臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭111年度訴字第918號112年11月30日辯論終結原 告 蘇志安
蘇志祥蘇士軒蘇志豐蘇志濠蘇哲弘蘇俊郎共 同訴訟代理人 張聖堃 律師
沈靖家 律師何奕萲 律師被 告 桃園市政府代 表 人 張善政（市長）訴訟代理人 姜至軒 律師
林曉彤郭美蘭上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國111年5月23日台內訴字第1110017798號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國110年1月6日異議書就徵收補償價額異議之申請，應依據本判決之法律見解作成決定。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人於訴訟程序進行中由鄭文燦變更為張善政，茲據新任代表人張善政具狀聲明承受訴訟（見本院卷第423頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠緣原告所有坐落桃園市蘆竹區坑子口段頭前小段（以下論述
同小段土地時省略此段名之記載）108、108-1、108-2、109-1、109-2、110-1、139-1、139-3、139-5、139-16、139-17地號等11筆土地（下分別以地號稱之，合稱系爭土地）位屬交通部民用航空局辦理「桃園航空城機場園區特定區區段徵收案」（下稱系爭徵收）內，前經內政部以民國109年6月19日台內地字第1090122545號函核准徵收，嗣被告以109年10月29日府地航字第10902616391號公告徵收（公告期間自109年11月9日起至109年12月9日止），另於109年10月19日以府地航字第1090261495號函檢送地價補償費歸戶清冊予原告。108、108-1、108-2、109-1、109-2、110-1地號等6筆土地（下合稱108地號等6筆土地），徵收補償市價（加計蘆竹區市價變動幅度101.15%）為每平方公尺新臺幣（下同）12,847元；139-1、139-3、139-16、139-17地號等4筆土地（下合稱139-1地號等4筆土地），徵收補償市價為每平方公尺12,037元；139-5地號土地徵收補償市價為每平方公尺12,948元。
㈡原告對上開徵收補償價額不服，遂於110年1月6日向被告提出
異議，經被告以110年8月13日府地航字第1100203721號函（下稱110年8月13日函）函復原告查處結果。原告不服，提出復議，被告依土地徵收條例（下稱徵收條例）第22條規定提請桃園市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）110年第16次會議審議，案經會議決議結果，108地號等6筆土地由原徵收補償價額每平方公尺12,700元調整為13,000元；139-1地號等4筆土地由原徵收補償價額每平方公尺11,900元調整為12,800元；139-5地號土地維持原徵收補償價額。被告遂以111年2月15日府地航字第1110036402號函（下稱原處分）函復原告復議結果，並就108地號等6筆土地及139-1地號等4筆土地之補償市價更正並加計蘆竹區市價變動幅度101.15%調整後，分別為每平方公尺13,150元及12,948元。原告不服，遂循序提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告將108、108-1、139-5地號土地劃為第P028-00地價區段
，違反徵收條例第30條第1項、土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第10條第2項前段、行政程序法第96條第1項第2款規定，及存在行政裁量之瑕疵：
⒈108、108-1、139-5地號土地上有桃園市○○區○○路○段000巷公
用道路鋪設經過，使用上是否仍屬農牧用地而非交通用地，非無疑義。縱認屬農牧用地，依被告卷附90年3月16日建物所有權第一次登記申請書所示，其登記原因證明文件為被告建設局69年5月10日核發之「實施都市計劃以外地區自用農舍使用執照」，可知108、108-1地號土地乃原告依法經許可而作建築使用之土地，其上已存在合法建物情形下，是否不可依查估辦法第10條第2項前段規定另行單獨劃分地價區段，非無疑義。
⒉被告迄未提出任何客觀證據為憑並具體說明，即排除查估辦
