臺北高等行政法院判決111年度訴字第825號112年5月11日辯論終結原 告 黃秀君
鄧聖耀
林文欽游象益
游象木共 同訴訟代理人 楊翕翱 律師被 告 內政部代 表 人 林右昌（部長）訴訟代理人 洪天貺
任雅純劉雅惠被 告 桃園市政府代 表 人 張善政（市長）訴訟代理人 呂志強
張國炫吳兆原 律師上列當事人間區段徵收事件，原告不服行政院中華民國111年5月11日院臺訴字第1110173808號訴願決定、第1110174187號訴願決定、111年5月12日院臺訴字第1110174148號訴願決定、第1110174501號訴願決定、111年5月18日院臺訴字第1110174831號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告內政部代表人為徐國勇，嗣於訴訟程序進行中變更為花敬群，再變更為林右昌；被告桃園市政府代表人為鄭文燦，嗣於訴訟程序進行中變更為張善政，茲據被告內政部、桃園市政府新任代表人均具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠緣被告桃園市政府為辦理「桃園航空城附近地區（第一期）
特定區區段徵收案」(以下簡稱為系爭區段徵收案)，需用桃園市大園區埔心段埔心小段（以下簡稱為埔心小段）1-10地號等9507筆土地，面積1017.10公頃，報奉被告內政部以民國109年6月19日臺內地字第1090263261號函核准區段徵收，交由被告桃園市政府以109年10月29日府地航字第10902616393號公告區段徵收範圍包括埔心小段等15地段及桃園市蘆竹區新庄子段等4地段部分地號土地，共計8,720筆私有土地，面積合計938.27公頃。
㈡為配合先建後遷安置工程、興辦事業需要，被告桃園市政府
將系爭區段徵收計畫範圍劃分為優先搬遷地區及其他搬遷地區，分案申請土地改良物區段徵收。其中優先搬遷區土地改良物區段徵收計畫經被告內政部110年5月10日臺內地字第1100262753號函核准徵收土地改良物，交由被告桃園市政府以110年5月26日府地航字第11001168981號公告優先搬遷區土地改良物區段徵收。嗣被告桃園市政府考量民眾搬遷意願、補償標準一致性及整體興辦事業計畫推動與公共工程施作時程需要，檢具系爭區段徵收案其他搬遷區土地改良物區段徵收計畫書、圖等，報經被告內政部以110年7月9日臺內地字第1100263845號函(以下稱為原處分)核准徵收埔心小段1-6等地號，共計8,534筆土地（面積834.16公頃）上之私有土地改良物及公有土地上之私有土地改良物，交由被告桃園市政府以110年7月9日府地航字第1100161146號函知各土地改良物所有權人及他項權利人(含原告)，以110年7月12日府地航字第11001669011號公告其他搬遷區範圍內公私有土地上之私有土地改良物區段徵收，公告期間自110年7月15日至110年8月13日止。
㈢原告等5人分別為附表1所示土地改良物所有人，並於附表2所
示日期，繳交土地改良物協議價購同意書（以下簡稱為價購同意書）、嗣再與被告桃園市政府簽訂土地改良物協議價購買賣契約（以下簡稱為價購買賣契約），並具領雙方合意之協議價購價金。因原告主張被告桃園市政府於系爭區段徵收公告期間所行協議價購程序，不符法定程序，乃提起訴願遭不受理駁回，遂再向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠程序事項部分：
⒈原告所為「因需用土地人即被告桃園市政府未於法定期限
內發給系爭土地改良物應發給之徵收補償費，原處分對系爭土地改良物之徵收應自110年8月29日起失其效力，徵收法律關係不存在」之主張，並非為原處分無效或得撤銷之適法性爭執，而是以原處分原係合法為前提，僅於原處分成就土地徵收條例（以下簡稱為土徵條例）第20條第2項所定類同解除條件之失效要件事實後，當然發生失其效力之法律效果。此顯與逕主張原處分無效提起確認行政處分無效之訴有間，當無行政訴訟法第6條第2項之適用。又原告訴之聲明第二項即「確認被告桃園市政府與原告間就原告所有如附表1所示土地改良物之協議價購法律關係不存在。」原即並非確認行政處分無效之訴，並無行政訴訟法第6條第2項之適用。被告稱原告未於提起本訴前依行政訴訟法第6條第2項事先踐行向原處分機關請求確認無效之前置程序，容有誤解。
⒉被告桃園市政府稱原告所有如附表1所示土地改良物迄今仍
在原處分土地改良物徵收清冊之範圍；而系爭土地改良物中原告黃秀君、林文欽所有屬經辦理保存登記之建物，則因原處分徵收效力所及而於系爭土地改良物建物登記第二類謄本建物標示部欄為「其他登記事項：公告徵收禁止分割、合併、移轉及設定他項權利依被告桃園市政府110年7月12日府地航字第11001669011號公告徵收，公告期間自110年7月15日起至110年8月13日止，並自公告日起停止辦理分割、合併、移轉登記或設定負擔。」之公示記載。自前揭尚存之權利侵害外觀觀之，兩造間就系爭土地改良物之徵收法律關係是否存在仍不明確，且原告之法律上地位因此有受侵害之危險，該等危險得以本件確認判決除去，揆諸行政訴訟法第6條及最高法院27年度上字第316號判例、52年度臺上字第1240號判例實務見解，應認原告提起本件確認訴訟具備即受確認判決之法律上利益。
