臺北高等行政法院判決111年度訴字第740號112年11月16日辯論終結原 告 姜潤淇
姜冠生
詹常宗共 同訴訟代理人 王志陽 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科（縣長）訴訟代理人 葉雅婷 律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國111年4月25日文規字第1113011418號訴願決定、111年4月27日文規字第1113011585號訴願決定及同日文規字第1113011594號訴願決定表示不服，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠訴外人姜劍樂於民國109年8月14日向被告新竹縣政府申請位
於新竹縣○○鄉○○街○○巷○○號「北埔姜屋天水堂（二房）新屋」指定為古蹟。被告於同年9月1日辦理現場勘查並完成文化資產價值評估調查研究後，於109年12月10日召開「新竹縣古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群史蹟及文化景觀審議會」（下稱文資審議會）109年第2次會議，決議將「北埔姜屋天水堂（二房）」指定為古蹟。被告遂以110年7月1授文資字第1109050128號公告指定「北埔姜屋天水堂（二（二房）」（定著土地範圍之面積及地號：面積3,004.65平方公尺，地號：新竹縣北埔鄉公園段【下稱公園段】181-5、181-7、181-11、183-4、207-3、207-4等6筆土地）為縣定古蹟（下稱前處分）。
㈡嗣因被告比對新竹縣北埔鄉公所提供之地籍套繪圖，認部分
古蹟本體有超出前揭文資審議會決議古蹟定著土地範圍之虞，且為確認建築本體後方駁坎應否納入古蹟定著範圍內，遂於110年10月12日及同月26日召開「縣定古蹟北埔姜屋天水堂二房」古蹟指定專案小組第一次及第二次會議，並於110年11月3日上午召開「縣定古蹟北埔姜屋天水堂二房」古蹟指定說明會及同日下午召開「新竹縣第二屆古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群史蹟及文化景觀審議會第二次會議」（下稱系爭文資審議會議），系爭文資審議會議決議變更前處分指定古蹟公告之古蹟名稱、古蹟本體、定著土地範圍面積與地號。被告乃依上開會議決議，於110年12月2日以府授文資字第1109050265A號公告（下稱系爭公告）指定「北埔姜屋天水堂（新屋）」（下稱系爭建物。古蹟本體面積：1,942.76平方公尺；定著土地範圍之面積及地號：面積2,511.29平方公尺，地號：公園段181【部分】、181-4【部分】、181-5【部分】、181-7【部分】、181-10【部分】、181-11、183【部分】、183-1【部分】、183-3【部分】、183-4、207-
1、207-3、207-4地號土地，以下合稱系爭土地）為縣定古蹟，並廢止前處分（關於指定古蹟部分，下稱原處分【即以下所稱原處分，並不包括前開公告所敘及之廢止前處分部分】），另以同日府授文資字第1109050265B號函（下稱110年12月2日函）檢送前開公告通知含原告姜潤淇、姜冠生及詹常宗在內共13名土地所有權人（原告姜冠生為公園段181-4、181-7、181-10、181-11、183、183-4地號等土地之共有人、原告姜潤淇、姜冠生為公園段207-1地號土地共有人、原告為公園段207-3地號土地共有人、原告姜潤淇為公園段207-4地號土地之共有人）。原告不服原處分，分別提起訴願，經文化部分別以111年4月25日文規字第1113011418號、111年4月27日文規字第1113011585號及111年4月27日文規字第1113011594號訴願決定書，就原處分關於古蹟定著土地之範圍，其中新竹縣北埔鄉中興街32號建物所坐落之公園段207-4地號土地（18.43平方公尺）部分予以撤銷，其餘訴願駁回（關於駁回原告訴願部分，下稱訴願決定【即以下所稱訴願決定，並不包括上開3件訴願決定書撤銷公園段207-4地號土地18.43平方公尺之古蹟指定部分】）。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原處分有裁量怠惰之違誤：原告及姜劍樂均為系爭建物及所
坐落土地之共有人，經提起民事分割共有物訴訟（下稱系爭分割共有物訴訟），始完成系爭建物所坐落共有土地之分割，當時各共有人(含姜劍樂)均已表明無須保留系爭建物，而經判決確定在案，並辦理所有權登記。系爭建物本體範圍坐落之土地，絕大部分並非姜劍樂所有，姜劍樂為系爭建物共有人之一，本應於拆除系爭建物後將所占用之土地返還給分得土地之共有人，然其為免除拆屋還地之義務，竟擅自提報將系爭建物列為古蹟，不但明顯違反系爭建物全體共有人及所坐落土地各所有權人之意願，且不合於系爭建物全體共有人之最大利益，並罔顧系爭建物所坐落各土地所有權人之權益及前開民事確定判決意旨，被告未審及此，遽依姜劍樂之提報即為指定系爭建物為古蹟，實有裁量怠惰之違誤。
㈡原處分作成前之現場勘查、審議程序顯有瑕疵：依文化資產
