臺北高等行政法院判決111年度訴字第907號112年3月2日辯論終結原 告 桃園縣私立成功高級工商職業學校代 表 人 陳崑玉（校長）訴訟代理人 林珏菁 律師被 告 桃園市政府代 表 人 張善政（市長）訴訟代理人 吳文華 律師上列當事人間教師待遇條例事件，原告不服教育部中華民國111年5月26日臺教法㈢字第1110031361號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告桃園縣私立成功高級工商職業學校及被告桃園市政府代表人原分別為邱志城及鄭文燦，於訴訟進行中分別變更為陳崑玉及張善政，茲各據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第195頁至第197頁、第237、238頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠緣被告所屬教育局（下稱教育局）於民國109年9月12日起陸
續接獲民眾陳情，指稱原告違法調降專任教師學術研究加給（下稱系爭行為），經教育局查證後，認原告核予教師3折之學術研究加給，並經由董事會訂定成功工商教職員工能力本位考核實施辦法（下稱學校考核實施辦法），比照考績委員會之考核方式及程序，對於教師其餘7折之學術研究加給進行比序分級，惟學術研究加給並非屬得考核之項目，已違反教師待遇條例第17條規定，被告乃以110年1月8日府教高字第1100005122號函（下稱被告110年1月8日函），限原告於14日內改善。原告於期限屆至仍未改善（截至110年1月22日止，仍未補發放全數教師之薪資），被告爰依教師待遇條例第23條第1項第4款規定，以110年1月27日府教高字1100017569號裁處書（下稱110年1月27日裁處書），處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並命原告立即改善，於10日內將改善情形函報被告。原告不服，提起訴願，經教育部以110年8月2日臺教法㈢字第1100090772號訴願決定駁回。
㈡教育局仍接獲民眾投訴原告系爭行為並未改善，經教育局調
查後，查知截至110年5月6日止，原告雖已停止適用學校考核實施辦法，惟仍核予教師3折之學術研究加給，確實涉有減欠薪情事，已違反教師待遇條例第17條規定，被告爰依同條例第23條第1項第4款規定，以110年5月12日府教高字第1100115871號裁處書（下稱110年5月12日裁處書），處原告罰鍰10萬元，請原告立即改善，並於10日內將改善情形函報被告。原告不服，提起訴願，經教育部以110年8月27日臺教法㈢字第1100092699號訴願決定駁回。
㈢教育局再接獲民眾投訴原告系爭行為並未改善，經教育局調
查結果，查知截至110年10月8日止，原告雖已停止適用學校考核實施辦法，惟仍核予教師3折之學術研究加給，確實涉有減欠薪情事，已違反教師待遇條例第17條規定，被告依同條例第23條第1項第4款規定，以110年10月25日府教高字第1100276892號裁處書（下稱110年10月25日裁處書），處原告罰鍰30萬元，並命學校立即改善，於10日內將改善情形函報被告。原告不服，提起訴願，經教育部以111年1月27日臺教法㈢字第1114600009號訴願決定駁回。
㈣其間，教育局於110年10月26日、11月28日及12月1日又陸續
接獲民眾投訴原告系爭行為仍未改善，被告以111年1月5日府教高字第1110000194號函（下稱系爭限期改善函），限期原告於10日內改善，原告於此段時間並未提出任何異議或說明，且其於期限屆至仍未改善（截至111年1月20日止，仍持續扣減教師之學術研究加給確實涉有減欠薪情事），被告認原告已違反教師待遇條例第17條規定，乃依同條例第23條第1項第4款規定，以111年1月28日府教高字第1110021567號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰40萬元，並命原告立即改善，於10日內將改善情形函報被告。原告不服，提起訴願，經教育部以111年5月26日臺教法㈢字第1110031361號訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠原告與教師簽署之新聘約，屬教師待遇條例第17條中段規定所稱之「協議」：
