臺北高等行政法院判決111年度訴字第903號112年3月9日辯論終結原 告 林志謙訴訟代理人 張漢榮律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲訴訟代理人 周玲妃
劉杰勳劉俊祥上列當事人間漁業法事件，原告不服行政院中華民國111年6月8日院臺訴字第1110177337號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有漁豐168號漁船（000-0000，下稱系爭漁船），於民國110年12月2日在新北市龜吼漁港（下稱龜吼漁港），經海洋委員會海巡署偵防分署基隆查緝隊（下稱基隆查緝隊）等單位查獲自中國大陸三砂地區（下稱大陸地區）走私烏魚18,984公斤、白鯧19公斤及烏魚子1.2公斤（下稱系爭漁產品）。被告以原告身為漁業人未以系爭漁船合法從事漁業，與船長、船員從事走私系爭漁產品之非漁業行為，影響國內市場經濟，且正值國際間嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情嚴峻，系爭漁船人員倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，影響國人健康，違規情節重大，違反漁業法施行細則第33條第1款規定，乃依漁業法第10條第1項及第11條之1第3項規定，於110年12月20日以農授漁字第1101327482號行政處分書撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力，如原處分送達時系爭漁船已出港，請於送達次日起15日內返港，其原領系爭漁船漁業執照經撤銷後同時註銷，並自送達之日起生效（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)訴願決定理由以被告依漁業法第10條第1項及行為時漁船及船員涉案走私處分原則（下稱行為時走私處分原則）第3點撤銷系爭漁船之漁業執照。然縱原告所有之系爭漁船涉有不法，依行為時走私處分原則第3點第1項規定與其附表「漁船及船員涉案走私處分基準」（下稱附表處分基準），以走私類別及檢察機關處分情形分別核予行政處分。系爭漁船並未經檢察機關變價或沒收、沒入，被告依行為時走私處分原則規定，在系爭漁船第1次涉案時，僅得處以收回漁業證照3個月，不得撤銷漁船證照。
(二)110年8月6日修正發布之走私行為時走私處分原則第3點第2項，係被告於無法律授權情形下，片面發布行政命令增訂排除第1項適用之規定。然漁業法並未授權被告得就嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間訂立特別處罰規定，是被告於110年8月6日發布之行為時走私處分原則第3點第2項欠缺法律授權依據，剝奪行政裁量權限，違反法律保留原則，應屬無效。基此，本件仍應回歸適用走私行為時走私處分原則第3點第1項規定裁罰，始為適法，訴願決定並未說明被告於嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間得否發布行政命令訂定其他處罰規定，此部分訴願理由有所不備。
(三)縱依走私行為時走私處分原則第3點第2項之規定，原處分撤銷系爭漁船之證照亦與比例原則有違：
⒈按走私行為時走私處分原則第3點第2項規定，本件違章事實
縱然發生於嚴重特殊傳染性肺炎（C0VID-19）疫情期間，被告亦應依漁業法第10條核予行政處分。又按漁業法第10條第1項規定，對於違章行為之法律效果，訂有「限制或禁止漁業經營」、「收回漁業證照1年以下」及於情節重大時，始得「撤銷漁業經營核准」或「撤銷其漁業證照」。然何謂「情節重大」屬不確定之法律概念，審酌情節是否重大，應從行為人所為之違章行為係出於故意或過失、違章行為之次數、違章行為所生之具體危害，暨違章行為可獲利之程度，綜合全部客觀情節後，再依比例原則決定裁處内容。
⒉被告雖認國際間嚴重特殊傳染性肺炎疫情嚴峻期間，漁船於
海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，原告身為漁業人未盡監督船長、船員出海作業應遵守相關法令規定之責而推定本件違章事實情節重大。然系爭漁船係「第1次」遭到查緝作為走私之工具，觀走私行為時走私處分原則第3點第1項對於第1次、第2次及第3次以上之行為分別科予不同效果之裁罰，但被告對於系爭漁船「第1次」走私系爭漁產品之違章行為，立即採取最重之撤銷證照之處分，顯見被告決定處分時，未採取符合比例原則之手段為之。
