臺北高等行政法院判決111年度訴字第829號
111年10月27日辯論終結原 告 王憶修
王憶賢被 告 林祥清
臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平（局長）
林祥清被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 劉玉慧上列當事人間因公寓大廈管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國111年6月28日府訴二字第1116082846號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告王憶賢於民國111年3月31日向被告臺北市政府都市發展局（下稱都發局）所屬臺北市建築管理工程處（下稱建管處）舉報反映臺北市松山區河畔皇家大樓（下稱皇家大樓）歷屆管理委員會（下稱管委會）於任內及卸任後組織犯罪，違反公寓大廈管理條例及涉犯偽造文書、妨害自由等罪，請依公寓大廈管理條例第47條至第49條及第59條等規定查處（下稱舉報函），經被告都發局以111年4月12日北市都建字第1116026536號函復原告王憶賢略以：「……查來函說明內反映事項非屬公寓大廈管理條例、亦非建築法、都市計畫法或區域計畫法等相關法令明文禁止事項，純屬公寓大廈公共事務管理範疇。依公寓大廈管理條例第29條第2項規定：『公寓大廈成立管理委員會者，應由管理委員互推一人為主任委員，主任委員對外代表管理委員會。主任委員、管理委員之選任、解任、權限與其委員人數、召集方式及事務執行方法與代理規定，依區分所有權人會議之決議。但規約另有規定者，從其規定。』，故管理委員會倘逾越權限致侵害臺端或全體住戶權益，當依規約或區分所有權人會議決議辦理。至關涉及私權爭議部分，可向區公所調解委員會申請調解，或訴請法院為必要之處置，如有損害並得請求損害賠償。」（下稱系爭函），原告王憶賢不服，提起訴願，經被告臺北市政府以111年6月28日府訴二字第1116082846號訴願決定書決定訴願不受理（下稱訴願決定），原告均不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
原告為坐落臺北市○○區○○段○○段3696建號建物，即皇家大樓門牌號碼臺北市○○區○○街0號10樓之3房屋（下稱系爭房屋）之共有人，所有權各二分之一。原告王憶賢於99年初租賃房客搬遷4個月後，經總幹事告知需代繳管理服務費，因懷疑此事不單純，要求閱卷對帳，因此得罪管委會，原告遂遭報復消磁鎖感應卡，從此不得進出居住，亦不得使用公共設施迄今，被告臺北市政府卻違法核准皇家大樓管委會報備違法當選之主任委員、違法修改之規約，及不公告及不移交公共基金，默認管委會違法使用規約，侵權操控住戶及掏空財務，而原告王憶賢向民事法院訴請確認管委會於88年11月7日召開皇家大樓第一屆區分所有權人會議有關住戶規約第3篇第18條第3款欠繳費用不得遷入使用之規定；於98年11月8日召開皇家大樓第十一屆區分所有權人會議有關選任非區分所有權人廖麗霜為管理委員；於100年1月9日召開皇家大樓第十二屆第二次區分所有權人會議有關住戶規約中第1篇第6條以管理費之繳納，限制閱覽管委會保管之章程、住戶規約、會議紀錄、使用執照謄本、竣工圖說及有關文件之規定等決議內容無效部分，業經臺灣臺北地方法院以100年度訴字第2739號民事判決勝訴（下稱系爭民事判決）確定，公寓大廈科承辦人即被告林祥清為受託行使公權力者，可對管委會下指令或協調溝通，當據系爭民事判決，依公寓大廈管理條例第47條至第49條裁罰及第52條至第60條協調等規定，行使裁量權，進行協調或為裁處，以排除皇家大樓管委會對原告居住使用系爭房屋之侵害，將社區新門禁電腦系統開卡（復磁感應鎖扣），並交付原告新門禁（復磁感應鎖扣）及車位遙控器各1只，使原告得以自由出入皇家大樓，恢復原告之居住權利，卻與管委會共謀，以原告未繳納管理費為由，查封原告之財產，並對原告之申請置之不理，蓄意推諉，且以系爭函推卸責任予法院，而怠為查處，爰提起本件行政訴訟，訴請撤銷被告都發局、臺北市政府分別作成之系爭函、訴願決定，被告林祥清應依行政處分權，排除皇家大樓管委會對原告居住權之侵害，將社區門禁電腦系統開卡（復磁感應磁扣），並監督確認管委會交付原告系爭房屋專有之新門禁（復磁感應鎖扣）1只及地下1樓56號車位遙控器1只。
㈡聲明（本院卷第345-346頁）：
⒈請求撤銷訴願決定及原處分（即系爭函）。
⒉請求判決，被告臺北市政府林祥清，依行政處分權，有排除
皇家大樓管委會，對原告之系爭房屋妨礙居住權事，並將社區門禁電腦系統開卡（復磁感應磁扣），原告得自由進出，恢復居住權利。
⒊請求判決，被告臺北市政府林祥清，依行政處分權，自判決
日起，需於10天內，將原告之系爭房屋專有之新門禁（復磁感應鎖扣）1只及地下一樓56號車位（遙控器）1只交付原告。被告林祥清需監督確認交付完成。如屆期未履行執行義務，被告林祥清將受行政執行法第30、31條依情節輕重處罰怠金，10天一罰則得連續處罰，至完成交付行政義務止。⒋請求判決，准許宣告假執行。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