⒈關於教師聘約之修正，雖法無明文應經校務會議通過，然
依教育部100年12月5日臺研字第1000209371號函，可知學校依據聘約準則訂定通用性教師聘約條款時，宜透過校務會議修正。是原告依上開函示，於108年7月26日召開107學年度第2學期期末臨時校務會議（下稱系爭臨時校務會議）討論聘約修正議案，經該次會議出席教師多數同意。是針對學術研究費（即學術研究加給，下同）將於108學年度調整變更，教師均已於該次會議中「知悉」。縱有部分專任教師未參與該次會議，然原告已將新聘約提出並交由教師攜回審閱，此新聘約之提出係原告向教師提出變更學術研究加給內容之要約，教師亦均陸續表示願意接受要約而無異議簽回應聘書及聘約。是原告並非依據系爭臨時校務會議決議而單方面變更學術研究費之支給數額(該次會議僅係通過聘約修正案)，而係將該會議通過之新聘約提出給教師後，再由教師個別決定是否同意適用新聘約。是如教師同意簽訂新聘約，應認其與原告間就勞動條件之變更已達成合意並為確認，教師聘約既係個別教師與原告間所分別簽訂之「個別」勞動契約，由各該分別簽訂之聘約即可證明原告實已有與個別教師達成協議同意調整學術研究費。
⒉教師聘約雖係與教師個別簽立，但原告不可能針對每一位
教師為不同協議而訂立不同內容之聘約，教師審閱新聘約後既經同意並簽回應聘，自難謂無達成「個別」協議。個別教師如不同意新聘約，應循勞動爭議程序解決爭議，殊無於簽訂聘約承諾勞動條件變更之要約後，主張其未與學校協議之理。原告與教師間關於學術研究費之調整，既已經由個別應聘或續聘程序，達成應聘、締約合意方式辦理，足見原告已有與教師「個別」協商取得同意變更學術研究費之支給數額，並依聘約給付約定之數額，故原告自無教師待遇條例第17條及第23條所規範之情事。被告不僅未說明「個別聘約」何以不得作為有經協議之依據，且未就「個別教師簽訂聘約」及「原告變更加給數額」之時點予以調查，以釐清原告是否有「未與教師協議前」「變更加給數額」之情事，顯有違法。
⒊關於私立學校之教師學術研究加給部分，既未強制應與公
立學校適用相同之敘薪制度，而是允許私立學校得依學校本身之財務狀況，決定教師學術研究加給之給與條件及支給數額，此時只須所變更支給數額有與教師協議而得其同意，並在聘約中明文約定，教師與私立學校原則上即應受此聘約所生權利義務關係之拘束。依系爭臨時校務會議之會議紀錄、專任教師簽回新聘約時間表、應聘書暨新聘約之格式及內容等，可證原告於召開系爭臨時校務會議決議增訂「教師薪給除本（年功）薪外依第12條辦理外，學術研究費部分，其中百分之三十為固定支給，另外百分之七十視教師績效表現，達成學校所訂目標者，始能支給。」（下稱系爭決議）後，據以修改與教師間之個別聘約（名稱為「應聘書」，應聘書背面列載各項約款，應聘書正面載明聘期自108年8月1日起至109年7月31日止，下稱系爭新聘約）交付教師，教師並陸續分別簽回。原告就108年8月1日起之學術研究加給，即依變更後之新聘約給付。故系爭新聘約關於調整學術研究加給部分，即非屬「在未與教師協議前，變更支給數額」之情形，原告並無違反教師待遇條例第17條中段之規定。
⒋至原告就教師簽回系爭新聘約前，按系爭新聘約給付學術研究費，是否違反教師待遇條例第17條規定一節：
⑴系爭新聘約係經系爭臨時校務會議全體教職員參與表決
通過，原告雖因作業不及而於108年8月6日方交付系爭新聘約給教師，然聘約及應聘書上已載明「應聘人於接到聘書時，先詳閱背面所附規約，並應於三日內，將本應聘書填妥送交本校人事室，逾期以不應聘論。」是教師如同意依該年度聘約應聘，應於3日內簽回聘約，俾利學校於每月15日前計算薪資並給付；縱教師中有數位未於15日(即原告給付薪資日)前簽回，然系爭新聘約已載明聘期係自108年8月1日起至109年7月31日止，教師就此約款均無異議而同意簽回，同意自108年8月1日起適用系爭新聘約，則自108年8月1日起至學年度結束止，原告與教師間之權利義務關係，應適用合意簽訂之系爭新聘約，原告就簽回聘約前之學術研究費，既係依系爭新聘約約定給付，自無未經協議即變更支給數額之情事。