㈡實體事項部分：
⒈需用土地人即被告桃園市政府未於法定期限內發給系爭土
地改良物應發給之徵收補償費，原處分對系爭土地改良物之徵收應自110年8月29日起失其效力，徵收法律關係不存在：
①本件徵收系爭土地改良物之原處分，公告期間為110年7
月15日至110年8月13日。是依土徵條例第20條第1項之規定，被告桃園市政府原應於徵收公告期滿15日內，亦即110年8月28日前，發給系爭土地改良物之徵收補償費。被告桃園市政府既未於前揭法定期限內發給系爭土地改良物之徵收補償費，原處分對系爭土地改良物之徵收，依土徵條例第20條第2項之規定，應自徵收補償費發給法定期間期滿次日即110年8月29日起失其效力，徵收法律關係不存在。
②被告內政部稱因系爭區段徵收公告30日期滿前原處分尚
未發生效力，被告桃園市政府既於原處分未生效前與原告訂定價購買賣契約，則原告應已非原處分相對人，自無於法定期間內另行發給系爭土地改良物徵收補償費之必要，原處分不因被告桃園市政府未於法定期間內發給系爭土地改良物徵收補償費而失效云云，惟稽諸土徵條例第23條第1項規定，可知徵收處分係於公告當日即生效力，並發生限制權利之效果，尚非待至30日法定公告期間屆滿後始生效力。且觀被告內政部111年6月22日臺內地字第1110262548號函、系爭區段徵收公告說明六、系爭土地改良物建物登記第二類謄本建物標示部欄記載，原處分應係自系爭區段徵收公告首日即生效力，而非如被告內政部所稱待至30日法定公告期間屆滿始生效力。
⒉被告桃園市政府於系爭區段徵收公告期間所簽訂之價購買賣契約，應為無效之行政契約：
①依土徵條例第11條第1項規定，協議價購乃徵收之法定先
行且必經之程序，倘需地機關依該條之規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約。稽諸價購買賣契約明確記載「本案依土徵條例第11條完成協議價購作業，依雙方議價內容，續辦建築改良物（以下簡稱建物）相關登記（含預告登記）事宜。經雙方同意訂立以下條款，以共同遵守：……。」等語；復徵價購買賣契約係於系爭區段徵收已經開始，原處分業經開始公告後簽訂；再觀被告內政部以訴願答辯書所稱價購買賣契約既已訂定即無以原處分徵收必要等語，應足認價購買賣契約確係被告桃園市政府為達成替代徵收行政處分即原處分之行政目的，而與原告成立之契約，當屬行政契約，應遵守行政程序法第135條至第149條有關行政契約之相關規範無疑。
②本件被告桃園市政府與原告簽訂價購買賣契約之時點，
非但並非在申請徵收系爭土地改良物以前，更係遲至被告內政部對系爭土地改良物具體作成原處分核准徵收之後，顯然違反土徵條例第11條第1項有關協議價購土地改良物之法定程序。甚且，被告桃園市政府在原告所有系爭土地改良物業確定經原處分徵收後，方行與原告進行價購買賣契約之議定、磋商程序，對於有關價購買賣契約成立與否之重要事項，包含系爭土地改良物是否同意價購、價格是否符合市價等，在「你不按照我的條件賣、就徵收」之情狀下，原告毫無自由形成交易條件之磋商談判空間，非但牴觸協議價購程序以較徵收更溫和方法取得需用土地之規範初衷，反藉由已經採行之徵收手段強制原告接受協議價購條件，誠屬最高行政法院107年度判字第2號判決所指需用土地人之裁量濫用，選擇最不利被徵收土地所有權人之方式取得土地，應為法所不許。依行政程序法第149條、民法第71條、行政程序法第141條第1項等規定，價購買賣契約應為無效。③被告內政部以原處分對系爭土地改良物形成之公法上徵
收法律關係，應非被告桃園市政府得以契約設定、變更或消滅者；且土徵條例第11條規定得行協議價購程序之標的，應為未經申請徵收之土地或土地改良物，經核准徵收之系爭土地改良物，原即應非得行協議價購程序者。被告桃園市政府以經原處分徵收效力所及，禁止移轉之系爭土地改良物為契約標的，訂定價購買賣契約，實係就「依其性質或法律規定不得締約者」成立行政契約，應有違反行政程序法第135條但書之情事，該等契約依行政程序法第141條第2項之規定，應為無效。
④依土徵條例第31條第1項之規定，建築改良物之補償費，