保存法（下稱文資法）、古蹟指定及廢止審查辦法（下稱古蹟審查辦法）第4條規定，指定古蹟之審查，必須遵守法定之正當行政程序。本件原處分作成前，固有於110年11月3日下午召開系爭文資審議會議，惟現場勘查部分乃係於同日下午1時30分辦理，即本件係於110年11月3日同一天進行現場勘查及審議，並決議指定系爭建物為古蹟。然古蹟指定之審查程序須由專家學者透過建物本體之直接觀察、分析，經實地實物調查所蒐集之資訊，才能提供文資審議會正確之會議資料而為正確之審議。本件原處分之現場勘查、審議程序，於同一天內草率完成，並未進行實質之審議討論，僅有形式跑完上開流程，顯然係被告在已有結論之情形下恣意決定，違反正當行政程序。於系爭文資審議會議作成決議前，實未及進行系爭建物之調查研究及規劃設計，難認已踐行審議決定前之評估調查等行政程序，且審議委員根本未及彙整意見並作成現場勘查結果紀錄，違反文資法施行細則第15條第1項第1款規定。又被告110年11月3日下午1時30分現場勘查之依據、古蹟歷史建築相關權利義務規範之告知、現勘之標的範圍及目的及系爭建物現狀等等，完全付之闕如，並無完整之系爭建物現狀紀錄，原處分所為系爭建物屬文化資產之專業判斷，「資訊之完足性」顯有不足，其判斷自有瑕疵存在，且因無完整之系爭建物現狀紀錄，自無法自其審查過程中得知其審查結論之依據，法院亦無從審查其判斷有無法院可予審查之瑕疵，此欠缺理由之審議結論，即屬判斷出於恣意濫用而違法。況不動產經指定為古蹟，後續就古蹟之維護及管理，均以維持古蹟現狀為原則，是人民就古蹟所有權之行使所受之限制重大，則主管機關就指定古蹟之判斷，是否經實質審查及討論、其判斷是否附具理由及是否有其他違法情事，即屬行政法院應予審查之範圍。從而，被告依據形式上之現場勘查及僅就古蹟名稱、古蹟本體、定著土地範圍之變更進行討論之系爭文資審議會議決議，即作成原處分，可認定被告之判斷出於恣意濫用而違法。
㈢原處分指定古蹟之理由與文資法不符：系爭建物原為一堂八
橫，僅存一堂六橫，正身即公廳步口木架構及左右廂房，於95年間因火災，屋簷下木雕及彩繪幾近全毀，屋頂大部分已坍塌殘破，僅剩幾根殘存朽木支撐，前後亦已無門、牆，即已無建物基本結構，而右四橫屋之屋頂、樑柱及後方牆壁，已有部分坍塌毀損，一片斷垣殘壁，雜樹蔓草叢生，加上歷經多次颱風、地震等災害，目前已處於隨時可能倒塌之危屋狀態，而喪失其完整性。前處分程序中於109年9月1日現場勘查人員包括被告機關之人員均無人敢進入公廳內勘查，可見系爭建物重要部分已非完整，並不符合文資法施行細則所定「古蹟」之要件。
㈣原處分有資訊不足、證據及理由未備之違誤：系爭文資審議
會議之會議紀錄及原處分，均未附任何理由敘明系爭建物現實狀況可否透過修補，回復系爭建物舊有外觀及功能（可否及如何「修舊如舊」），是原處分就「系爭建物屬文化資產之古蹟」之專業判斷，資訊之完足性顯有不足，欠缺可供專業論辯之必要判斷理由說明。依最高行政法院106年度判字第641號判決意旨，可知判斷系爭建物是否具有歷史價值，應參酌系爭建物之「現況」來判斷能否在建物整體結構不變之情況下，透過修補以回復建物之舊有外觀及功能，始符合判斷餘地理論中之「資訊完足性」，且被告必須對系爭建物原有外觀及功能之回復可能性提供必要之協助與支援，在修復機率尚未可知的情況下，系爭建物現況確實不具備指定理由所述價值。被告並未提出任何證據證明系爭建物有修補之可能，原處分自有證據及理由未備之違誤。
㈤原處分有違比例原則、不當聯結禁止原則，並有裁量恣意、濫用之違法：
⒈被告除未於原處分說明修復方法及可否修復外，就有關修
復費用乙節亦未說明，可見被告並無修復系爭建物之規劃，而以系爭建物毀損之嚴重情況判斷，所須修復費用應甚鉅，原告及訴外人等人既無力負擔修復費用(對所需負擔之費用也一無所悉)，亦均無意保留系爭建物，原處分除侵害原告財產權外，嗣後修復系爭建物所需花費支出更是龐大。然系爭建物僅為姜家後代子孫繁衍後建造之居所（新屋），與「金廣福墾號」、「天水堂」等具有歷史價值之建物，不可相提並論，縱認具有歷史價值，惟與龐大修復費用及日後之維護費用相比，顯然指定系爭建物為古蹟所侵害之權益遠大於保存之意義，原處分自有違比例原則。
⒉又系爭文資審議會議之審議判斷，未具客觀研究報告，此
與人民所受所有權行使之限制相比，原處分之判斷依據顯然過於輕率。申言之，被告作成原處分有未依文資法施行細則第14條第3項規定，針對系爭建物若指定為古蹟後之「未來保存管理維護」及「指定登錄範圍之影響」等事項加以實質評估，而有裁量恣意、濫用之違法。
⒊系爭建物現況破損嚴重有隨時傾倒之虞，已不具備「得以
見證歷史文化及歷史建築」之價值，且被告就系爭建物之判斷，是出於與事物無關之考量，原處分作成過程中，將「金廣福墾號」、「天水堂」等建物納入考量，顯然與系爭建物是否具有保存價值之判斷無涉，已違反不當聯結禁止原則。被告及系爭文資審議會議逕以主觀認定，並無附具其他客觀理由或依據，即認定系爭建物「具歷史價值」及「稀少性」，有理由不備及違反證據法則、恣意裁量之違法或顯然不當。
㈥被告指定之定著土地範圍，將非屬古蹟之土地納入古蹟，違反比例原則：
⒈縱認系爭建物有指定為古蹟之必要，因系爭建物本體已為
一堂六橫、且有院牆、院內庭院（埕及天井），面積1,66