⑵針對取得協議前之調減行為，依教育部105年12月5日臺
教人㈣字第1050140339號函文意旨，如教師同意且納入聘約，其加給之支給數額調整即生效力；如教師未同意調整者，學校所為之片面調整不生效力，應按原聘約發給加給。本件原告與教師簽訂系爭新聘約時，已於聘約上明白告知聘約期間及學術研究費給付內容，教師審閱後同意調整，該勞動契約依法係屬有效而拘束雙方，原告自應依與教師間協議結果執行，自無未取得協議且積欠薪資而違反教師待遇條例第17條中段規定。被告認原告仍有積欠變更協議前之學術研究費，認事用法應有違誤。
⑶又違反教師待遇條例第17條中段規定時，依同條例第23
條第1項規定，其效果係主管機關應先限期改善，屆期未改善，始得予以裁罰。立法者顯非認私立學校一有違反教師待遇條例第17條規定，主管機關即應加以裁罰其「過去之違法行為」。是由上開規定之立法體系及規範目的，應可認規範目的在於對違反改善義務者予以制裁，以禁止行為人為一定行為，而非否定該行為之法律上效果；況行為人違反規定時，立法者認主管機關應先命改善（取得協議），屆期未改善，方得就此違反禁止規定之行為為處罰，如已改善即不具可罰性，是該條例第17條規定之行政管制目的在規範「私立學校之單方變更行為」，而非「學校與教師間之契約自由行為」。再者，未經協議即變更給付之違法行為，既係以「協議之取得」作為應負改善義務之內容，在原告已事後取得協議約定溯及於108年8月1日起適用，就該當事人間本於自由意思所成立之法律行為，自應賦予私法上之法律效果，若遽認無效，顯無以維護契約自由、交易安全及當事人對法安定性之期待。
⑷私立學校未與教師取得協議即單方變更學術研究費之行
為，違反教師待遇條例第17條中段之禁止規定，依民法第71條規定固可能無效，然其所指「無效之法律行為」係「違反禁止規定之法律行為（即學校未與教師取得協議即單方片面變更學術研究費之行為）」，並未及於學校與教師間為改善違法狀態所為之協議行為（即不在規範私法上協議或契約作成之效力），自不得混淆兩者之不同，而將原告與教師間之協議行為，認為也違反教師待遇條例第17條中段規定。
㈡系爭限期改善函認定裁處事實部分有誤，且違反明確性原則及比例原則：
⒈被告依教師待遇條例第23條第1項規定對原告為裁處前，須
先行對原告告知相關違法事項及應限期改善之具體規制內容，如其限期改善處分本身已有違法（如未為告知或告知錯誤或不明確等，將使受處分人無法知悉改善義務之內容與範圍，而無法評估行為或不行為之可罰性，構成明確性原則之違反），被告自不得以原告屆期未履行該違法處分所形成之義務而裁罰原告。本件系爭限期改善函記載略以：原告核予教師3折學術研究加給數額部分，涉有減欠薪情事等語，然原告既將系爭新聘約交付教師簽回，原告顯然已與教師達成變更學術研究加給支給數額之協議，此時就「與教師協議」部分，原告已無改善之必要，被告認原告與教師縱有簽訂系爭新聘約，仍屬違法而限期命改善，有錯誤適用教師待遇條例第17條規定之違法，被告自不得據為原告未為改正續以裁罰之基礎。
⒉縱認教師簽回系爭新聘約前之薪資給付，仍違反教師待遇
條例，然簽回系爭新聘約後之薪資給付既屬合法，則系爭限期改善函所謂「持續違反『教師待遇條例』扣減教師學術研究加給數額」，是否包括教師簽回系爭新聘約後，原告迄今就學術研究加給所為之給付？還是僅就108年8月1日起至教師簽回系爭新聘約之日止所積欠之薪資差額？又或係包括二者？已有不明；另所謂學校考核實施辦法違反教師待遇條例第17條規定部分，是否係指原告未與教師協議即變更學術研究加給數額，而命原告應就系爭新聘約另與教師達成協議後，始得變更？亦非明確。況且，被告於110年5月12日裁處書已載明：截至110年5月6日為止，雖已停止適用學校考核實施辦法等語，則原告究有無因適用學校考核實施辦法而違反教師待遇條例第17條中段規定，實非明瞭，則該部分究有無改善之義務，確有不明，系爭限期改善函已違反明確性原則而違法。