按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。被告桃園市政府原即係協議價購不成，方將系爭區段徵收計畫範圍劃分為優先搬遷地區及其他搬遷地區，分案向被告內政部申請土地改良物區段徵收，最終經被告內政部作成原處分核准徵收系爭土地改良物。在與原告簽訂價購買賣契約前，被告桃園市政府根本未另行對系爭土地改良物進行市價查估程序。就「契約價格如何制定」、「契約價格與協議期間即110年8月間系爭土地改良物之市場正常交易價格關聯性為何」、「系爭土地改良物有無經市價查估程序」等事項，全未向原告說明。僅反覆以「土地改良物徵收補償價格較為低下」、「另發給5%簽約金」、「協議價購可另領取地上物補償費、救濟金、建物自拆獎勵金」等說詞說服原告儘速簽約。實則被告桃園市政府據為計算評估協議價購土地改良物市價及系爭區段徵收案土地改良物補償費之重要依據，亦即桃園市興辦公共工程建築改良物拆遷補償標準第2條「合法建築改良物（以下簡稱合法建築物）重建價格依補償面積乘以總評點乘以評點計值計算」所指「評點計值」，業自同補償標準第3條第1項110年3月修正公布時所定之「
12.1元」，由被告桃園市政府自行依同補償標準第3條第2項之規定，依110年7月份行政院主計總處公布營造工程物價總指數調整為「13.8元」，將於110年9月1日執行。被告桃園市政府顯係為避免適用前揭更有利於被徵收土地改良物所有權人之評點計值，方未另進行系爭土地改良物市價查估程序，而為前揭價購買賣契約之匆促簽署。被告桃園市政府執徵收程序所採用之土地改良物徵收補償費查估方式，用以計算協議價購系爭土地改良物之價購金額，已與土徵條例第11條第4項依正常市場交易價格進行協議之規範，未有相符。
⑤被告桃園市政府未另行系爭土地改良物市價查估程序，
而以時程久遠之查估資料逕為價購買賣契約價格之訂定。觀前述「評點計值」金額經歷不到半年之短期間，即從桃園市興辦公共工程建築改良物拆遷補償標準110年3月10日修正公布時之「12.1元」，變動至依110年7月份行政院主計總處公布營造工程物價總指數調整後之「13.8元」，短期間內將近百分之15漲幅反映出之物價、市價漲價程度，可見被告桃園市政府訂定之價購買賣契約價格，即令是同條例第31條第1項規定有關土地改良物徵收補償費「徵收當時重建價格」之估定標準，亦有不足，更遑論符合土徵條例第11條第4項、第5項所課予「以市場正常交易價格協議價購」之要求。價購買賣契約之價格訂定未經以市場正常交易價格與原告協議，違反法律強制或禁止之規定，依行政程序法第149條、民法第71條、行政程序法第141條第1項等規定，應為無效。
⑥被告桃園市政府就協議價購程序之進行，已然未給予契
約相對人真正之磋商機會；更以已核准之徵收處分迫使契約相對人毫無選擇契約條件之機會，僅能接受之與實際所受財產損害顯不相當之協議價購價格，相關舉措與前述經濟社會文化權利公約第11.1條、聯合國經濟社會文化權利委員會第4號、第7號一般意見所揭示適足住房權、禁止強制驅逐之意旨，明顯牴觸。由有甚者，前述應踐行「實質有意義」協議價購程序、僅於最後不得已時方採行徵收手段、應給予合理相當補償等正當法律程序之要求，原本就是土徵條例相關規範明文訂定應遵守之徵收法律程序，亦經司法院釋字第516號、第652號解釋、最高行政法107年度判字第2號判決續為闡明，被告桃園市政府猶為違反，足見其對原告相關適足住房權利侵害之嚴重程度。衡公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約（以下簡稱為兩公約）業經兩公約施行法之規定，內化具備我國國內法之效力，被告桃園市政府違反經濟社會文化權利公約第11.1條、聯合國經濟社會文化權利委員會第4號、第7號一般意見而為價購買賣契約之簽訂，依行政程序法第149條、民法第71條、行政程序法第141條第1項等規定，應為無效。
⑦被告稱原告黃秀君、鄧聖耀、林文欽、游象益、游象木
分別曾於110年5月4日、110年5月6日、109年11月3日、109年12月25日、109年11月12日繳交價購同意書，於斯時即與被告桃園市政府就系爭土地改良物成立價購買賣契約，洵屬無據。蓋若原告於110年6月4日前即因繳交價購同意書而與被告桃園市政府就系爭土地改良物成立價購買賣契約，被告桃園市政府何需另於110年6月4日依土徵條例就系爭土地改良物申請區段徵收，又何需分別於110年8月6日、110年8月2日、110年8月3日、110年8月24日、110年8月3日與原告黃秀君、鄧聖耀、林文欽、游象益、游象木就系爭土地改良物再行簽立土地改良物價購買賣契約。遑論原告林文欽於109年11月3日繳交價購同意書，根本並無買賣價格之記載，即令該同意書後附之協議價購歸戶清冊記載總計補償金額，亦與原告林文欽110年8月3日簽立之土地改良物價購買賣契約記載之交易價金金額，均不相同。原告游象益109年12月25日繳交價購同意書記載之買賣價格，與原告游象益110年8月24日土地改良物價購買賣契約記載之交易價金金額，亦不相同。而原告游象木109年11月12日繳交價購同意書，與原告游象木110年8月3日土地改良物價購買賣契約，則根本標的物及價金均為相異。以上均徵被告稱原告黃秀君、鄧聖耀、林文欽、游象益、游象木分別於110年5月4日、110年5月6日、109年11月3日、109年12月25日、109年11月12日繳交價購同意書時，即與被告桃園市政府就系爭土地改良物成立價購買賣契約，難謂屬實。