被告臺北市政府業以104年3月26日府都建字第10462009901號公告（下稱系爭公告），將公寓大廈管理條例規定主管之公寓大廈管理業務，自104年5月1日起委任被告都發局辦理，而系爭函係被告都發局就舉報函即原告王憶賢於111年3月31日向建管處陳情事項所為之回覆說明，核屬觀念通知，尚不因而對其發生法律效果，並非行政處分，自不得對之提起撤銷訴訟。又原告所訴事項，應屬其等與皇家大樓管委會間排除侵害之私權爭議及刑事不法範圍，非屬公寓大廈管理條例第47條至第49條規定之範疇，亦無請求被告對皇家大樓管委會作成裁罰之公法上請求權，另同條例第52條至第60條，及行政執行法第30條、第31條規定，亦未賦予被告辦理公寓大廈私權糾紛之權限，是原告請求被告應依前開公寓大廈管理條例之規定予以裁處及協調，自非法之所許。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、本院的判斷：㈠依行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法
行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」之規定，可見撤銷訴訟須以行政處分存在為前提，如以非屬行政處分為標的訴請撤銷，即屬起訴不備程序要件，顯非合法且無從補正，應以裁定駁回。再依同法第5條「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」之規定，人民提起課予義務訴訟，必須其依法申請之案件經主管機關拒絕或駁回處分，復踐行訴願程序，仍未獲得滿足之決定，始具備課予義務訴訟之特別合法要件，否則，即欠缺實體判決要件，其起訴亦屬不備要件，應予駁回。而所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定可明。所謂「依法申請」係指人民依現行法規賦予之請求權，向該管權限機關提出申請而言。依行政程序法第168條規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」之意旨，人民對於行政事項表述其主觀上意見，俾主管機關就相關行政事項作為修正或改進現行作法參考，而接受陳情之行政機關對其陳情予以回覆，並無規制法律效果，自非行政處分。
㈡準此以論，行政機關就人民陳情案件於其權限範圍內闡述法
令規定意旨，並告知正確法律救濟途徑，因非就權限業務事項對人民陳請事項，規制任何法律效果，性質上僅屬觀念通知，並非行政處分。人民以該非屬行政處分之函文為程序標的，無論依行政訴訟法第4條規定，提起撤銷訴訟請求撤銷，或依同法第5條規定提起課予義務訴訟，請求該機關作成准許所請之行政處分，均屬不備起訴合法之程序要件，且無從命補正，行政法院應以裁定駁回之（最高行政法院111年度抗字第80號裁定意旨參照）。
㈢不服中央或地方機關之行政處分提起行政訴訟，須以為該處
分之機關為被告，其訴訟之被告始為適格，此觀行政訴訟法第4條第1項、第5條及第24條之規定甚明。又「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障」（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。
㈣原告為系爭房屋之共有人，原告王憶賢於111年3月31日以舉
報函向建管處舉報，皇家大樓歷屆管委會第99-111年主任委員於任職期內及卸職後組織犯罪，違反公寓大廈管理條例第6條第5款、第3條、第4條、第37條規定，經長期通知而不檢討、不改善，涉犯偽造文書、妨害自由等罪，請依公寓大廈管理條例第47條至第49條及第59條等規定查處等語。被告都發局基於系爭公告：「……公告事項：一、本府依公寓大廈管理條例規定主管之公寓大廈管理業務，自104年5月1日起依規定委任本府都市發展局辦理……。」之委任，具有辦理臺北市公寓大廈管理業務之權限，乃就其權限業務以系爭函復以：來函說明內反映事項非屬公寓大廈管理條例、亦非建築法、都市計畫法或區域計畫法等相關法令明文禁止事項，純屬公寓大廈公共事務管理範疇。依公寓大廈管理條例第29條第2項之規定，管委會倘逾越權限致侵害住戶權益，當依規約或區分所有權人會議決議辦理。至關涉及私權爭議部分，可向區公所調解委員會申請調解，或訴請法院為必要之處置，如有損害並得請求損害賠償等語。原告王憶賢不服，提起訴願，經被告臺北市政府為不受理之訴願決定等事實，有系爭房屋建物登記第一類謄本（本院卷第47-48頁）、舉報函（訴願決定卷第84-95頁）、系爭函（訴願決定卷第83頁）、訴願決定及送達證書（訴願卷第1-4頁）可稽，此部分事實，應堪認定。㈤公寓大廈管理條例之制定，旨在加強公寓大廈之管理維護，
