臺北高等行政法院裁定111年度訴字第965號原 告 陳楷楨被 告 新北市政府教育局代 表 人 張明文（局長）訴訟代理人 李宗翰
林佩賢黃右嘉被 告 新北市新莊區裕民國民小學代 表 人 黃榮泰（校長）訴訟代理人 程相仁
李宗翰林佩賢上列當事人間有關教育事務事件，原告不服新北市政府中華民國111年7月6日新北府訴決字第1110893655號（案號：1110060477號）訴願決定、111年9月30日新北府訴決字第1111461555號（案號：1110060767號），提起行政訴訟，並於民國112年2月2日提起訴之追加，本院裁定如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本案始末：㈠原告係被告新北市新莊區裕民國民小學（下稱裕民國小）退
休教師（民國109年8月1日退休），其以111年3月11日申請書向被告新北市政府教育局（下稱教育局）申請確認如附表聲明(二)之2所示等19項98年至102年間被告教育局所為各項行政行為之公法上法律關係不存在。經被告教育局以111年3月28日新北教特字第1110561054號函（下稱教育局111年3月28日函）復原告略以：「…說明：…。二、有關臺端向本局申請確認之事項，除已逾法定救濟期間，亦均經臺北高等行政法院裁定駁回確定在案。另臺端稱『公法上法律關係不存在』所指為何，似未見臺端如何適用法令規定而使公法上法律關係不成立。三、綜上，臺端申請確認法律關係之請求，既經救濟程序，且均已逾時效，臺端之申請，本局均不予同意」。原告不服，提起訴願，經訴願機關以上揭教育局111年3月28日函非行政處分，以111年7月6日新北府訴決字第1110893655號作成訴願不受理（下稱訴願決定1）。
㈡原告同時另以111年3月11日申請確認書向被告裕民國小申請
確認附表聲明(二)之1所示等65項之公法上法律關係不成立。經被告裕民國小以111年3月28日新北莊裕小人字第1118241534號函（下稱裕民國小111年3月28日函）復原告略以：「…說明：…。二、有關臺端向本校申請確認之事項，除已逾法定救濟期間，亦均經臺北高等行政法院裁定駁回確定在案。另臺端稱『公法上法律關係不存在』所指為何，似未見臺端如何適用法令規定而使公法上法律關係不成立。三、綜上，臺端申請確認法律關係之請求，既經救濟程序，且均已逾時效，臺端之申請，本校均不予同意」。原告不服，提起訴願，經訴願機關以上揭裕民國小111年3月28日函非行政處分，以111年9月30日新北府訴決字第1111461555號作成訴願不受理決定（下稱訴願決定2）。
㈢原告提起本件訴訟，請求撤銷被告教育局111年3月28日函、
被告裕民國小111年3月28日函、訴願決定1、訴願決定2，並確認被告裕民國小如附表聲明㈡之1所示65項次之行政行為、被告教育局如附表聲明㈡之2所示19項次行政行為均無公法上法律關係成立、違法的行政處分。
二、本院查：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」次按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」是人民認為違法之行政處分損害其權利或法律上之利益，循經訴願程序救濟後，固得依行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟，然其撤銷之標的須為行政處分，否則其起訴即屬不備其他要件。又所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，乃係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
㈡按行政訴訟法第6條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）
確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」準此，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。而依上開規定所提起之確認訴訟，除確認公法上法律關係成立或不成立者外，應以「行政處分」為對象，如以非行政處分為對象，訴請確認為無效或違法，亦屬起訴不備要件，且無從命補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。