1.35平方公尺，建物本體範圍已足確保系爭建物之「完整性」，不論從建物本體前方、後方（砌石駁坎）、左方、右側等四方角度觀察，均不會遮蓋系爭建物之外貌，亦不會阻塞觀覽系爭建物之通道，後方駁坎部分、前方預留通道部分，均非古蹟本體範圍，且非與建物本體不可分割。
然原處分公告指定內容，非以系爭建物本體之「建造物及其附屬設施」標示古蹟土地範圍，反以「定著土地範圍」逕以擴大系爭建物本體（建造物及附屬設施）之範圍，核與文資法第3條第1款第1目古蹟定義（建造物及附屬設施）不符，原處分將系爭土地全部納入，而未查明土地是否有不能分割之情形，顯然違反比例及濫用裁量（最高行政法院106年度判字第201號判決意旨參照），也將造成原告及其他共有人受有過度犧牲之情形。
⒉系爭建物後側駁坎無指定古蹟之特殊性存在（觀賞可能性
），駁坎並不符合古蹟定義，縱使基於「文化資產完整性」與「不得遮蓋其外貌與阻塞其觀賞之通道（即觀賞可能性）」，甚至基於消防通道之需求，是否即有必要將不含古蹟本體之坐落範圍併予指定？遑論原告等共有人於系爭分割共有物訴訟中，業將公園段207-3地號土地部分分割為共有之通路，自無以消防通道之需求為由，再將建物本體以外之該筆土地指定為古蹟範圍之必要，被告之判斷違反平等原則及比例原則。
⒊原處分雖依古蹟審查辦法第2條，敘明系爭建物指定為古蹟
之理由，然上開指定理由所示均為系爭建物本體部分，並未就上揭超出系爭建物本體基地範圍部分之土地，附理由敘明符合古蹟之「完整性」與「不得遮蓋其外貌與阻塞其觀賞之通道（即觀賞可能性）」，核屬對事實認定錯誤，並有未附證據及理由之重大瑕疵。
⒋系爭土地及週邊土地（公園段206、206-1、206-3、206-4
地號土地）均將因系爭建物被指定為古蹟，而使申請建築房屋遭受諸多限制，土地利用及價值受有極為不利之影響，被告徒以系爭土地被劃定為古蹟「後」可享有地價稅或移轉容積之優惠，主張原處分未違法且對原告等所有權人有利等語，判斷原處分是否合法及有利之邏輯順序，自有誤會。
㈦就被告答辯所為之陳述：
⒈被告固稱其於91年間辦理「新竹縣91年度歷史建築清查計
畫」，就新竹縣境內67筆個案建立歷史建築清查索引表等語，惟系爭建物於95年間發生火災，目前處於隨時可能倒塌之危屋狀態而喪失其完整性，已如前述，被告仍以91年間之歷史建築清查資料，認為系爭建物有保存價值，並以之作為本件原處分之文獻依據，顯有違誤。
⒉被告以109年間委外辦理之「北埔姜宅（天水堂二房）文化
資產價值評估報告」（下稱系爭評估報告），作為原處分之依據，惟系爭評估報告並未提及有無修復之可能性？如何修復？依文資法施行細則第14條第2項、第3項規定及文化部107年8月15日文授資局綜字第1073009181號函釋意旨，可知評估之內容涉及文化資產之價值，甚至是關係未來活化文化資產之方式及其可能性，審議委員應審酌評估報告，方得判斷文化資產經指定登錄後，是否會減損標的價值及增加人民維護費用支出之情形。然依系爭文資審議會議之會議紀錄，並未及於系爭評估報告，且稽其報告內容，關於保存範圍，涉及坐落基地之大小，並無具體之價值評估、未來維護保存之可能方式及其利弊得失並財務支出等具體內容，不僅有違正當程序，亦有審議結論出於不完足之資訊而判斷違誤之疑義。
⒊又被告以109年間現勘、審議會作為本件作成原處分之依據
，但此為「前處分」（業經被告廢止）作成前進行之程序，並不能在本件原處分之程序援用，此由109年與110年間之審議委員組成不同可知，即審議會之成員已有所變動，被告仍以「前處分」所進行之現勘程序及資料作為本件作成原處分之審議依據，自有違誤。再者，依110年8月24日現勘紀錄，僅針對定著土地範圍即「駁坎部分」進行現勘，並未有針對系爭建物本體現勘之相關紀錄，則原處分顯未符合「資訊完足性」之要件。
⒋文化資產之登錄乃負擔處分，文資法固未立法提出標準以
判斷古蹟坐落基地之事項，惟執行機關就古蹟坐落面積大小、坐落位置等關係土地所有權人之權益等事項，仍應本於憲法保障人民財產權之意旨，詳實計算證明公告古蹟之土地及其範圍，並考量各種可能方案，以令人相信原處分登錄之土地範圍為無法替代之方法且屬最小侵害之手段，而符比例原則，然依上說明，本件原處分自難謂無判斷出於恣意濫用及違反比例原則之違法。此外，「古蹟」與「歷史建築」雖均為文化資產，然古蹟在法令中受到較高程度的保護，同時也受到較大的限制，法院對「判斷事項」之合法性為判定時，自應採取較高之審查密度，被告所引司法院釋字第813號解釋乃係關於「歷史建築」登錄規定之見解，與本件「古蹟」之指定，在法令上規定之標準並不相同，自不適用於本件。
⒌被告陳稱其於指定系爭建物後，有進行積極輔導協助，並
於法令制度內，努力給予系爭建物所有人因此所受財產權限制之合理補償等語，實則是因本件姜劍樂居住之房屋部分嚴重損壞，屋頂多處漏水，而由姜劍樂之女姜芷翎向被告所屬文化局申請補助，其餘系爭建物所有權人均未參與，甚至一無所悉。又被告所稱之系爭建物維護，就只是在系爭建物（姜劍樂居住部分）之部分屋頂上方覆蓋帆布，上方以舊輪胎壓制，以防止繼續漏水；另以小型鋼架鍍鋅鋼管人字樑立柱、C型鋼作ㄇ字型支撐架支撐，以及架設鋼板，以防止局部屋頂及牆面繼續倒塌，至於其餘大部分系爭建物則任其繼續荒廢傾圮。
㈧聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠109年及110年文資審議會委員，悉依法作成決議：
