臺北高等行政法院判決111年度訴字第719號
111年10月27日辯論終結原 告 黃韋恩被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平（局長）訴訟代理人 程謨崧
任惠君郭 濤上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國111年4月26日府訴二字第1116081044號、第1106109218號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文如附表所示之訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告所有臺北市○○區○○路0段00號5樓建築物（門牌整編前為臺北市○○區○○路0段000巷00弄0號5樓，下稱系爭建物），領有70使字第2106號使用執照（下稱系爭使用執照），為地上5層1棟20戶之鋼筋混凝土造建築物，核准用途為集合住宅，原為非供公眾使用之建築物，系爭建物登記總面積為106.45平方公尺。嗣被告所屬臺北市建築管理工程處（下稱建管處）於民國110年4月26日派員至現場勘查，發現系爭建物未經許可擅自進行室內裝修（分間牆之變更），違反建築法第77條之2第1項規定，且經隔間為7間套房，而有分間為6個以上使用單元，其使用用途屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條第1項附表一規定之H類住宿類H-1組，供特定人短期住宿之場所，屬建築法第5條規定之供公眾使用之建築物，且樓地板面積未達300平方公尺，依建築法第77條第3項及建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第5條附表一規定，系爭建物應每4年1次，於1月1日起至3月31日止（第1季）辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，惟系爭建物迄未辦理，乃拍照採證，爰以建管處110年5月5日北市都建使字第11061494463號函通知原告於文到30日內依建築物室內裝修管理辦法第33條規定辦理，逾期未辦理，將依建築法第95條之1規定裁處，及以同日北市都建使字第11061494462號函通知原告於文到後30日內辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，逾期未辦理，將依建築法第91條規定裁處（下合稱110年5月5日函）。
嗣被告以原告逾期均未辦理，審認原告違反建築法第77條之2第1項規定，依同法第95條之1第1項及臺北市政府處理違反建築法事件統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）第4點附表二項次23規定，以110年7月28日北市都建字第11060434162號裁處書，處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起30日內改善或補辦，逾期依同法規定續處（下稱原處分1-1），以及另違反建築法第77條第3項規定，依同法第91條第1項第4款及統一裁罰基準第4點附表二項次19規定，以同日北市都建字第11060434152號裁處書，處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起10日內補辦手續，逾期依同法規定續處（下稱原處分2-1）。其後，被告以原告逾期仍均未辦理，再依上開規定，以110年10月5日北市都建字第11060541882號裁處書，處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起30日內改善或補辦，逾期依同法規定續處（下稱原處分1-2），以及以110年9月17日北市都建字第11060513472號裁處書，處原告12萬元罰鍰，並限於文到次日起10日內補辦手續，逾期依同法規定續處（下稱原處分2-2）。嗣後，被告以原告逾期猶未補辦建築物公共安全檢查簽證及申報，再依建築法第91條第1項第4款及統一裁罰基準第4點附表二項次19規定，以110年11月9日北市都建字第11060577582號裁處書，處原告12萬元罰鍰，並限於文到次日起10日內補辦手續，逾期依同法規定續處（下稱原處分3）。原告不服上開原處分，於110年12月10日在臺北市法務局網站聲明訴願，經被告以110年12月24日北市都授建字第1106216512號函撤銷原處分3（下稱110年12月24日函），嗣訴願機關臺北市政府分以111年4月26日府訴二字第1116081044號及第1106109218號訴願決定書各就原處分1-1、1-2及原處分2-1、2-2、3決定訴願不受理（下依序稱訴願決定1、2），原告不服，就原處分1-1、1-2及2-1、2-2仍有不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告雖不否認於取得系爭建物時，疏未就其現況有違反建築