⒊綜上，被告未審酌原告違章行為之次數，而原告及其他船員
遭到查獲後，亦未因原告或其他船員與國外人士接觸而致生疫情破口，故原處分在未考量違章行為所生之具體危害暨違章行為可獲利之程度，卻採取從最重之撤照處分，是原處分違反比例原則應予撤銷。
(四)被告係於110年12月20日做成原處分，惟原告所涉違反懲治走私條例部分，經檢察官偵辦並於111年5月8日以111年度偵字第1569號提起公訴，臺灣基隆地方法院於111年8月4日以111年訴字第198號判決原告有期徒刑6月。原告於111年8月25日提起上訴，故被告未依行為時走私處分原則第2點第2款及第3款規定，而於偵查終結前作成原處分，即有重大之違誤。
(五)並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：
(一)走私行為時走私處分原則係為齊一各級漁政主管機關處理漁船及船員涉及走私案件有關事宜，爰由被告予以訂定，屬行政程序法第159條所稱之行政規則，其訂定尚無需法律授權，修正時亦同，是原告主張行為時走私處分原則修正新增第3點第2項無法律授權、違反法律保留原則，顯有誤解。被告110年8月6日修正新增行為時走私處分原則第3點第2項規定，係因應國際間疫情升溫，為確保國人健康，阻絕疫情從邊境入侵我國境內，從事走私、偷渡之漁船，極可能與未經檢疫之境外人員接觸，染疫風險極高。為嚇阻漁船於疫情期間從事不法行為，爰修正行為時走私處分原則，排除附表之適用，而由被告依個案事實情節輕重，依規定核處，既非剝奪被告作為行政機關之裁量權限，亦非於COVID-19疫情期間另訂特別處罰規定，且系爭處分也未逾越漁業法所規定之處罰。
(二)系爭漁船於110年11月28日自新北市○○○○○○○○○○○○區，於110年12月2日遭查獲從事走私系爭漁產品之非漁業行為，正值國內外COVID-19疫情最為嚴峻，且為中央流行疫情指揮中心發布全球旅遊疫情建議等級提升至第3級警告期間，爰被告認定系爭漁船從事走私之違規行為時間點，係行為時走私處分原則第3點第2項規定所稱COVID-19疫情期間，核無違誤。
(三)系爭漁船於110年11月28日自龜吼漁港出港後，直航大陸地區載運系爭漁產品重量高達1.9噸，被告考量其走私行為違反漁業執照核發之目的，走私漁產品數量龐大，來源不明，進入我國恐有動植物疫病風險，損害漁業形象等因素，且於國際間COVID-19疫情嚴峻之時從事走私行為，被告衡酌其違規情節重大，爰依漁業法第10條第1項規定，撤銷其漁業執照，於法尚無不合。
(四)並聲明：原告之訴駁回。
四、上述事實概要欄所述的事實，有基隆查緝隊110年12月7日偵基隆字第1101501272號函暨所附漁船載運漁產品是否自行捕獲諮詢表、採證照片（原處分卷第4-11頁背面）、系爭漁船航跡圖（原處分卷第14頁）、系爭漁船生命史重點管理資訊報表（原處分卷第15頁）、臺灣基隆地方檢察署111年度偵字第1569號檢察官起訴書（本院卷第207頁至第227頁）、臺灣基隆地方法院111年度訴字第198號刑事判決（本院卷第229頁至第245頁）、原處分（本院卷第19頁至第23頁）、訴願決定（本院卷第25頁至第47頁）在卷可稽，足以認定為真正。本件爭點應為：原告以系爭漁船自大陸地區走私系爭漁產品入境，是否該當漁業法第10條第1項之情節重大要件？
五、本院判斷如下：
(一)按漁業法第10條第1項規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」次按行為時走私處分原則第3點規定：「（第1項）對經各級漁政主管機關認定走私之漁船及船員，本會將依漁業法第10條規定，按附表所列基準分別核予行政處分。（第2項）嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間走私之漁船或船員，本會依個案事實情節輕重，依漁業法第10條規定分別核予行政處分，不適用前項規定。」
(二)經查，原告為系爭漁船所有人，原告搭乘系爭漁船於110年11月28日12時40分許，自龜吼漁港出海，未經主管機關許可直接航向大陸地區裝載系爭魚產品後，於110年12月2日11時許在龜吼漁港返港，經基隆查緝隊執行安檢，查獲系爭漁船裝載系爭漁產品，有漁船載運漁產品是否自行捕獲諮詢表、基隆查緝隊採證照片（原處分卷第5-11頁背面）、系爭漁船航跡圖（原處分卷第14頁）、系爭漁船生命史重點管理資訊報表（原處分卷第15頁）在卷可稽。原告違反懲治走私條例第12條、第2條第1項之刑事犯罪部分，亦經基隆地院判處罪刑確定一情，亦有臺灣基隆地方檢察署111年度偵字第1569號檢察官起訴書（本院卷第207頁至第227頁）、臺灣基隆地方法院111年度訴字第198號刑事判決（本院卷第229頁至第245頁）在卷可憑，是系爭漁船由原告使用於出海時，故意違法從事非漁業走私行為，應堪認定。