⒈被告審議會組織部分：109年、110年文資審議會委員各係
由專家學者10人、機關代表3人、民間團體代表2人共15人組成，其組織符合文化資產審議會組織及運作辦法（下稱文資審議辦法）第4條、第5條第1項規定。
⒉109年文資審議會程序部分：109年文資審議會委員劉奕權
、徐慧民（專家學者）2位，於109年9月1日至系爭建物進行現場勘查；109年文資審議會委員米復國、符宏仁、倪晶瑋、榮芳杰、何黛雯、陳湘媛（專家學者）6位及委員林光華、姜信鈞（民間團體代表）2位，則參與109年12月4日現勘會議；109年文資審議會委員米復國、符宏仁、倪晶瑋、劉奕權、劉立偉、何黛雯、陳湘媛、廖志中（專家學者）8位、機關代表委員3位及委員林光華、姜信鈞（民間團體代表）2位，參與109年12月10日文資審議會議，就指定系爭建物為古蹟案，由出席委員13位，迴避委員0位，同意指定13位，不同意指定0位，達出席委員半數以上同意決議指定，上開會議復有文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人列席陳述意見，洵與文資審議辦法第6條第2項至第7項、第8條、第9條規定相符。⒊110年文資審議會程序部分：被告依109年文資審議會決議
，續於110年8月24日召開專案小組現場勘查會議，由110年文資審議會委員符宏仁、黃俊銘、解鴻年、林曉薇（專家學者）4位參與該次現場勘查，被告亦依法通知原告到場參與，並據此分別於110年10月12日及10月26日，召開兩次專案小組會議進行討論。嗣被告於110年11月3日召開古蹟指定說明會（有110年文資審議會委員符宏仁、廖志中參與），同日於文化資產所有人（包含原告）到場情形下，分別召開現場勘查及系爭文資審議會議，110年文資審議會8位出席委員（專家學者符宏仁、劉奕權、劉立偉、廖志中、黃俊銘等5位、機關代表1位及民間團體代表林光華、古武南2位）全數同意依專案小組建議變更古蹟定著土地範圍，重新指定系爭建物為古蹟，其程序亦與文資審議辦法第6條第2項至第7項、第8條、第9條規定相符。
㈡司法院釋字第813號解釋（下稱釋字第813號解釋）所揭櫫合
理審查原則，同應適用於古蹟：稽諸釋字第813號解釋理由書之脈絡，顯係就憲法第166條規定，國家應保護有關歷史、文化、藝術之古蹟、古物係基本國策為始，進而衍伸至憲法第15條人民財產權之保障，應於「有形文化資產部分，除古蹟外，亦包括本件爭議相關之歷史建築等」等正當公益目的下，予以限縮。職是，釋字第813號解釋除延續過往法律限制人民財產權案件所採取之合理審查基準外，並言明「文化資產保存法關於歷史建築登錄規定部分，其目的係正當公益」、「對土地所有人財產權之限制，就歷史建築登錄所欲達成之充實國民精神生活、發揚多元文化目的自屬必要」，顯已就比例原則審查之「目的性審查」、「手段適合性審查」、「手段必要性審查」部分，表達其朝向寬鬆審查之立場。該號解釋理由書既闡明「正當公益」併將古蹟納入說明，足證該號解釋所揭櫫文化資產保存對於限制財產權之合理審查原則，同應適用於古蹟至明。
㈢系爭建物具高度歷史、建築工藝價值及獨特性，確有保存指定古蹟之必要性：
⒈系爭建物於91年間即經評估具高度「歷史特殊意義」、「
建築技術」、「工藝價值」，屬最具保存及指定歷史建築價值之第一級個案。系爭評估報告就系爭建物關於建物現況說明部分分就屋頂、厝架、厝身、裝飾詳予檢視，並敘明古蹟後方有類似化胎之駁坎；於損壞調查部分就構件佚失、材料老化、非原貌修繕、植物附著生長、蟲蟻蛀咬、結構性破壞情形均敘述詳盡；於文化資產價值評估部分緊扣古蹟審查辦法第2條第1項規定之古蹟認定基準，文末並提出古蹟之日常管理維護建議。109年文資審議會出席委員並出具「本案在北埔地區開發史上具高度歷史價值，木雕剪黏、交趾陶等裝飾藝術價值也極高」、「本建築群除合院配置、屋面形式、山牆樣貌及堂屋樣式為漢式；橫屋屋架則為日治時期之洋式木屋架，建物融合閩式、客式及日式風格，表現不同文化樣態的特色；規模宏大，不易再現」、「姜屋為北埔地區人文歷史發展的見證，姜屋二房的保存再利用為地方發展重要區位，對地方發展沿革具有重要性」等系爭建物具備「高度歷史、藝術或科學價值」、「表現各時代營造技術流派特色」、「稀少性，不易再現」之意見，並全數決議指定古蹟。
⒉被告因前處分公告之古蹟範圍圖，經委託地政機關鑑界複
丈後，確認部分古蹟本體有超出公告定著土地範圍情形，且建物右側及後方駁坎為古蹟必要且不可分割之部分，即古蹟指定範圍有重新檢討確認必要，此部分應有古蹟審查辦法第7條第3款規定之適用。前處分指定古蹟之理由未有不當，僅系爭建物坐落面積範圍有究明必要。被告於110年10月12日、10月26日召開兩次專案小組會議，第1次專案小組會議逐筆就建議古蹟定著土地進行研擬，第2次專案小組會議承襲第1次專案小組會議建議方向，以「古蹟建物前方需保留適當消防救災通道，古蹟建物右側及後方須納入2層砌石駁坎，古蹟建物左側以道路為界」為原則，就公園段181-5、181-7地號土地部分，依據內政部營建署「劃設消防車輛救災活動空間指導原則」規定，將前處分公告之公園段181-5、181-7地號土地變更為部分納入，即右橫屋以前簷（山牆簷口）向外延伸3.5公尺作為救災消防通道，並為建物右後側土地所有權人預留通行路線。