⒊系爭限期改善函命原告應於10日內改善，被告係認原告未
與教師協議，應依舊聘約約定給付學術研究費，即原告應補發舊聘約與系爭新聘約間學術研究費之差額，補發期間係自108年8月1起至系爭限期改善函(111年1月5日)止，合計約2年5個月時間。惟被告命原告限期改善之期限僅有「10日」，對因學生大幅減少而有經營困難之原告而言，顯非10日內即可籌措並補發完成（補發金額估算約數百萬元或近千萬元）。被告未審酌其所認定應補發金額之鉅及原告之履行能力，亦違反期待可能性及比例原則。
㈢原處分有裁量怠惰之違法：
⒈原告已於108學年度開始之初，與教師取得協議並依協議內
容給付學術研究費；且原告係因部分教師未依規定於3日內繳回應聘書，而有108年8月份薪資之發放早於聘約簽回日期之情形，然原告不可能因為教師未繳回聘約及應聘書而延遲發放薪資，故此顯不可歸責於原告。況系爭新聘約係屬合法有效力之契約，被告以其係事後簽訂而認為無效，並進而認未取得協議，不僅法律就此契約效力問題有所明定，更無實務見解就此曾有釋疑，主管機關更未於來往函文中表明其認定結果，甚且係於前案訴訟審理程序中，方向教育部函詢聘約效力問題，足見被告於調查程序中未具體告知原告其所認定之違法態樣及應改善內容。
⒉本件縱認簽回系爭新聘約前之給付係屬違法，簽回後之給
付方為適法，然簽回系爭新聘約前之給付僅有1至2個月，簽回後之給付（算至原處分作成時）已長達近3年，原處分所認定原告之違法期間已有相當大之錯誤，應補發之薪資範圍亦差距甚大，違法情節與輕重均有明顯差距。系爭限期改善函自始即有錯誤且不明確，致使原告無法履行其所認改善義務而遭裁罰，原告對改善義務之無法履行實不具可歸責性；如被告清楚告知應具體改善之內容與範圍，原告考量應補發金額及受裁罰金額與按次處罰之可能性（目前累積總罰鍰金額已達90萬元），當無不予補發之理。
是被告未清楚告知應改善之規制內容，率而作成原處分，顯無所據。
㈣聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠原處分事實記載業已明確，與行政處分明確性原則無違：原
處分業已詳列裁處之事實及理由為減欠薪等問題，原處分並無違反行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定；且原告因相同事實經3次裁處，並無不知背景事實之理，經審視原告訴願書及行政訴訟起訴狀，亦就處分之事實、理由知之甚詳，堪認原處分事實記載確屬明確，且無礙原告之訴訟權益，合於明確性原則。又原告未與教師協議前變更加給數額致有減欠薪等情事，被告至少2次前往學校進行查訪，期間原告、被告更有多次公文往返，給予原告說明之機會，堪認被告已善盡職權調查，相關程序於法並無不符。
㈡原告未與教師個別進行協議，逕自於系爭臨時校務會議以多
數決表決通過聘約修正內容，已違反教師待遇條例第17條規定：參諸教育部109年11月20日臺教人㈤字第1090160647號函、108年10月17日臺教人㈣字第1080148919號函(下稱教育部108年10月17日函)意旨，原告雖於系爭臨時校務會議通過系爭決議，然原告之決定仍須與個別教師協議同意後，始生效力。惟系爭決議係採多數決，已與個別協議有違，經被告分別裁處10萬元、10萬元、30萬元罰鍰，並立即改善在案。詎原告迄今仍未予改善，被告爰以原處分再次處罰，自屬有據。原告雖主張其與教師間均已個別簽訂聘約，無違法情事等語，然原告於變更學術研究費支給當時，未與個別教師協議，而採多數決方式，縱有部分以同意書方式，惟並非全部教師。原告雖將108學年度聘書及聘約交予教師審閱並簽名，惟系爭決議既已違法，自不得嗣後予以補正，原告確有積欠學術研究費而持續未改善（積欠之學術研究費未返還原告所屬教師）之情事。
㈢教育部108年10月17日函與法律保留原則無違：原告主張法律