法第77條之2第1項及第77條第3項規定情事，查詢相關建築法法令，然被告於建管處未將110年5月5日函合法通知原告之情況下，遽以未合法送達之原處分1-1、1-2及2-1、2-2，以原告逾期未改善或補辦為由，連續裁罰，即有未合。
⒉原告係91年8月24日入伍，為職業軍人，服務於國家安全局特
種勤務指揮中心（下稱特勤中心），建管處及被告本應依行政程序法第88條規定，將110年5月5日函及原處分1-1、1-2、2-1、2-2囑託特勤中心或所屬長官送達，始謂合法。縱欲送達至原告之住居所，亦應送達原告實際住居之臺北市○○區○○路000號1樓之8，而非原告僅用以設籍、出租之系爭建物地址。且自110年5月起爆發新冠肺炎疫情以來，原告均遵衛生福利部及所屬單位政策，減少外出及移動，以服役部隊及現住居所兩點一線往返，未曾至系爭建物。況被告基於公務之特定目的，透過行政機關間之電腦連線、線上公開資訊取得相關住居所資料、役政資訊，並無窒礙難行之處，被告竟捨前述方式不為，僵化送達至原告之戶籍地，自難認已合法送達，亦難謂原告「逾期未辦理」，是本件尚難認原告已合致於建築法所規定之處罰要件，被告遽予連續裁罰，即有違誤，應予撤銷。
㈡聲明：
訴願決定1及原處分1-2、1-2、訴願決定2關於原處分2-1、2-2部分及原處分2-1、2-2均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告於102年7月15日取得系爭建物之所有權，即應概括繼受
該建物之權利義務關係，系爭建物經建管處於110年4月26日至現場勘查，現場確有分間牆變更等室內裝修情事，是建管處以110年5月5日函請原告於文到次日起30日內改善或補辦，依法並無違誤。因原告逾期未辦理，經被告查詢系爭建物所有權人及原告之個人戶籍，並無原告為軍人身分之註記，在確認其戶籍地即為系爭建物，且於110年9月28日派員至現場會勘，因未獲會晤原告本人，經詢問當地住戶，住戶表示確有原告此人無誤，爰依行政程序法第68條第1項及第72條第1項前段規定，按原告戶籍地址寄存送達原處分1-1、1-2及2-1、2-2，應認已合法送達。
⒉原告之住所、職業、聯絡方式等，均屬個人隱私範疇，且考
量機關單位職責權限及專業分工，並非原告單方個人臆測被告得在機關間輕易取得、聯繫原告個人隱私資訊。況原告既已明知水費、房屋稅費等繳款書須由人民主動向機關申請居住地址變更，然自事實發生時(110年4月26日)迄今，已1年有餘，未見原告主動來電申請或撥打1999臺北市市民熱線洽詢、或善用線上單一陳情回復系統主動告知承辦人其職業身分及現居地址為何，以利送達，又未預先指定送達代收人或採行其他適當之因應措施，遲至提起訴願時(111年1月7日)始表明其軍人身分，被告事後亦已將寄存郵局退回之裁處書另行囑託原告之服役單位送達，原告尚不得以未收到行政文書為由，而規避其應盡之法定義務，是被告以原處分1-1、1-2、2-1、2-2所為之裁處，並無違誤。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、爭點：㈠建管處110年5月5日函及原處分1-1、1-2及2-1、2-2寄存送達
於原告之戶籍登記地，其送達是否合法？㈡原處分1-1、1-2及2-1、2-2是否適法有據？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭建物之門牌查詢資料（被證3）、系爭使用執照存根及竣工圖說（被證4）、建管處110年4月26日及110年9月18日勘查照片（被證5）、建管處110年5月5日函及送達證書（被證8、12）、原處分1-1及送達證書（被證13）、原處分1-2及送達證書（被證14）、原處分2-1及送達證書（被證9）、原處分2-2及送達證書（被證10）、原處分3及送達證書（被證11）、被告110年12月24日函（被證11-1）、訴願決定1、2（被證1、2）可查，堪信為真。㈡建管處110年5月5日函及原處分1-1、1-2及2-1、2-2寄存送達於原告之戶籍地，不生合法送達之效力：
⒈按對於現役軍人送達之方式，行政程序法第88條：「對於在