⑧實則原告黃秀君、鄧聖耀、林文欽、游象益、游象木早
分別於110年5月4日、110年5月6日、109年11月3日、109年12月25日、109年11月12日繳交價購同意書時，表達有與被告桃園市政府協議價購之意願，依前揭土徵條例第11條第1項之規定，被告根本應不得對原告行徵收程序等語，並聲明求為判決：①確認被告內政部110年7月9日台內地字第1100263845號函(經被告桃園市政府110年7月12日府地航字第11001669011號公告)對所原告所有如附表1所示土地改良物之徵收法律關係不存在。②確認被告桃園市政府與原告間就原告所有如附表1所示土地改良物之協議價購法律關係不存在。③訴訟費用由被告負擔。
四、被告方面㈠被告內政部以：
⒈被告內政部89年12月26日臺內地字第8917615號函釋，需用
土地人於徵收土地或土地改良物前，先與所有權人協議價購取得時，應由需用土地人與土地所有權人雙方意思合致為之，故依土徵條例第11條規定，於徵收前之協議價購行為，並非徵收程序，需用土地人與所有權人若對於徵收前之價購協議發生爭執，性質上屬於私法爭議，應由普通法院行使審判權（最高法院99年度臺聲字第1302號民事裁定參照）。本案已達成協議價購之土地改良物，後續被告桃園市政府將循序報請被告內政部更正原核定之土地改良物徵收清冊。而原告等既已與被告桃園市政府完成協議價購行為，後續如有爭執，性質上即屬私法爭議，應循契約關係處理，並由普通法院行使審判權，非行政訴訟救濟之範疇。
⒉原告訴之聲明一係為確認徵收處分對原告所有之土地改良
物徵收法律關係不存在，惟原處分業經原告等人先前向行政院訴願會提出訴願時，訴願決定明載「桃園市政府既未於公告期滿15日內將徵收補償費發給訴願人，該部分土地改良物 之徵收從此失其效力，則被告內政部110年7月9日函關、於訴願人部分之行政處分已不存在，訴願人所提訴願應不受理。」，且被告內政部訴訟代理人亦於第一次準備程序表明認為被告內政部對原告如附表1所示土地改良物之徵收法律關係不存在，足認原告僅係就確定不存在之徵收處分及徵收法律關係提起訴訟，原告請求顯然欠缺即受確認判決之法律上利益，本院依法應駁回之。
⒊按土徵條例第20條第1項、第2項及第21條第1項、司法院釋
字第513號解釋，原告等對其所有之土地改良物於具領徵收補償費之前，仍具有權利義務，自得本於所有權人與本案需用土地人被告桃園市政府簽訂協議價購買賣契約，於法並無不可。且原告等4人與被告桃園市政府既已於徵收公告期滿前達成協議價購之買賣行為，則被告桃園市政府對於渠等土地改良物之取得，自無涉需於徵收公告期滿15日內發給原告徵收補償償金之必要。
⒋原告黃秀君等5人與被告桃園市政府早於案爭徵收處分作成
前達成協議價購之合意。原告主張價購買賣契約無效之理由，與事實及法律不符，不足採信：
⑴被告桃園市政府早於107年起委託不動產估價師進行查估
，並依據「桃園市興辦公共工程地上物拆遷補償自治條例」（以下簡稱為拆遷補償自治條例）、「桃園市興辦公共工程建築改良物拆遷補償標準」（以下簡稱為拆遷補償標準）所計算查定之補償總價款作為協議價購價格基礎，對於協議價購階段達成協議者，建築改良物補償總價款及建物自拆獎勵金加計5%作為協議價購價格。原告主張被告桃園市政府未對土地改良物進行市價查估，已與事實不符。
⑵原告黃秀君等5人均知悉前開查估結果，並分別於109年6
月11日（黃秀君）、6月12日（林文欽）、6月17日及6月20日（鄧聖耀）、6月29日（游象木）及同年7月1日（游象益）就其所有之土地改良物提出土地改良物複估申請書。其中，原告黃秀君於110年5月4日、原告鄧聖耀於110年5月6日分別向被告桃園市政府繳交價購同意書時，因複估作業已完成，此二人之同意書 所載金額便為複估調整後之補償費金額，與嗣後簽訂價購買賣契約相同。至於原告林文欽於109年11月3日、原告游象益於109年12月25日，以及原告游象木於109年11月12日與被告桃園市政府簽訂價購同意書，因當時被告桃園市政府仍在進行複估作業，以至於價購同意書所載金額與嗣後契約書依複估結果調整之金額不同。然而，價購同意書内容均已明載原告等人所有之土地改良物（含建物建號及門牌地址）同意出賣予被告桃園市政府，並同意買賣價格、給付方式等契約必要之點，仍無礙認定原告黃秀君等5人早於原處分前，已與被告桃園市政府達成協議價購之合意，不容原告否認。原告主張雙方係於徵收處分作成後簽訂價購買賣契約，與事實顯然不符，本件自無違反土徵條例第11條第1項、第23條之情事， 甚為明確。
⑶原告黃秀君等5人與被告桃園市政府簽訂價購同意書及價