並無明文規定應個別協議或協議之方式為何，教育部108年10月17日函釋增加教師待遇條例第17條所無之限制，違反法律保留原則等語。然上開函釋乃教育部本於職權發布，以協助下級機關認定事實之解釋性行政規則，無違法律保留原則，亦無增加義務，自得予以援用。又本件究其根本，乃原告於系爭臨時校務會議，以多數決方式，包裹通過系爭決議；亦即，原告與該校教師協議學術研究費按比例支給程序自始違法，應聘書雖附有教師聘約之規定，但該等規定自始違法，相關教師是否基於錯誤認知抑或有無不同意權利，均有疑義，是原告主張事後補正個別協議等語，並非可採。又教師待遇條例除涉及公私立學校與教師間薪給外，因校務發展影響國家教育，事涉公益，相關之程序違法自不得以事後同意方式補正。
㈣本院另案判決以人為方式，以教師簽回系爭新聘約作為區分
，認於簽回後即屬協議，並認被告所為之限期改善並不明確。然此並未慮及前因後果，教師待遇之調整，實係因原告以系爭臨時校務會議通過聘約之修正，致使教師僅能簽署新聘約，相關人員能否謂已進行協議，非無疑義；又被告所為之限期改善，並無不明確（系爭限期改善函所載學校考核實施辦法一節，係屬誤植），縱認有不明確，然原告自另案判決迄今，仍未補發該判決所認回溯適用部分之薪資，仍有違法。
㈤教師待遇涉及教師身分及生活之制度性保障，故除法令另有
規定外，在未與教師協議前，不得任意變更該支給數額標準。相關私校亂象，業經監察院於111年8月11日向教育部提出糾正案，其中不合理及相關態樣為如因校務經營及財務收支需要，經校務會議可調整教職員薪資、學校利用發聘書機會脅迫教師同意減薪等，是以校務會議方式通過聘約，再以修正之聘約請各該教師簽署，藉以達成減薪之目的，並非個案，長此以往，恐漠視教師權益及無法貫徹立法目的。基此，應認本件原告藉由系爭臨時校務會議修正聘約，再以新聘約達成減薪之協議為脫法行為，不只違反強行規定，亦違反公共秩序，依民法第71條及第72條規定，應屬無效，108學年度後之聘約，均基於系爭決議，亦均屬無效。㈥聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭臨時
校務會議及其簽到名冊（本院卷第41頁至第49頁）、被告110年1月8日函、110年1月27日裁處書及其訴願決定書（本院卷第105頁至第119頁）、110年5月12日裁處書及其訴願決定書（本院卷第135頁至第144頁）、110年10月25日裁處書及其訴願決定書（本院卷第145頁至第156頁）、系爭限期改善函、原處分及其訴願決定書（本院卷第157頁至第171頁）在卷可考，此部分之事實，可以認定。茲兩造主要爭點，乃在於原告是否在與教師協議前，即變更學術研究加給之支給數額？㈡教師待遇條例第2條規定：「教師之待遇，分本薪（年功薪）
、加給及獎金。」第3條第2款第2目規定：「本條例所稱主管機關如下：…。二、私立學校：…。㈡高級中等學校在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為教育部。但縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，其業務調整移撥予直轄市前，主管機關為教育部。」第4條第1款、第2款、第5款及第6款規定：「本條例用詞，定義如下：一、本薪：指教師應領取之基本給與。二、年功薪：指高於本薪最高薪級之給與。…。五、加給：指本薪（年功薪）以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。六、薪給：指本薪（年功薪）及加給合計之給與。」第5條規定：「本條例於公立及已立案之私立學校編制內，依法取得教師資格之專任教師適用之。」第13條規定：「加給分下列三種：一、職務加給：對兼任主管職務者、導師或擔任特殊教育者加給之。二、學術研究加給：對從事教學研究或學術研究者加給之。三、地域加給：對服務於邊遠或特殊地區者加給之。」第17條規定：「私立學校教師之職務加給、學術研究加給及地域加給，各校準用前三條規定訂定，並應將所定支給數額納入教師聘約；私立學校在未與教師協議前，不得變更支給數額。教師加入工會者，得授權由工會代表協議。