軍隊或軍艦服役之軍人為送達者，應囑託該管軍事機關或長官為之。」定有明文。次按，依一定之事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地，為民法第20條所明定，是我國民法關於住所之設定，兼採主觀主義及客觀主義之精神，必須主觀上有久住一定地域之意思，客觀上有住於一定地域之事實，該一定之地域始為住所，故住所並不以登記為要件。又戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，戶籍地址乃係依戶籍法所為登記之事項，戶籍地址並非為認定住所為唯一標準。至戶籍法第23條、第24條固規定：戶籍登記事項有變更時，應為變更之登記；戶籍登記事項錯誤或脫漏時，應為更正之登記，僅係戶政管理之行政規定，戶籍地為行政法上之準據，為決定選舉、教育、兵役等公法上權利義務之準據，不得以戶籍登記之處所，一律解為當然之住所。另行政程序法第74條所規定之寄存送達，限於不能依同法第72條及第73條規定行送達者，始得為之，倘其送達之處所，為應受送達人之戶籍登記地，但應受送達人之住居所實際上已變更者，縱令其戶籍登記尚未遷移，該戶籍登記地即非應為送達之處所，自不得於該原處所為寄存送達（最高行政法院95年度裁字第2138號裁定、101年度判字第94號判決意旨參照）。
⒉建管處110年5月5日函及原處分1-1、1-2、2-1、2-2經建管處
及被告交由郵政機關，以雙掛號郵寄至原告之戶籍登記地即系爭建物地址，因郵務人員未獲會晤原告，亦無受領文書之同居人、受雇人，而分別於110年5月11日及110年8月4日、110年10月12日、110年8月4日、110年9月28日寄存於內湖西湖郵局，並作送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所門首，另1份置於該送達處所信箱或其他適當之處所，有各該送達證書（原處分卷第53、74、80、86、59、65頁）足憑，固可認定。
⒊惟原告於88年7月1日入伍，目前服務於特勤中心，有原告之
兵籍資料查詢結果（本院卷第79頁）、軍人身分證（本院卷第25頁）可稽，足見原告確為現役軍人。又原告雖於102年7月31日將戶籍遷至系爭建物，然系爭建物係分隔為7間套房出租，原告並未實際居住該址，且系爭建物之水費、房屋稅費等之繳款書，均寄至原告現住居所即臺北市○○區○○路000號1樓之8等情，亦有原告之個人戶籍資料查詢結果（本院卷第75頁）、被告110年4月26日及110年9月28日勘查照片（被證5），及原告提出之系爭建物水費帳單、房屋稅繳款書（本院卷第27-29頁）足憑，復經證人即臺北市內湖區西安里（下稱西安里）里長李國榮到庭證述屬實（本院卷第445頁），堪認原告主觀上並無久住系爭建物之意思，客觀上亦無住於系爭建物之事實，自難謂原告之戶籍登記地即系爭建物為原告之住所。依前揭說明，該戶籍登記地即非應送達之處所，自不得於該處所為寄存送達。
⒋上開寄存送達之文書，除原告於111年1月5日簽領原處分1-2
外，其餘均無人領取，其中原處分1-1、2-1、2-2寄存期滿留存於該局、建管處110年5月5日函寄存逾期寄退建管處，亦有中華郵政股份有限公司臺北郵局111年8月25日北營字第1111801177號函及檢附之案關掛號郵件電腦招領紀錄6件及銷號收據1件（本院卷第95-107頁）可參。又被告輾轉向國防部、國家安全局、特勤中心查得原告現服役於特勤中心及其單位地址後，以111年8月31日北市都建使字第1116047413號函依行政程序法第88條，囑託特勤中心送達建管處110年5月5日函、110年4月16日會勘通知單及原處分1-2，並於111年9月2日送達，復有被告111年7月8日北市都建使字第1116150454號函、被告111年8月18日北市都建使字第11161642952號函（被證22）、國防部參謀本部人事參謀次長室111年7月12日國人勤務字第1110170366號函（被證23）、被告111年8月23日北市都建使字第1116046332號函（被證24）、特勤中心111年8月26日盛堅（發）字第1110001078號函（被證25）、被告111年8月31日北市都建使字第1116047413號函及送達證書（被證26）足按，可見被告係於111年9月2日始補正建管處110年5月5日函之送達程序。⒌原告自陳其係於110年11月間委任代書欲辦理系爭建物之移轉
登記時，於110年12月8日接獲代書通知，始知系爭建物因欠繳罰鍰而遭查封，經循線致電行政執行署及被告查詢，方查悉原處分1-1、1-2、2-1、2-2、3之文號及內容，並就此罰鍰爭議，尋求里長李國榮協助，請市議員於110年12月16日召開協調會與建管處協調，且於110年12月21日取得臺北市建築師工會代為核發之系爭建物室內裝修施工許可證，施工期限至111年12月19日等情，此為被告所不否認（本院卷第4