再者，確認訴訟並非用以補救遲誤撤銷訴訟、課予義務訴訟救濟期間之手段，確認行政處分為違法及公法上法律關係成立或不成立之訴訟，須於自始不得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟時，才得提起之，此為「確認訴訟補充性」原則（最高行政法院105年度判字第502號判決參照）。
故對於行政處分違法但非無效之行政處分，應循序提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，始為正辦；若原告怠於提起訴願及撤銷訴訟、課予義務訴訟，聽任行政處分確定，然後再以無起訴期間限制之確認訴訟，向行政法院主張行政處分違法或確認其請求權存在，不唯有違訴願前置主義，且提起行政爭訟之法定期間亦形同虛設，甚至有害法律秩序之安定，因此，於原得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟之情形下，提起確認行政處分為違法訴訟或確認請求權存在之訴訟，即為法所不許。
㈢被告教育局111年3月28日函、被告裕民國小111年3月28日函
所為之函復內容，僅係就原告所陳前開陳情、申請確認事項，為單純之事實陳述或理由說明，並未規制任何權利義務關係，自非行政處分，亦非駁回其依法申請案件，原告自無從提起撤銷訴訟。故訴願決定1、訴願決定2以附表聲明㈠即教育局111年3月28日函、被告裕民國小111年3月28日函非行政處分為由而不予受理，並無不合。
㈣本件原告訴之聲明、請求權依據，經本院於準備程序闡明，
確認原告係請求被告作成如附表所示訴之聲明㈡之1、㈡之2即被告裕民國小、教育局行政行為無公法上法律關係成立、違法之行政處分等語（本院卷第551-552頁）。固然與課予義務訴訟類似，但細究原告起訴狀聲明也已經明示乃請求如上資料無公法上法律關係成立、違法，故而，應認為上開聲明之請求與確認訴訟有關。再者，本件原告所爭執者，乃95年至102年其因涉及性騷擾、不當管教等事件，已經本院歷次裁判審酌(諸如本院105年度第1649號裁定、108年度訴字第1499號裁定、109年度訴字第1145號裁定、111年度訴字第1242號裁定等)，而原告請求確認附表所示聲明㈡之1、聲明㈡之2條列之行政行為無公法上法律關係成立、違法之行政處分，原告不服上開各原處分，本得循序提起撤銷訴訟以資救濟，卻捨此不為，而逕行提起本件確認行政處分違法之訴訟，揆諸前揭說明，已違反行政訴訟法第6條第3項之確認訴訟補充性規定，於法不合，且性質上無從補正，本應予駁回；況原告主張該等與被告間之往來函文，或為觀念通知、行政內部行為、程序行為、開會通知或單純之事實行為，非屬行政處分，亦非公法上法律關係，無從成為確認違法或確認公法上法律關係存在不存在之對象；縱認上開函文為行政處分，亦顯已逾越法定不變救濟期間。故而，原告就此提起之確認訴訟不備起訴要件，應予駁回。
㈤綜上，原告提起本件訴訟，自屬不備起訴合法要件，且其情
形無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。另本件原告之訴既不合法，依程序不合實體不究之原則，即無庸審究原告實體上之主張，原告聲明及聲請調查之證據，亦因訴不合法，而無審究及調查之必要，附此敘明。
㈥按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告
同意，或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第111條第1項定有明文。又所謂訴之追加，係指於起訴後，提起新訴以合併於原有之訴，即於起訴之當事人、訴訟標的及訴之聲明之外，另增加當事人、訴訟標的及訴之聲明之謂。又訴之追加係在合法提起之訴訟外另行追加新訴，自應以起訴合法為前提，倘若起訴不合法，即無從為訴之追加（最高行政法院109年度裁字第1401號裁定、109年度裁字第1649號裁定意旨參照）。查本件原告於111年8月1日起訴時，僅請求如附表所示訴之聲明㈠、訴之聲明㈡之1及㈡之2；嗣於112年2月2日以「追加起訴」狀（本院卷第421頁）追加如附表所示訴之聲明㈢至㈥（本院卷第428-436頁），然訴之追加應以起訴合法為前提，而本件原告起訴並不合法，自無從為訴之追加，是本件原告所為訴之追加，於法不合，且無從補正，不應准許，應併予駁回。
三、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 6 月 6 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 彭 康 凡法 官 周 泰 德上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 112 年 6 月 6 日
書記官 徐 偉 倫