」第23條第1項第4款規定：「私立學校有下列各款情形之一，經主管機關限期改善，屆期未改善者，得處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並得按次處罰至改善為止：…。四、違反依第十七條所定職務加給、學術研究加給或地域加給之規定，或未將上開加給規定納入教師聘約，或未與教師協議前變更支給數額。」又參諸前揭第17條規定之立法理由略以：「依私立學校法施行細則第三十三條第四項規定，私立學校教師薪給準用公立同級同類學校之規定辦理；另依教育部一百零二年十月二十四日臺教人㈣字第一○二○一四五八九九Ｂ號令，私立學校教師薪級架構及起敘標準，應依公立同級同類學校教師標準辦理，其薪額給與之月支數額，應不低於公立同級同類學校教師標準，至於教師本（年功）薪以外之其他給與，私立學校得衡酌公立學校教師支給數額標準、教師專業及校務發展自行訂定，並應將支給數額標準納入聘約，除法令另有規定外，在未與教師協議前，不得任意變更該支給數額標準。為賦予私立學校審酌財務狀況及發展需要自訂加給支給數額之彈性，並兼顧私立學校教師之權益，爰將上開令釋納入本條規範。」等語，可知私立學校編制內專任教師同為教師待遇條例之適用對象，其薪給準用公立同級同類學校之規定辦理（私立學校法施行細則第33條第4項規定參照）；其中，關於加給（包含學術研究加給）部分，為賦予私立學校審酌財務狀況及發展需要自訂加給支給數額之彈性，私立學校得衡酌公立學校教師支給數額標準、教師專業及校務發展自行訂定，並應將支給數額標準納入聘約，除法令另有規定外，在未與教師協議前，不得任意變更該支給數額標準。私立學校如未與教師協議，即變更支給數額，主管機關應限期先命改善，屆期未改善者，得處以罰鍰，並得按次處罰至改善為止。
㈢本件原告並無「未與教師協議前變更支給數額」，與教師待
遇條例第23條第1項第4款規定之裁罰要件不合，原處分於法有違，茲分述如次：
⒈首按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力
，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）。又一有效之行政處分，原處分機關以外之國家機關，除非是有權撤銷機關，均應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，此即所謂「行政處分之構成要件效力」。因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。本件前揭教師待遇條例第23條第1項第4款所定「處罰鍰」或「按次處罰」，乃係以命受處分人限期改善為基礎，限期改善處分與處罰之間，自存有構成要件效力關係。經查，本件被告以原處分裁處原告罰鍰前，除於第3次裁罰即110年10月25日裁處書併請原告「立即改善，並於10日內將改善情形函報本府（按：即被告）」外（本院卷第145、146頁），另因持續接獲檢舉，復以系爭限期改善函限期原告於10日內改善，並於限期內將改善情形函報被告（本院卷第157、158頁），原告就110年10月25日裁處書不服，循序提起行政救濟（業經本院111年度訴字第388號判決訴願決定及原處分均撤銷），已就限期改善處分併表不服之意；就本件系爭限期改善函部分，固未見原告另行提起行政救濟（參見原告訴訟代理人於本院言詞辯論時之陳述，本院卷第440頁），然系爭限期改善函並未為救濟教示，且原處分旋即於111年1月28日作成（系爭限期改善函係於111年1月5日作成），並經原告循序提起訴願、行政訴訟，是原告於系爭限期改善函之救濟期間內（行政程序法第98條第3項規定參照），就原處分提起行政救濟，應認原告亦有對於為本件原處分之前提處分（即系爭限期改善函）不服之意，本院自得併予審酌，無前述構成要件效力之問題，合先敘明。
⒉被告以原告未與教師事先個別進行協議，逕自於系爭臨時