購買賣契約之時點均為110年9月1日前，其等適用合意當時之評點單價12.2元，適法無違。實則，本件建築物評點單價已從107年的10.2元提高至12.2元，總補償費雖增加236.53億元，但被告桃園市政府始終以耐心、信心、決心、貼心、細心的態度，依法完成協議價購程序，並戮力保障居民權益，補償費均係依標準調整、計算，根本無須且未有原告主張欲避免更高評點單價而倉促簽約之情事。又，協議價購金額縱有短少，亦非契約無效事由，且不得據此提起確認訴訟，以符確認訴訟補充性原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
㈡被告桃園市政府則以：
本案土地改良物之查估補償作業，被告桃園市政府工務局依拆遷補償自治條例與拆遷補償標準等規定辦理，被告機關前依土徵條例第11條第1項規定辦理協議價購，以前開自治法規查定之補償價款加計5%為協議價購價格，檢送範圍內私有土地改良物所有權人協議價購歸戶清冊，與私有土地改良物權利人辦理協議價購作業，並於109年6月22日起陸續辦理94場次協議價購會議，故被告早於109年6月即開始辦理協議價購。又本案原告等既已就其所有之土地改良物表達同意與被告協議價購，並與被告完成系爭契約簽訂，及具領雙方合意之協議價購價金，實己完成協議價購。綜上所述，本案原告等既已與被告完成協議償購行為，後續如有爭執，性質上即屬私法爭議，應由普通法院行使審判權，非行政訴訟救濟之範疇等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①請將原告訴之聲明二移送至有審判權之管轄法院審理。②訴訟費用由原告負擔。
五、本件原告為附表1所示土地改良物所有權人及他項權利人，其等於109年11月3日至110年5月6日間，分別向被告桃園市政府繳交價購同意書。其後被告內政部於110年7月9日以原處分核准徵收埔心小段包括原告等人在內之土地及改良物，被告桃園市政府則於同月12日公告（公告期間為7月15日至8月13日）。原告則於110年8月2日至8月24日間，再與被告桃園市政府簽訂價購買賣契約，並先後於110年8月、12月間受領買賣價金。迄111年3月間，原告對被告內政部之原處分提起訴願，經駁回後提起本件行政訴訟之情，有被告內政部109年6月19日臺內地字第1090263261號函（被告內政部處分卷第1頁）、被告桃園市政府109年10月29日府地航字第10902616393號公告（被告內政部處分卷第2頁至第6頁）、被告內政部110年5月10日臺內地字第1100262753號函（被告內政部處分卷第7頁）、被告桃園市政府110年5月26日府地航字第11001168981號公告（被告內政部處分卷第8頁至第17頁）、被告桃園市政府110年6月4日府地航字第1100139081號函（被告內政部處分卷第16頁至第322頁）、原處分（被告內政部處分卷第399頁至第489頁）、被告桃園市政府110年7月9日府地航字第1100161146號函（被告內政部處分卷第497頁至第503頁背面）、被告桃園市政府110年7月12日府地航字第11001669011號公告（本院卷一第45頁至第52頁）、系爭區段徵收案土地改良物協議價購同意書（被告內政部處分卷第511頁至第527頁）、系爭區段徵收案土地改良物協議價購契約書（本院卷一第53頁至第72頁）、土地改良物補償費具領切結書（被告內政部處分卷第560頁至第565頁）、訴願決定（本院卷一第73頁至第101頁）附卷可稽，兩造就此部分事實且為一致陳述，可採為裁判基礎。原告以其雖與被告桃園市政府簽訂價購買賣契約，但均係於被告桃園市政府申請、被告內政部以原處分核准徵收後始為之，與土徵條例第11條第1項規定乃有牴觸，該價購買賣契約應屬無效；又被告內政部以原處分核准徵收後，被告桃園市政府即於110年7月12日公告，並於8月13日公告期滿，依土徵條例第20條第1項、第2項規定，徵收補償費應於公告期滿後15日內發給，逾期則該部分土地或土地改良物之徵收失其效力，而原告自公告期滿迄今，均未收受徵收補償費，故原處分亦因前揭土徵條例第20條第2項之規定而失其效力，與被告內政部間之土地徵收法律關係以不存在等語，訴請確認如聲明。被告內政部對其與原告間無土地徵收法律關係並不爭執，進而主張原告該部分之訴無確認利益；另被告2人均主張本件屬私法爭議，應由普通法院行使審判權等語。故本件應予審究者，當為本院是否有審判權？原告主張與被告內政部間徵收法律關係不存在，與被告桃園市政府間價購買賣法律關係不存在，是否有理由？
六、本院之判斷：㈠本件為公法上爭議，行政法院有審判權：
⒈首按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防