就公園段207-3地號土地部分，因部分為古蹟本體定著土地，部分為古蹟觀覽、消防必須通道，建議該地號土地全部納入。建物右側及後方2層砌石駁坎，為建物建造時整地形成的擋土設施，可見證過去營建範圍，並具備排水功能，對古蹟完整保存具重要性及必要性，故建議納入公園段181（部分）、181-4（部分）、181-10（部分）、183（部分）、183-1（部分）、183-3（部分）、207-1地號土地。
⒊110年文資審議會之符宏仁、黃俊銘委員均具有豐富古蹟修
復經驗，其等參與110年8月24日現場勘查及110年11月3日現場勘查後，咸認系爭建物具古蹟審查辦法第2條第1項規定之古蹟認定標準，足認系爭建物尚無修復可能性之疑慮。
⒋系爭文資審議會議就古蹟指定理由更載明略以：姜秀巒家
族所創建金廣福墾號之武裝拓墾組織對台灣土地開發史具重要意義，天水堂即為該時家族居所，子孫繁衍另建天水堂新屋（即系爭建物），新屋雖遭祝融，惟大部分建築構材仍獲保存，現存傳統建築構造及施工技術均表現精美匠藝，見證北埔地區拓墾歷史及姜氏宅邸建築藝術；系爭建物融合客、閩及日式建築技術與住宅文化，為多文化載體，極具時代特色，其因1935年大地震改採日式木構軸組及加強防震之洋小屋組部分，見證時代營造技術之變化；系爭建物現存一堂六橫（左二右四），仍可見原一堂八橫之宏大格局，其待客空間規劃於臺灣漢人傳統合院建築中極為獨特罕見等語，被告依此公告古蹟定著土地範圍，且所公告定著土地範圍面積為2,511.29平方公尺，較前處分所公告定著土地面積3,004.65平方公尺為少，與比例原則相符，亦符合釋字第813號解釋所揭櫫之合理審查原則。又系爭建物定著土地之所有人，就土地受限部分，可依文資法第41條第1項規定及內政部發布之古蹟土地容積移轉辦法受償，併予說明。㈣原處分係將前處分關於系爭建物坐落地號土地暨範圍，依現
場勘查、系爭文資審議會議決議內容，另增加前處分所無之地號土地並減縮無同列為系爭建物保存範圍必要之地號土地並公告在案，嗣後勘誤修正原處分，並以110年12月23日府授文資字第1109050302號函檢送公告勘誤表，顯與苗栗縣政府就「竹南蛇窯」之91年公告範圍，嗣後依古蹟審查辦法第4條、第5條規定，減縮「竹南蛇窯」保存範圍之土地者相同。
㈤被告於指定古蹟後修復及日後維護費用措施，體現釋字第813號關於財產權合理補償之意旨：
⒈系爭建物及其定著土地範圍得辦理容積移轉、免徵房屋稅
及地價稅之稅務優惠措施（文資法第99條），且文化局業於111年4月26日發函通知系爭建物所有人受理「新竹縣古蹟歷史建築日常管理維護補償計畫」申請、同意補助系爭建物日常管理維護所需經費70％即新臺幣（下同）76,272元、製作系爭建物補助作業成果報告暨成果報告書之方式，保障系爭建物住戶居家安全、延緩損壞擴大，再由具修復再利用專業之符宏仁委員於111年11月14日進行現場勘查，作成「現狀損壞嚴重，宜儘速啟動修復計畫」建議。
⒉文化局並於111年7月5日發函通知系爭建物所有人出席關於
系爭建物坍塌疑慮及現住人居住安全會議，該會議主要以內部居住人員安危及保存文化資產為主要考量及說明，爰僅邀集內部居住人員為與會人員，嗣於聽取與會所有人建議，並向其等表達修復計畫、設計及修復工程等修復流程及補助費用來源，其中中央補助款之系爭建物修復再利用計畫部分由政府全額補助，修復設計與修復工程款項部分，則各由所有權人自籌5％，自籌款部分須由所有權人努力尋求共識解決。
㈥聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有古蹟提報
表/申請表（本院卷一第175頁至第180頁）、109年12月10日文資審議會會議紀錄（本院卷一第201頁至第208頁）、前處分（本院卷一第209頁至第211頁）、110年8月24日文資審議會專案小組現場勘查審查會會議紀錄（本院卷一第220、221頁）、110年10月12日、同月26日古蹟指定專案小組第1次及第2次會議紀錄（本院卷一第222頁至第226頁）、110年11月3日古蹟指定說明會會議紀錄（本院卷一第227頁至第230頁）、同日現場勘查照片（本院卷一第573頁至第576頁）、系爭文資審議會議會議紀錄（本院卷一第231頁至第241頁）、土地建物查詢資料（詹常宗訴願卷第225頁至第246頁）、系爭公告（詹常宗訴願卷第211頁至第215頁）、被告110年12月2日函（本院卷一第151頁）、被告110年12月23日府授文資字第1109050302號函及所附系爭公告勘誤表（本院卷一第
153、155頁）及訴願決定書（本院卷一第85頁至第99頁【姜冠生】、第103頁至第117頁【姜潤淇】、第119頁至第133頁【詹常宗】）在卷可稽，此部分之事實，可以認定。又被告因配合112年1月12日地籍重測結果，將原處分所載定著土地地號「公園段181(部分)」部分，調整為「公園段181-13」（按：面積不變，與系爭公告所附範圍圖關於「公園段181【部分】」的面積，同為38.70平方公尺），並經被告辦理公告等情，亦有被告112年8月8日府授文資字第1129050191號公告附卷可憑（本院卷二第39頁至第43頁；系爭公告所附範圍圖，可參見詹常宗訴願卷第215頁），是上開調整地號之公告，尚不影響原處分之同一性，此合先敘明。