41、448頁），並有原告提出之手抄資料（本院卷第467頁）、被告提出之臺北市議會開會通知單（被證28）、被告111年9月22日北市都授建字第1116050152號函及檢附之室內裝修施工許可證（本院卷第249-253頁）可考，又據證人西安里里長李國榮證述明確在卷（本院卷第444-445頁），足見原告係於110年12月間，始實際知悉原處分1-1、1-2及2-1、2-2之文號及內容。
⒍綜上事證，可證建管處110年5月5日函及原處分1-1、1-2及2-
1、2-2於110年5月11日及110年8月4日、110年10月12日、110年8月4日、110年9月28日寄存於原告戶籍地所在之內湖西湖郵局，並未依法送達，自不生合法送達之效力。
㈢原處分1-1及2-1違反行政自我拘束原則，原處分1-2及2-2則
與建築法第95條之1第1項、第91條第1項所定連續處罰之要件不合，均非適法：
⒈行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為
差別待遇。」第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」又合法行政處分之作成，除應遵守法律之明文規定外，尚應慮及公法上一般法律原則之適用。行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事件，為保障人民之正當合理之信賴，並維持法秩序之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，以避免人民遭受不能預見之損害，此即所謂行政自我拘束原則（最高行政法院106年度判字第527號判決意旨參照）。
⒉建築法第95條之1第1項、第91條第1項固無限期改善或補辦後
，始得予以裁罰之明文。惟建管處及被告於處理此類事件時，均係由建管處先行發函通知建築物所有權人、使用人於期限內改善或補辦，逾期未辦理，始由被告以此為前提，依上開規定裁處，此據被告訴訟代理人陳述在卷（本院卷第309、441頁），足見此種先通知限期改善或補辦不從後，始予以裁罰之方式，已形成被告處理此類事件之行政慣例，則被告就本件相同類型之事件，如無正當理由，自應受其行政慣例之拘束，而為處理，否則即違平等原則而構成違法。
⒊建管處110年5月5日函於110年5月11日寄存送達於原告戶籍地
所在之內湖西湖郵局，不生合法送達之效力，已如前述，即不能以該日起算原告改善或補辦期限，是被告誤以為送達合法，以原告逾期未辦理為由，於110年7月28日作成原處分1-1及2-1，各裁罰原告罰鍰6萬元，並命限期改善或補辦，自有違反行政自我拘束原則之違法；縱使被告嗣於111年9月2日補正建管處110年5月5日函之送達程序，亦無從使該違法情形因此而治癒，是原處分1-1及2-1仍應予撤銷。又被告誤認原處分1-1及2-1之寄存送達為合法，而以原告於原處分1-1及2-1命改善或補辦期限屆期仍未改善或補辦為由，於110年10月5日及110年9月17日作成原處分1-2及2-2連續處罰，亦與建築法第95條之1第1項、第91條第1項所定連續處罰之要件不合，同應予撤銷。
㈣綜上所述，原處分1-1、1-2及2-1、2-2均屬違法，訴願決定1
、2未予糾正，亦有違誤，原告訴請撤銷如附表所示，為有理由，應予准許。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
中 華 民 國 111 年 11 月 3 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 楊坤樵法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 3 日
書記官 李虹儒附表：
一、臺北市政府111年4月26日府訴二字第1116081044號訴願決定書（即訴願決定1）及被告110年7月28日北市都建字第11060434162號裁處書（即原處分1-1）、被告110年10月5日北市都建字第11060541882號裁處書（即原處分1-2）。
二、臺北市政府111年4月26日府訴二字第1106109218號訴願決定書（即訴願決定2）關於被告110年7月28日北市都建字第11060434152號裁處書（即原處分2-1）、被告110年9月17日北市都建字第11060513472號裁處書（即原處分2-2）部分及原處分2-1、2-2。