、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」土徵條例第11條第1項定有明文。據此規定，協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需用土地人依該條之規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需用土地人與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約。而行政機關依分層負責各有職掌之原理，為達成行政目的，所為之行政行為可能先後由數個行政機關所作成。中央主管機關內政部職掌土地徵收之核定，地方主管機關則職掌土地徵收之執行，雖主管之機關不同，惟其為取得土地供作公益使用之行政目的則一，尚難僅執職掌之行政機關不同，亦即作成行政處分之行政機關與締結行政契約之行政機關不同，即逕認協議價購為私法契約（最高行政法院102年度裁字第1319號裁定意旨參照）。又所謂「徵收契約」，依德國學說認為除包含德國建設法第110條及第111條有關開始正式徵收程序以後，由徵收人與被徵收人，於徵收機關前，就徵收程序或徵收補償為全部或一部之合意外，尚包含有在未開始正式徵收程序前（但緊鄰開始進行正式徵收程序）或徵收程序進行中但不在徵收機關前，且為避免徵收程序之進行或終結，由雙方當事人所締結之契約，例如：買賣土地契約等。故徵收契約之內容應包含未開始徵收程序或開始徵收程序但未終結前，由雙方當事人，就徵收程序（是不是開始進行徵收程序或徵收開始之要件是否具備等）或徵收補償所締結之合意。是我國土徵條例第11條第1項之「協議價購」應屬廣義之徵收契約，其與徵收程序之發動有緊密關連，若不依其契約標的及目的將之歸入行政契約，似有違該契約本質及目的所具有的公權力色彩。且協議價購係規定於土徵條例中，其目的旨在緩和土地強制徵收之強迫性，故解為替代徵收之行政契約應屬適當。故因協議價購所生爭議，提起行政訴訟應由行政法院管轄。（103年度高等行政法院法律座談會提案七研討結果參照）⒉本件源於原告與被告桃園市政府簽訂價購買賣契約後未幾
，被告桃園市政府依其自治規範即桃園市興辦公共工程建築改良物拆遷補償標準（以下簡稱為拆遷補償標準）規定，公告調整計算合法建築改良物重建價格之評點計值，並自當年度9月1日起執行，原告認其原受領所有土地、改良物之移轉對價未反映現值，提起行政爭訟尋求救濟。是本件兩造爭點，並不在價購買賣契約之解釋或履行上，而在於被告內政部核准徵收原告土地改良物之原處分是否因未依遵期發給補償費而依土徵條例第20條第2項規定失其效力，及原告與被告桃園市政府間價購買賣契約關係是否因牴觸土徵條例第11條第1項規定而無效。被告內政部與桃園市政府均以本件為私法上契約爭議，主張應由普通法院審判，就徵收契約之性質當有誤解；此外，本件糾紛雖源於價購買賣契約，但爭議所在既為被告內政部、桃園市政府是否違反土徵條例前開規定及其法律效果，其屬公法上爭議當無疑義，本院自有審判權。
㈡關於確認利益之審查：
⒈行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認
公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，提起確認訴訟，原告必須有即受確認判決之法律上利益，而所謂有即受確認判決之法律上利益，係指原告目前所處之不確定法律狀態，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言（最高行政法院107年度判字第257號判決意旨參照）。
⒉原告係以確認訴訟類型，訴請確認與被告內政部間就附表1
所示土地改良物之徵收法律關係不存在，另請求確認與被告桃園市政府間就附表1所示土地改良物之協議價購法律關係不存在。關於原告所提確認訴訟是否具確認利益而有權利保護必要，以下分別說明之：
⑴被告內政部部分：
被告內政部對其與原告間無徵收法律關係並不爭執。審諸原告與被告桃園市政府簽訂價購買賣契約後，業分別於附表2所示日期具領雙方合意之協議價購價金，有原告簽署之土地改良物補償費具領切結書卷內可稽（被告桃園市政府處分卷，第1-21頁、第2-23頁、第3-24頁、第4-22頁、第5-45頁）。被告內政部以原處分核准被告桃園市政府對埔心小段土地上土地改良物之徵收時，原告所有如附表1之土地改良物固均於徵收範圍內，惟在徵收程序終結前，原告與被告桃園市政府間既另定價購買賣契約，並基於該契約關係合意移轉該土地改良物所有權，自不能再謂被告內政部強制徵收該土地改良物。被告內政部就該土地改良物與原告間確無何徵收法律關係可言，故原告訴請確定與被告內政部間無徵收法律關係，乃欠缺確認利益而無權利保護必要，原告對被告內政部之訴為無理由。
⑵被告桃園市政府部分：
原告主張與被告桃園市政府間關於附表1所示土地改良物之價購買賣契約因牴觸土徵條例第11條第1項規定而屬無效，則為被告桃園市政府否認。原告與被告桃園市政府間就彼此間有無買賣契約關係既存爭執，該法律關係存否之不明確，且與原告能否就附表1所示土地改良物主張徵收補償及其金額有所關連，應認原告訴請確認與被告桃園市政府間價購買賣契約關係不存在，具有即受確認判決之法律上利益，應為實體審理。