㈡按文資法第1條明揭「保存」並「活用」文化資產為其立法宗
旨。然而，臺灣以文化資產為名的文化實踐資歷甚淺，仍然充滿挑戰，相關經濟、社會及法律之論述及配備也未臻成熟。實則，文化資產乃是伴隨著現代化演進而出現的概念，由於社會結構與生活型態快速轉變，人類為尋求自身在歷史洪流中之定位，乃認為「歷史」與「傳統」可以成為權利客體，透過加以保護而使其與當代社會產生關連，得進以為個人精神文化之歸屬，這種思維正是文化資產概念登場的重要因素。與過去連結、作為認識與記憶過去載體的文化資產就是這種現代性思維下的一種產物，並貫穿所有類型文化資產。而作為文化資產內涵的歷史、文化與傳統，由於經過必要的選擇與詮釋，已經不全然是一種過往的存在，甚至是一種面對未來的創造。因此，關於文化資產之認識、範疇、制度建構與運作，相關基準不斷修正，從對單體物件本身的價值，擴展到對文化脈絡的關注；從國族主義、菁英文化，到市民社會與文化多樣性。這些轉變，是文化資產制度實踐與反省促成的結果，透過文化資產名單的建置書寫了歷史與文化，文化資產保存的行動本身，也成為形塑當代文化的一部分。對應該等制度典範之移轉，相關法律之解釋與適用，自亦應本此認識，循其脈絡予以演進。
㈢本案訟爭關鍵乃系爭建物是否屬於文資法中應予登錄指定 之
有形文化資產之一：古蹟。就此，該法第3條、第4條及第6條規定，受該法保護之文化資產係指經主管機關組成相關審議會進行審議而「指定或登錄」之有形或無形文化資產，此說明了「選擇」與「詮釋」特定客體以「傳承」特定內涵的歷史、文化與傳統，為文化資產保存之核心思考。然文資法第3條第1款第1目對於古蹟固設有「人類為生活所營建之具有歷史、文化、藝術價值之建造物及附屬設施」之定義性規定，文化部本於文資法第17條第5項規定授權訂定發布之古蹟審查辦法第2條第1項也明文：「古蹟之指定，應符合下列基準之一：一、具高度歷史、藝術或科學價值者。二、表現各時代營造技術流派特色者。三、具稀少性，不易再現者。」然而，「具高度歷史、藝術或科學價值」、「表現各時代營造技術流派特色」、「具稀少性，不易再現」，均為不確定法律概念，有賴解釋始能於具體個案中適用。惟因欠缺與真實事物之關聯，法律適用者必須採取評價之態度，始能認識其意義，於今日多元化社會中，因欠缺共同之價值觀念，益增不明確性。尤應注意者，乃登錄、指定古蹟等文化資產以保存並形塑集體記憶之同時，某程度必然延宕了特定區域經濟層面之創新與變革，在實踐集體文化權的同時，其實不僅是以犧牲部分人民私法上權利及經濟利益為代價而已，甚至要求與古蹟有特定連結之人民，必須負擔原屬國家始有能力負擔之公共文化財保護義務（文資法第28條、第34條、第42條等規定參照，94年11月1日修正施行前文資法第28條第1項前段原規定古蹟由所在地直轄市、縣（市）政府管理維護之）。是選擇哪些「古蹟」予以指定保存，是對歷史之詮釋，更一種公共政策之決定，不可能純粹由文史建築專家以其專業角度來認知，除須顧及個人之私法經濟效益外，國家經濟、社會發展政策、公民社會之意見等多元面向之價值，均應有機會經由相互辯證來分析利弊，統合共識。易言之，認定何種古蹟應予指定、登錄，如何落實指定、登錄時對其闡述演繹之想望，以成為人民的精神歸屬，與其謂為專屬於文化主管機關之文化政策、或屬於專家判斷領域，毋寧謂為國家如何藉由文化資產審查程序之導引，得到公民社會文化多樣性相互折衝後之統合結論，此也前述關於文化資產之認識、範疇、制度建構與運作，相關基準從國族主義、菁英文化，演化到市民社會與文化多樣性之進程。易言之，現代國民社會關於文化價值之確保選擇，非出於執政者之政治思考，也不侷限於菁英之專業判斷，而應合於公共討論之結果。
㈣然而，我國過往對於古蹟等文化資產保存與活化之實踐，囿
於經驗不足，雖依文資法第6條規定由各主管機關邀集學者專家、政府機關及多元代表設置審議會，以審議文化資產之指定、登錄、廢止及其他該法所規定之重大事項。然實踐過程中較側重菁英關於資產硬體「指定」與否之專業判斷，其餘相關之公共論述：為何保存之說理闡述、如何演繹其價值之活化具體措施、相關單位如何配合輔助活化行為以凝聚國民精神文化，以及為實現集體文化權所付出之社會及經濟成本評估等等，於作成指定與否之決策時，往往未納入考量，就各該文化資產保存與活化欠缺整體計畫概念，致古蹟等文化資產之保存與活化產生巨大斷點。甚且，指定與否，各方角力，抗爭頻仍，指定以後，國家未必能演繹活化，而就如何保存古蹟及行使建物或土地財產權乙節，卻淪為私人難以承受之重，此觀諸文資法第24條第1項、第27條第1項、第28條、第31條第1項、第32條、第34條、第36條本文、第42條第1項等規定課予古蹟所有人各項維護古蹟義務或財產權限制，如有違反相關規定，同法第106條、第107條又另定有罰則即明。
㈤其中，私人因其所有之古蹟等文化資產（含坐落基地）之指