校務會議以多數決表決通過聘約修正內容，已違反教師待遇條例第17條規定；系爭決議既已違法，自不得嗣後予以補正，其改善之途，則限於依舊聘約為教師待遇給付等語，為原處分之立論基礎。然而：
⑴按教師待遇條例第17條中段僅規定：「私立學校在未與
教師協議前，不得變更支給數額。」並未規定「協議」之方式為何；而教師與私立學校間係基於聘用契約所形成之私法契約關係，學校將變更後之學術研究費支給條件納入聘約，並經教師簽署者，即得認教師已同意接受此一聘用約款，而與學校達成協議。經查，依系爭臨時校務會議之會議紀錄所載（本院卷第41頁至第45頁），該次會議關於教師聘約增列第12條之1規定：「教師薪給除本（年功）薪外【按：《外》為贅字】依第12條辦理外，學術研究費部分，其中百分之三十為固定支給，另外百分之七十視教師績效表現，達成學校所訂目標者，始能支給。」之議案，經以多數決表決通過後（全校應到人數138人【原告所屬專任教師均具有參與校務會議之資格，見本院卷第46頁至第49頁之簽到名冊】，請假21人，實到107人，經表決73人同意通過教師聘約）；嗣被告據該決議（即系爭決議）內容製發系爭新聘約，而於系爭新聘約第12條第1款約定：「教師薪給除本（年功）薪外【按：《外》為贅字】依第12條辦理外，學術研究費部分，其中百分之三十為固定支給，另外百分之七十視教師績效表現，達成學校所訂目標者，始能支給。」（下稱系爭約款），並交予所屬教師審閱後陸續簽回等情，亦有系爭新聘約、聲明書在卷可查（本院卷第
235、236頁、第283頁至第382頁），可見被告並非僅因系爭決議即變更學術研究費之支給條件，而係於系爭決議作成後，將系爭決議內容完整納入系爭新聘約，再以將新聘約交給個別教師審閱（有3日之審閱期）後簽回之方式，與「全部」所屬教師達成協議，是被告所稱原告逕自於系爭臨時校務會議以多數決表決通過聘約修正內容，已違反教師待遇條例第17條規定，縱有部分以同意書方式，惟並非全部教師等語，自有誤會。
⑵又考諸維護私立學校教師待遇權益，為本條例立法目的
之一（除前揭已列載第17條之立法理由外，第23條立法說明亦載稱：【為維護私立學校教師待遇權益，爰於第一項定明私立學校如…未與教師協議前變更支給數額者，得處私立學校一定額度之罰鍰，並得按次處罰至改善為止。】等語），則教師待遇條例第17條中段關於私立學校「在未與教師協議前」，不得變更支給數額之規定，應係指私立學校不得未經與教師就加給支給數額為協議，即「片面」將變更後之數額逕行支給教師；若私立學校已與教師達成協議，即使「實際」達成協議之日期已在私立學校應履行給付加給義務日之後，如協議訂有「溯及效力」條款者，亦應以溯及效力所及範圍，據以判定私立學校是否違反教師待遇條例第17條中段之規定。本件被告交付系爭新聘約給所屬教師審閱，教師雖係陸續於108年8月6日至同年9月9日之間簽回，有前開聲明書、系爭新聘約在卷可查（另原告依各教師簽回日期所製作之明細表，見本院卷第233頁），然系爭新聘約既均載明聘期自000年0月0日起至109年7月31日止（應聘書正面），且明訂系爭約款（應聘書背面），自可認教師均已就系爭約款與原告達成協議，並溯自000年0月0日生效；又應聘書正面「附註」欄載稱：「應聘人於接到聘書時，先詳閱背面所附規約，並應於『三日內』，將本應聘書填妥送交本校人事室，逾期以不應聘論。」等語，足見原告所屬教師有3日之審閱期，有一定之餘裕決定是否應聘，縱或教師主觀上百般不願接受系爭約款，然仍係本於自由意志，考量各項利弊得失（甚至包括學校能否永續營運之問題）後所為之決定，究難指為其係「被迫」（指「非基於自由意志」，而非個人意願問題）簽訂系爭新聘約，自難謂原告於決議前未事先與個別教師協議，事後即無法透過個別教師新聘約的合意為協議，予以補正。原處分以原告透過系爭臨時校務會議多數決為教師權益之變更，不能事後協議予以補正，甚而指出原告「改善」之途，除「持續」依舊聘約發給待遇外，別無他法，於私法自治原則，顯然有違，自屬違法。
⒊另被告主張針對私校亂象，監察院業於111年8月11日向教