㈢原告與被告桃園市政府間價購買賣契約尚未牴觸土徵條例第11條第1項規定：
⒈按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、
交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」土徵條例第11條第1項即揭示應以溫和手段取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，惟倘土地徵收前業已踐行協議價購或其他方式取得公共事業所需土地時，卻仍未能達成協議之結論者，即非不得依土徵條例申請徵收，此時，即難謂與正當法律程序有違。（最高行政法院100年度判字第2131號判決意旨參照）⒉查本件原告係先於109年11月3日至110年5月6日間，分別向
被告桃園市政府繳交價購同意書，嗣再於110年8月2日至24日間，簽訂價購買賣契約，業如前述。比對價購同意書與價購買賣契約內容，均有標的物之特定如建物建號、坐落、門牌等記載，亦有買賣價格（交易價金）條款，然價購同意書係以原告單方向被告桃園市政府出具同意書形式，表明願以該同意書所載條件協議價購，此與價購買賣契約係甲（被告桃園市政府）、乙（原告）雙方就付款方式、檢附文件、相關稅捐費用、其他賣方（即原告方）應辦事項、保證責任、契約解除條件、契約執存、與未盡事宜之處置等合意並共同簽訂的契約形式，已有不同；另觀諸價購同意書第1條「買賣價格」條款約定「由本府（被告桃園市政府）委託不動產估價師進行查估，依據『桃園市興辦公共工程地上物拆遷補償自治條例』、『桃園市興辦公共工程建築改良物拆遷補償標準』所計算查定之補償總價款作為協議價購價格基礎，於協議價購階段達成協議者，建築改良物補償總價款及建物自拆獎勵金加計5%作為協議價購價格…」、「※如提出複估申請者，本同意書之協議價購價格，以內政部核定本案土地改良物區段徵收計畫前，本府之複估結果作為計算基準。」，並參照原告向被告桃園市政府繳交之同意書中，原告林文欽之同意書並無買賣價格之明確記載，其餘4名原告之同意書雖有買賣價格之約定，然迄至簽訂價購買賣契約時，於原告游象益、游象木2人之交易價金則均較價購同意書所載更高，堪認原告向被告桃園市政府繳交之價購同意書，應僅屬原告同意就標的物及價金範圍與被告桃園市政府締約之意思表示，該同意書則作為將來訂立本約即價購買賣契約之張本。至價購同意書繳交時，原告與被告桃園市政府就契約主要之點（標的物、價金）既猶未達成意思一致，該同意書復非以契約形式作成，自不能認其等間已達成價購協議。
⒊原告係於109年11月3日至110年5月6日間先後向被告桃園市
政府繳交價購同意書，然不能因此認為已達成價購協議，已如前述，則被告桃園市政府於110年6月4日以府地航字第1100139081號函檢附「桃園航空城附近地區（第一期）特定區區段徵收案其他搬遷區土地改良物區段徵收計畫書」、徵收土地改良物圖冊及土地使用計畫圖等，向被告內政部申請對包括原告在內之人所有的土地改良物進行徵收，與土徵條例第11條第1項規定並無牴觸。
⒋茲有疑義者，乃被告桃園市政府於徵收程序進行中，再與原告簽訂之價購買賣契約效力如何？本院查：
⑴土徵條例第11條固明定協議價購乃需地機關辦理用地取
得的法定先行程序，但如無法達成價購或以其他方式取得用地之協議而進入徵收程序後，需地機關與所有權人再達成合意以避免徵收程序之終結者，非本條文義所不許。蓋從立法意旨觀察，土徵條例採協議前置主義，係為尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收，故若先期無法達成價購協議，但於徵收程序開始後，因情事變更，需用機關且能與所有權人達成實質協議，應與本條保障私有財產之目的無違。又從學理上來看，土徵條例第11條之協議價購，係屬徵收契約之一種。而依德國學說，廣義的徵收契約除包含開始正式徵收程序以後，由徵收人與被徵收人，於徵收機關前，就徵收程序或徵收補償為全部或一部之合意外，尚包含有在未開始正式徵收程序前（但緊鄰開始進行正式徵收程序）或徵收程序進行中但不在徵收機關前，且為避免徵收程序之進行或終結，由雙方當事人所締結之契約（林明鏘，行政契約，翁岳生編，行政法（上）四版，第716頁，2020年），本院因認被告桃園市政府與原告間價購買賣契約，尚不因係訂定於核准徵收之後，即違反土徵條例第11條第1項規定。
⑵原告向被告桃園市政府所繳交之價購同意書中，已經清