定所必須忍受之財產上特別犧牲，如何理解菁英所認知該古蹟所承載之價值並與之產生共鳴連結，經指定後如何配合專家對於古蹟等文化資產之演繹想望而善盡修復之責，其資金成本來源等財務規劃，則幾未見曾納入指定古蹟與否之考量。就此，110年12月24日釋字第813號解釋亦有著墨，其解釋文略謂：「文化資產保存法第9條第1項及第18條第1項關於歷史建築登錄部分規定，於歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形，未以取得土地所有人同意為要件，尚難即認與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違。惟上開情形之土地所有人，如因定著於其土地上之建造物及附屬設施，被登錄為歷史建築，致其就該土地原得行使之使用、收益、處分等權能受到限制，究其性質，屬國家依法行使公權力，致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失，而形成個人之特別犧牲，國家應予相當補償。文化資產保存法第9條第1項及第18條第1項規定，構成對上開情形之土地所有人之特別犧牲者，同法第99條第2項及第100條第1項規定，未以金錢或其他適當方式給予上開土地所有人相當之補償，於此範圍內，不符憲法第15條保障人民財產權之意旨。有關機關應自本解釋公布之日起2年內，依本解釋意旨，修正文化資產保存法妥為規定。」雖係就登錄為「歷史建築」坐落所定著之土地為「第三人」所有（即土地所有權人與經登錄為歷史建築之「建造物及附屬設施」所有權人，並非相同）之特別犧牲為詮釋，也未指明其特別犧牲之補償必須納入文化資產登錄與否之考量；然揆諸前述規定所課予古蹟所有人各項維護古蹟義務或財產權限制，私有之建造物及附屬設施及其所定著土地之使用、收益、處分，均因經指定為古蹟範圍而受有限制，其規制密度與歷史建築相當；而上開限制，並不因古蹟所定著土地之所有權人與為該古蹟標的之建造物及附屬設施所有權人是否同一，而有所不同，是釋字第813號解釋之法理，自可援用於古蹟本身及其坐落土地所有權人之特別犧牲，且參酌司法院釋字第652號解釋就土地徵收所宣示之意旨，當可推導出就公共利益所受之特別犧牲，必須於「相當期限」儘速補償，否則應當使構成特別犧牲之處分失效。而特別犧牲之所以能儘速補償，其前提當然是特別犧牲處分作成時，補償費之多寡及如何籌措已有具體之規劃；以徵收處分為例，需地單位於申請核准徵收時，自須檢附徵收計畫，而就徵收之必要性及合理性，以及其財務規劃為敘明（土地徵收條例第13條、第13條之1規定參照），以供檢覈。
如指定古蹟此等構成特別犧牲之處分作成時，僅考量古蹟之硬體應予保存，卻對相關之財務一無規劃，顯然難以期待古蹟透過該次指定得以落實永續及私人因此指定之所受之特別犧牲能於相當期限獲得補償。從而，作成指定古蹟處分時，主管機關如從未就古蹟之指定為特別犧牲補償之規劃，後續於相當期間內也未見就此補正，即無從確保個案中採取侵害個人私權之手段以保障集體文化權可通過比例原則之檢驗，而可認主管機關於行使判斷餘地權限時，就該文化資產指定所必要斟酌之事項，漏未判斷，而有判斷濫用之違法。
㈥經查，系爭建物之古蹟本體、附屬設施（面積1,942.76平方
公尺)中，其本體部分主要坐落於公園段181-7、181-11、207-4等地號土地（詹常宗訴願卷第215頁、第247頁），而各該地號分別係由原181地號、207地號分割而來（本院卷一第633頁、第637頁、第641頁），其中原207地號土地與同段182地號、183地號土地前經系爭分割共有物訴訟而為法院判決分割確定，此有臺灣高等法院98年度上字第1261號民事判決（下稱高院民事判決）、最高法院101年度台上字第1273號民事裁定及臺灣新竹地方法院民事判決確定證明書在卷可稽（本院卷一第49頁至第71頁），而高院民事判決所載「本件姜家大房及二房之共有人均稱古厝無須保留」（本院卷一第57頁），其「古厝」即原告所稱系爭建物之古蹟本體一節，復為被告所不爭執，足見本於前開民事分割共有物確定判決，分得系爭建物之古蹟本體所定著土地之所有權人，日後得本於民事法律關係主張判決分割而得土地之相關權利，然因被告指定系爭建物為古蹟之結果，不僅受限於前揭法定限制，致系爭建物所定著土地之所有權人無從為充分之使用、收益及處分（包括未來利用之可能性），且因該限制之存續期間依存於古蹟本體之存在或古蹟價值（古蹟審查辦法第7條規定參照），無從預期，致其交易可能性及交易價值均受有相當之減損，自可認原告之財產權確實因原處分所為古蹟指定之公共利益而受有逾越社會責任所應忍受範圍之損害，形成個人之特別犧牲，是被告於指定古蹟時，自應本於前揭釋字第813號解釋意旨，就原告因古蹟指定致其土地所有權所受特別犧牲，同時考量相當補償之方式及其數額，此不僅有助於行政處分（指定古蹟）作成之必要性及周延性（例如：依古蹟審查辦法第5條第1項關於指定古蹟公告應記載事項中，包括「古蹟及其所定著土地範圍之面積及地號」，其訂定理由載稱：「主管機關公告指定古蹟，其中需敘明所定著土地之範圍者，係指該本體之占地面積及基於古蹟文化資產價值保存必要與不可分割範圍，而非所定著該筆地號土地之面積」。由於古蹟占地範圍攸關土地所有權人所受權利之限制程度，主管機關自應本於比例原則，就「基於古蹟文化資產價值保存必要與不可分割範圍」予以審酌認定，此時若能納入補償方式及數額之考量，自有助於處分的作成之必要性及周延性），且亦符合歷來司法院大法官解釋（除釋字第813號解釋，尚包括釋字第400號、第440號、第747號等）所揭示特別犧牲應予補償之意旨。