(三)次查，因新冠肺炎全球疫情嚴重的影響，衛生福利部自110年5月間公告第三級疫情警戒，且自110年7月2日中午12時起，具重點高風險國家旅遊史之入境旅客，自空港或海港入境後，一律公費入住集中檢疫所14日，有衛生福利部疾病管制署新聞稿可證（本院卷第291頁）。系爭漁船於110年11月28日自龜吼漁港出海，至110年12月2日返回龜吼漁港，斯時正屬新冠肺炎疫情嚴峻之際，原告乘坐系爭船舶前往大陸地區，自為上述之高風險國家，原告等人至大陸地區與當地人士接洽載運系爭漁產品，當然大幅提昇自身染疫風險，若其等走私返回龜吼漁港未經查獲，沒有經過集中檢疫隔離程序即返回我國社區，亦大大增加他人感染新冠肺炎的危險，應該當漁業法第10條第1項所稱「情節重大」要件。原處分關於情節重大此一不確定法律概念之事實認定、法律解釋及涵攝均無錯誤，故被告依漁業法第10條第1項、行為時走私處分原則第3點第2項規定，以原處分撤銷系爭漁船漁業執照，應無違誤。且漁業法第10條第1項之情節重大既為不確定法律概念，經涵攝的結果，原告利用系爭漁船從事走私行為，既然該當情節重大之構成要件，則被告依據漁業法第10條第1項明文規定的法律效果，為維持行政秩序、達成行政任務，以管制性不利益處分之原處分撤銷系爭漁船漁業執照，不涉及裁量，與比例原則無關。從而原告主張原處分採取撤照違反比例原則云云，並不足採。
(四)另行為時走私處分原則第3點第1項之規定，在新冠肺炎疫情嚴重期間已被排除適用，應由被告依個案事實情節輕重，直接依漁業法第10條規定分別核予行政處分，原告至大陸地區走私系爭漁產品的行為，該當漁業法第10條第1項所稱情節重大要件，亦據本院認定如前，故原告主張應依已被排除適用之行為時走私處分原則第3點第1項，判斷系爭漁船係第幾次進行走私，而為不同之輕重之處分云云，亦不可採。
(五)原告又主張本件刑事部分，基隆地方檢察署檢察官111年4月19日提起公訴前，原處分已於110年12月20日作成，違反行為時走私處分原則第2點第2款、第3款規定，有重大違誤云云。惟按行為時走私處分原則第2點第2款、第3款規定：「各級漁政主管機關於接獲查緝機關通知後，應採取下列措施：……（二）檢察機關對船員緩起訴處分或經法院對漁船宣告沒收、對船員判決有罪、緩刑或經關稅、財稅等機關對漁船核予沒入、對船員核予罰鍰處分之案件，應檢齊涉案漁船（含船主）及船員（即行為人及共同行為人）之違規事證、筆錄、處分書或判決書等相關資料，填具處分建議表，核報本會依漁業法予以處分。（三）對經檢察機關不起訴處分確定或經法院為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑之裁判確定或未經關稅等相關機關處分之案件，應依違規事證認定有無違反漁業法，經認定無違規事實或違規事證不足時，應敘明不予處分之理由核報本會。」可知，上揭規定僅是要求各級漁政機關，遇有檢察署、法院、稅務機關不同的處置，應有相對應的作為而已。實則原處分的合法性，與地方檢察署檢察官是否偵結起訴、法院有無對船員判決有罪、有無宣告沒收漁船等情，並無關係，被告身為漁業法中央主管機關，本得依法認定事實適用法律，其他機關所為之處置對被告不具拘束力，原告僅以基隆地方檢察署檢察官對原告提起公訴前，被告即作成原處分，遽論原處分違法云云，為不可採。至原告所提本院另案判決，因案件事實不同，無法比附援引本案，亦無法執為原告有利之認定。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告審酌原告於新冠肺炎疫情高峰期間，以系爭漁船至大陸地區進行走私行為，造成染疫之高度可能性，以原處分撤銷系爭漁船漁業執照，其認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請本院為如其聲明所示之判決，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 3 月 23 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 李 明 益法 官 高 維 駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 23 日
書記官 陳 怡 如