陳原告因不同樓層各自建物互有增加、減少，故總額不變之計算方法暨結果，確亦符合系爭權值加計規定之主旨；就此而論，被告未以系爭權值加計規定列為與原告合意約款，而仍約定原告有優先選定樓層、區位之優惠方案，反而對原告較為有利，實無原告所稱違反行政程序法第142條、第111條第7款或第137條第1項第3款或比例原則等違法情事，更難認有何無效可言。至於原告又稱95年專簽之適用情形，尚有他人得以適用系爭權值加計規定而增加分配權值者，既為僅有1樓建物之情形，與本件原告同時有1樓及2樓以上建物之情形並不相同，如前述，且已據被告指明為差別處理之正當理由，自亦無原告所稱違反平等原則之情事。
㈤此外，原告又主張系爭價購契約應不含系爭扣除土增稅約款
，及系爭價購契約應包含契約未列載之系爭權值加計規定所示內容，乃依系爭價購契約之關係，訴請被告給付如訴之聲明所示金額部分，除與系爭價購契約明文約定內容及範圍不合外，其主張應由契約剔除或列入契約內容等理由，仍係基於系爭扣除土增稅約款或未納入系爭權值加計規定內容，有前開違法情由而為前提，但各該約定情形並無其等主張之各該違法情由，業經認定如前，原告此部分主張，仍無依據；遑論縱有其等所指違法情事，為何違法結果可構成改變契約約定內容之法律效果，實亦有不明，原告此部分主張，仍欠缺依據，不足採信。
七、從而，被告未如原告主張，仍依系爭扣除土增稅約款計算以決定原告分回取得之建物，及未適用約定所無之系爭權值加計規定，均係按照系爭價購契約約定內容履行之結果，並無不合；原告無論依公法上不當得利，或系爭價購契約之法律關係，所為請求被告給付如訴之聲明所示金額者，均有要件不符且欠缺依據等情，實無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 10 月 26 日
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 10 月 26 日 書記官 謝貽婷