育部提出糾正案，其中不合理及相關態樣為如因校務經營及財務收支需要，經校務會議可調整教職員薪資、學校利用發聘書機會脅迫教師同意減薪等。是校務會議方式通過聘約，再以修正之聘約請各該教師簽署，藉以達成減薪之目的，並非個案，長此以往，恐漠視教師權益及無法貫徹立法目的。本件108學年度後之聘約，均基於系爭決議，而屬無效等語。然如前所述，本件原告並非基於系爭臨時校務會議之決議（即系爭決議），即「逕行」調整學術研究費之支給數額，而係將系爭決議納入新年度之聘約，再交由教師審閱並決定是否簽回，且未見原告有何「利用發聘書機會『脅迫』教師同意減薪」之情，應已符合教師待遇條例第17條「協議」之要求；更何況，如認原告上開變更學術研究費支給數額之方式，屬於「在與教師協議前，變更支給數額」，而是原告必須與個別教師「逐一」協議，方符合教師待遇條例第17條規定，亦無從確保被告所擔憂學校以教師同意減薪與否決定是否發聘書之情事，不會在「逐一」協議時發生，是此種協議方式，不僅單一而無法因應實際需求，且亦無法達成被告所稱避免「漠視教師權益及無法貫徹立法目的」之目的，其上開所辯，自亦無從為其有利之認定。
⒋由前述事實概要欄所載之事實，可知被告歷次所為之限期
改善或裁罰處分，已表明原告「未補發放全數教師之薪資」、「減欠薪」、「違反教師待遇條例第17條規定」，並不因原告主張其調降學術研究加給，乃係經過系爭臨時校務會議決議通過，且經學校教師審閱新聘約後簽回等情，而有所不同，足見被告所指之「限期『改善』」，乃係指原告應依教師待遇條例第17條規定，與教師協議後，方得變更學術研究加給（學術研究費）之支給數額，並應將前欠之加給數額（指108年8月1日以後迄今，依系爭新聘約支給之數額與變更聘約前之應支給數額間之差額）予以補足，此情亦經被告訴訟代理人於本院陳述明確（本院卷第390頁）。是不論係110年10月25日裁處書或系爭限期改善函所命原告限期改善，其規制意旨均甚為明確，並無原告所指違反明確性原則之問題。至原告雖主張系爭限期改善函所謂「持續違反『教師待遇條例』扣減教師學術研究加給數額」，是否包括教師簽回系爭新聘約後，原告迄今就學術研究加給所為之給付？還是僅就108年8月1日起至教師簽回系爭新聘約之日止所積欠之薪資差額？又或係包括二者？已有不明；另所謂學校考核實施辦法違反教師待遇條例第17條規定部分，亦非明確等語。然教師簽回系爭新聘約，可認原告已與教師達成協議一節，乃係原告之主張，自始即非為被告所肯認；換言之，被告並不因原告所屬教師已簽回系爭新聘約，即認原告已與教師達成協議，自無原告所稱其應給付學術研究加給之範圍是否「僅就108年8月1日起至教師簽回系爭新聘約之日止所積欠之薪資差額」之問題。是原告未慮及就教師簽回系爭新聘約可否認為其已與教師達成協議，其所持之法律見解與被告迥異，卻以自身之見解為視角，審究系爭限期改善函之明確性，恐非允洽。又被告早於第2次裁罰即110年5月12日裁處書內已敘明原告（截至110年5月6日止）已停止適用學校考核實施辦法等語（本院卷第135頁），嗣復未見原告有何重新實施該辦法之情，則被告辯稱系爭限期改善函所載原告實施學校考核實施辦法違反教師待遇條例第17條規定一節，係屬誤載等語，自可採信，系爭限期改善函上開錯誤記載，不生規制效力，亦無因此影響系爭限期改善函明確性之可言，是原告據此主張系爭限期改善函違反明確性原則等語，也非可採，附此敘明。
㈣綜上所述，被告以原告在未與教師協議前，即變更學術研究
費之支給數額，認原告違反教師待遇條例第17條，而依同條例第23條第1項第4款規定裁處罰鍰並命限期改善，認事用法均有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請如聲明所示之判決，為有理由，應予准許。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 25 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 25 日
書記官 陳德銘