楚約定買賣價格係「由本府委託不動產估價師進行查估，依據拆遷補償自治條例、拆遷補償標準所計算查定之補償總價款作為協議價購價格基礎，於協議價購階段達成協議者，建築改良物之補償總價款及建物自拆獎勵金加計5%作為協議價購價格」，而前揭自治條例、拆遷補償標準，則係依土徵條例第31條第3項、內政部訂定之建築改良物徵收補償費查估基準第7點等規定，由地方政府自行訂定以辦理建物徵收補償費查估之依據，可見被告桃園市政府係採土地改良物徵收補償再加成方式，與原告協議價購，其條件已經優於徵收補償費，自屬有利於原告。
⑶原告雖以其等與被告桃園市政府簽訂價購買賣契約時，
用以計算建築改良物重建價格之評點計值（原以12.1元為基數），業因行政院主計總處於7月間公布營造工程物價總指數，而調整為13.8元，被告桃園市政府未另行查估其等所有之土地改良物重建價格，價購買賣契約所約定之交易價金並非市價云云，主張未符土徵條例第11條第3項協議價購應依市價協議之規定。然前揭土徵條例第11條第3項之市價，乃指協議價購時之市價，文意甚明；而原告向被告桃園市政府繳交之價購同意書中，就協議價購價格之計算，復清楚約定依不動產估價師查估，再依據拆遷補償自治條例、拆遷補償標準計算，如有複估申請者，則以複估結果作為計算基準（價購同意書第一條參照），故被告桃園市政府以雙方進行價購協議時之評點計值12.1元作為基數，乃合於土徵條例第11條第3項規定及價購同意書之約定。再按拆遷補償標準第2條第1項規定「合法建築改良物重建價格依補償面積乘以總評點乘以評點計值計算；雜項工作物依補償面積乘以重建單價計算，無重建單價者，依市場實際訪價計算。」、第3條第1項、第2項規定「（第1項）前條第1項所稱評點計值，以新臺幣12.1元為基數。（第2項）前項基數得由桃園市政府依每年7月份行政院主計總處公布營造工程物價總指數調整，並自當年9月1日執行。
」，另對照本件徵收程序係於110年7月9日由被告內政部核准，同月12日由被告桃園市政府公告，公告期間則於110年8月13日期滿等情，依土徵條例第20條第1項前段徵收補償費應於公告期滿後15日內發給之規定，顯然可知前述調整後之評點計值，並無適用於本件系爭區段徵收案之可能，原告主張價購買賣契約之交易價金未依調整後評點計值重新查估，不符土徵條例第11條第3項云云，遂非可採。
七、綜上所述，本件原告訴請確認與被告內政部間徵收法律關係不存在，與被告桃園市政府間價購買賣契約法律關係不存在。就被告內政部部分，因原告既與被告桃園市政府簽訂價購買賣契約，並依約受領交易價金，其等所有之土地改良物即非受徵收之標的，被告內政部就此亦無爭執，原告訴請確認徵收法律關係不存在，乃欠缺確認利益而無權利保護必要，應予駁回。就被告桃園市政府部分，其向被告內政部申請徵收埔心小段包括原告所有之土地改良物時，原告雖已向被告桃園市政府繳交價購同意書，然該同意書就買賣標的之價金既未有一致合意，價購仍未達成協議，被告桃園市政府申請徵收，與土徵條例第11條第1項規定尚無不合；至被告桃園市政府於被告內政部核准，徵收程序已經開始後再與原告簽訂價購買賣契約，從法律文義及學理上，均難認為法所不許，且該價購買賣契約約定原告取得所有土地改良物之協議價購條件優於徵收補償，對原告亦無不利，原告猶爭執價購金額偏低，請求確認與被告桃園市政府間價購契約法律關係不存在，並無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 鍾 啟 煌
法 官 林 淑 婷法 官 吳 坤 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 5 月 31 日
書記官 何 閣 梅附表1：桃園航空城特定區區段徵收案其他搬遷地區原告所有土
地改良物整理表編號 所有人 建物門牌 建號 持分 1 黃秀君 桃園市大園區大海里5鄰大牛稠OO之OO號 桃園市大園區大牛稠段倒厝子小段OOO建號 全部 2 鄧聖耀 桃園市大園區埔心里19鄰埔心OO之O號 全部 3 林文欽 桃園市大園區大海里7鄰大牛稠OO之OO號 桃園市大園區大牛稠段大牛稠小段OO建號 全部 4 游象益 桃園市大園區埔心里19鄰埔心OO之OO號 全部 5 游象木 桃園市大園區埔心里19鄰埔心OO之OO號 全部 6 游象木 桃園市大園區埔心里19鄰埔心OO之OO號 全部附表2：原告繳交價購同意書、簽訂價購買賣契約概要：
編號 所有人 簽訂價購同意書日期 約定買賣價格 簽訂價購買賣契約日期 約定交易價金 領款日期 1 黃秀君 110年5月4日 4,694,631元 110年8月6日 4,694,631元 110年12月13日 2 鄧聖耀 110年5月6日 6,109,914元 110年8月2日 6,109,914元 110年12月8日 3 林文欽 109年11月3日 無 110年8月3日 3,497,667元 110年12月10日 4 游象益 109年12月25日 5,649,529元 110年8月24日 7,897,176元 110年8月24日 5 游象木 109年11月12日 17,997,970元 110年8月3日 29,100,289元 110年12月24日