提昇居住品質（參該條例第1條第1項規定）。依該條例第3條第9款第9款、第11款規定：「本條例用辭定義如下：……九、管理委員會：指為執行區分所有權人會議決議事項及公寓大廈管理維護工作，由區分所有權人選任住戶若干人為管理委員所設立之組織。……十一、管理服務人：指由區分所有權人會議決議或管理負責人或管理委員會僱傭或委任而執行建築物管理維護事務之公寓大廈管理服務人員或管理維護公司。……」第36條第9款規定：「管理委員會之職務如下：……九、管理服務人之委任、僱傭及監督。……」可知管委會係由所有區分所有權人選任若干住戶為管理委員所設立之組織，而實際執行區分所有權人會議決議事項及公寓大廈管理維護之工作者，係為被選任之管理負責人、主任委員或管理委員。如管委會有違背其職務之執行者，主管機關係應就其管理負責人、主任委員或管理委員究責，此觀該條例第48條第3款、第4款規定：「有下列行為之一者，由直轄市、縣(市)主管機關處新臺幣1千元以上5千元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務、職務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：……三、管理負責人、主任委員或管理委員無正當理由違反第35條規定者。四、管理負責人、主任委員或管理委員無正當理由未執行第36條第1款、第5款至第12款所定之職務，顯然影響住戶權益者。」第49條第1項第7款規定：「有下列行為之一者，由直轄市、縣 (市) 主管機關處新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：……七、管理負責人、主任委員或管理委員違反第20條所定之公告或移交義務者。……」自明。至於該條例第47條第3款：「有下列行為之一者，由直轄市、縣 (市) 主管機關處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務、職務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：……三、區分所有權人或住戶違反第6條規定，主管機關受理住戶、管理負責人或管理委員會之請求，經通知限期改善，屆期不改善者。」及第49條第1項第1款：「有下列行為之一者，由直轄市、縣 (市) 主管機關處新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：一、區分所有權人對專有部分之利用違反第5條規定者。……」規定，則是處罰區分所有權人或住戶，並非管委會、其管理負責人、主任委員或管理委員；該條例第59條規定：「區分所有權人會議召集人、臨時召集人、起造人、建築業者、區分所有權人、住戶、管理負責人、主任委員或管理委員有第47條、第48條或第49條各款所定情事之一時，他區分所有權人、利害關係人、管理負責人或管理委員會得列舉事實及提出證據，報直轄市、縣(市)主管機關處理。」僅謂區分所有權人等得報請主管機關依其職權處理；至於該條例第52條係規定罰鍰之執行，第53條至第60條則依序為整體不可分性之集居地區，其管理及組織準用該條例、該條例所定應行催告事項，由管理負責人或管理委員會以書面為之、該條例施行前已取得建造執照之公寓大廈，應依該條例規定成立管理組織，並向管機關報備、公寓大廈之起造人辦理申請建造執照及建物所有權第一次登記時應為之事項、起造人之移交共用部分等之義務及移交期限、公寓大廈起造人或建築業者辦理銷售及讓售之限制、公寓大廈爭議事件調處委員會之組設、規約範本之訂定等有關公寓大廈程序事項之規定；另行政執行法第30條、第31條則係規範定原處分機關或該管行政機關對於義務人依法令或本於法令之行政處分負有之行為義務，不能由他人代為履行之執行方式。經核前述規定，均未授予人民有向主管機關為一定作為之請求權，且依上開法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，亦難謂有保障特定人之意旨，尚無由人民以保護規範理論而主張具有公法上請求權之餘地。㈥原告如前述舉報函所載陳請事項，核其性質僅具促請行政機
關發動調查之陳情，非屬行政訴訟法第5條所稱「依法之申請案件」，被告都發局回復其陳請事項之系爭函，亦不生規制公法上權利義務之效果，自非行政處分，則原告既未享有公法上請求權，被告都發局所為系爭函之函復亦非駁回其依法申請案件，原告自無從對之提起撤銷訴訟或課予義務訴訟；又原告列訴願機關臺北市政府為被告，並以訴願決定為程序標的訴請撤銷（本院卷第347頁），亦於法不合；另被告林祥清僅為建管處公寓大廈科承辦人，非屬經政府機關就特定事項依法授與公權力，而在其授權範圍內，有政府機關功能之個人，是原告依行政訴訟法第25條規定將之列為被告，自有未當，惟經本院當庭闡明後，原告仍主張林祥清為受託行使公權力之個人，有為行政處分之公權力，可向皇家大樓管委會下指令或協調溝通，而堅持將林祥清個人列為本件被告（本院卷第346-347頁），此部分即屬被告不適格。是以，原告提起本件訴訟為不合法，且無理由，應予駁回；至於原告訴之聲明第4項請求宣告假執行部分，因行政訴訟法並無如民事訴訟法第389、390條有關假執行宣告之規定，此等規定又未為行政訴訟法規定所準用，且原告本案已遭駁回，故原告此項聲明，應併予駁回。
五、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
中 華 民 國 111 年 11 月 17 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 楊坤樵法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 17 日
書記官 李虹儒