然本件不論是前處分或原處分，於歷次所為之現勘會議、專案小組會議、說明會、文資審議會議（本院卷一第182頁至第185頁、第196頁至第208頁、第220頁至第241頁）、各該處分內容及系爭評估報告（詹常宗訴願卷第43頁至第98頁），除關於文資法所規定之相關補助、容積移轉（詳後述）於部分會議中敘及外，均無本於前述歷來司法院大法官解釋意旨，就本件古蹟之指定是否造成土地所有權人受有特別犧牲？若受有特別犧牲，應以金錢或以其他適當方式給予土地所有權人相當之補償？等節，有所著墨，是原處分就古蹟指定之專業判斷，欠缺補償特別犧牲之考量。原處分雖係於釋字第813號解釋公布（110年12月24日公布）前作成，然基於特別犧牲應予補償之事務本質，原處分既然構成原告之特別犧牲，本應於作成時就此予以考量；更何況，原處分作成未幾，釋字第813號解釋即行公布，然迄至本件言詞辯論終結，原處分作成將近2年，亦未見被告就此部分再行審酌另為判斷。從而，被告作成原處分時，既未就古蹟之指定為特別犧牲補償之規劃，後續於相當期間內也未見就此補正判斷，就個案中採取侵害個人私權之手段以保障集體文化權是否合於比例原則，完全未予斟酌，揆諸首揭說明，乃屬判斷濫用而違法，應予撤銷。
㈦被告固以文資法設有古蹟維護修復費用、稅務優惠措施及容
積移轉等規定為由，而辯稱原處分業已體現釋字第813號解釋意旨等語。然按文資法關於私有古蹟之管理維護、修復及再利用所需經費，主管機關於必要時得補助之規定（第30條第1項規定參照），乃係基於維持古蹟原有風貌或狀態而為，且是否補助及其補助範圍、金額等，主管機關尚有裁量空間，此與人民因古蹟指定而受有財產權特別犧牲，主管機關乃「應」予補償之法定義務，兩者性質迥異，相關補助自非屬相當之補償。又古蹟及其所定著之土地，固可免徵房屋稅及地價稅（文資法第99條第1項），然觀諸該條立法理由所載：「鑑於私有古蹟、遺址、歷史建築、聚落、文化景觀經指定或登錄後，其權利人行使權利受有諸多限制，爰規定減免其相關稅捐，以鼓勵人民參與文化保存工作。」等語，可見該規定或屬量能課稅原則之具體呈現，縱具稅捐優惠之性質，均難謂係相當之補償（釋字第813號解釋理由書參照）。再者，古蹟所定著之土地（除以政府機關為管理機關者外），因古蹟之指定或登錄，致其原依法可建築之基準容積受到限制部分，得等值移轉至其他地方建築使用或享有其他獎勵措施（文資法第41條第1項規定參照），由於容積移轉可補償文化資產地主開發權益所受的犧牲，有助於保障古蹟所有人之權益，或可認為係屬於補償措施之一種，然姑不論容積移轉尚有其法定要件限制（參見古蹟土地容積移轉辦法第5條、第7條），容積移轉於本件情形是否屬於「相當之補償」而為原告所接受（容積移轉應經土地所有權人申請，始得為之。見文資法第41條第1項、第4項、古蹟土地容積移轉辦法第3條第1項規定）？若原告不願申請容積移轉，是否以金錢或其他適當方式給予原告相當之補償？均未見被告於上開會議或系爭評估報告內予以審酌，是被告逕以法律條文規定，即謂原處分業已體現釋字第813號解釋意旨等語，自無可採。至被告另辯稱其業於111年4月26日發函通知系爭建物所有人受理申請、同意補助系爭建物日常管理維護所需經費70％即76,272元、製作系爭建物補助作業成果報告暨成果報告書之方式，保障系爭建物住戶居家安全、延緩損壞擴大；於111年7月5日發函通知系爭建物所有人出席關於系爭建物坍塌疑慮及現住人居住安全會議等節，均與原告是否因特別犧牲而受有相當補償無涉，且管理維護經費之補助，其性質上亦非屬「相當之補償」，已如前述，是被告此部分所述，尚無從為其有利之認定。
㈧綜上所述，被告設置文資審議會，經由不同屬性之代表，或
基於專家之學術專業、或基於政府機關政策立場、或基於公民社會觀點，踐行互相辯證、說服而凝聚共識之正當程序，若確因此就文資法中「古蹟」一詞之法律解釋及涵攝得出具體化結果，基於專家之判斷餘地，本院自應尊重。然文資審議會選擇哪些古蹟予以保存，也就選擇了哪些記憶形塑人類文明之共同歸屬認同，重點不在於專業性質之判斷而已，更強調的是判斷形成的過程，是否納入社會多元價值的思考，這也是目前執集體文化權之名而得限制個人私權行使之唯一正當化理由。被告作成原處分時，就原告是否受有特別犧牲及應如何為相當之補償，全無斟酌，自有判斷違法，而無以維持，訴願決定（即不含撤銷公園段207-4地號土地18.43平方公尺之古蹟指定部分）未予糾正，亦有未合，原告訴請如聲明所示之判決，為有理由，應予准許。
㈨又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟
資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要。此外，原處分雖因判斷瑕疵而經本院撤銷，但本判決並非認定系爭建物「非古蹟」，被告就系爭建物之保存與活用，如仍認有及時保全之必要，應依文資法第20條所規範之暫定古蹟制度，予以處理，均併予指明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 7 日
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 12 月 7 日
書記官 范煥堂