法第10條第2項前段之適用，無從得知上開地價區段劃分所憑事實及依據是否合法。且由地評會109年第3次會議評議過程，並未記載任何依據及理由，應屬地評會本於不完全之資訊而作成之決議。且查估機關認108、108-1地號土地上建物之用途係屬庫房並計算安置重建補助費，惟上開建物自建築完成後，皆係繳納非自住之住家用途房屋稅款至今，其用途屬供人居住使用之自用建築，與被告認定有異，將影響坐落土地之市價，被告將供人居住且市價顯然較高之建物認定為屬於市價較低之倉儲用庫房，進而使地評會基於錯誤之土地使用狀態認定上開2筆土地市場價值，顯違徵收條例第30條第1項、查估辦法第10條第2項前段規定。
⒊被告選擇172-22地號土地為比準地，與比較標的之土地上皆
無建物，與108、108-1地號土地利用現況迥然不同，且比準地與比較標的之土地利用現況亦有顯著差異，然被告竟未另行擇定適當比準地及比較標的，逕以上開土地市價作為108、108-1地號土地價額之認定、形成基礎，顯違徵收條例第30條第1項，且裁量有瑕疵。
㈡被告以系爭徵收土地之地價區段內無適當選取比較標的而選
取其他地價區段之交易實例作為本件比較標的，並以法定買賣實例蒐集期間（108年3月2日至108年9月1日）無適當實例得予選用為由放寬蒐集期間（即107年9月2日至108年9月1日），作成本件比準地地價查估，違反查估辦法第17條第2項、第19條第2項、第5項、行政程序法第96條第1項第2款規定，及存在行政裁量之瑕疵：
⒈依被告所提乙證13-1買賣實例調查估價表（下稱調查估價表
）所示，於法定買賣實例蒐集期間內之交易，其不採用之原因皆僅結論式地認定「受預期因素影響，無法判斷量化調整」，針對「價格明顯偏高或偏低」、「影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整」及「期待因素影響之交易」等查估辦法第7條第2款所示要件完全未提出任何認定過程及所憑具體事證。足認地評會針對查估機關所提供之買賣實例，並無資料得以對之進行實質查核審認，實有存在基於錯誤或不完整事實為判斷之違法。
⒉依乙證28-1，蘆竹地區於系爭徵收計畫發佈後，其102年2月
至104年1月之農地交易平均單價為71,100元/坪（約21,545元/平方公尺，計算式：71,100/3.3=21,545），而依乙證13-1之買賣實例蒐集一覽表（下稱實例一覽表），受被告列為因預期因素影響而排除之買賣實例，其買賣單價介於6,000元/平方公尺（實例編號122，交易日期107年10月18日）至37,800元/平方公尺（實例編號83，交易日期107年11月30日，況依調查估價表所示，本買賣實例之備註欄並未有註記任何查估辦法第7條所列之事由，實例編號125、126亦同），則不論係買賣實例間，或與前開平均單價間於價格存在如此巨大差異下，無法自上開資料得知如被告所述存在有利價格上漲之開發預期因素，以及其在計畫發布將近10年之後所造成之影響程度究竟為何，則被告逕以實例編號1、8作為比較標的，排除其餘可能實屬接近市價、單價較高之買賣實例，顯有裁量濫用。
⒊乙證13-1編號4、84、107及112之交易時間皆符合被告放寬之
期間，亦未有查估辦法第7條各款所列不予採用之原因，依法自得成為本件比較標的選用之買賣實例，然被告卻僅以「價格日期較遠」之非法律所規定之事由（編號4更與比較標的1僅差距1個月）逕將之排除而不予選用，顯有瑕疵。再如附表所示19筆108年3月至8月之買賣交易實例，完全未受列入乙證13-1實例一覽表、調查估價表等調查估價範圍，可見查估機關並未調查此部分之買賣實例是否確有無法或不宜選用之情事，地評會就此更無任何資料得以審酌，故地評會評定結果係基於錯誤或不完整事實為判斷之違法瑕疵。
⒋依乙證14-1，本件比準地地價之決定理由僅記載「本次以同
一供需圈之農業用地成交案例評估，考量鄰近土地出租案例稀少，故本次僅以比較法予以評估並其權重為100%，特此敘明」，然就比準地地價之形成及計算方式完全未有任何具體說明，此顯與查估辦法第19條第5項規定詳述理由之要求不符。本件比較標的乃位於P301-00及P306-00地價區段，與系爭徵收宗地屬不同地價區段，然被告所提相關資料皆未附具理由說明為何無法依查估辦法第19條第1項於同一地價區段內選擇比較標的，反而依同條第2項於其他地價區段選擇比較標的，亦有違法。
㈢被告依自行頒定之「桃園航空城區徵收區影響農業用地個別
因素評價基準明細表」（下稱基準明細表）作為本件徵收宗地市價調整因素之依據，違反徵收條例第30條第1項、查估辦法第20條第1項前段、行政程序法第96條第1項第2款規定，及存在行政裁量、違反實質平等原則之瑕疵：
⒈依內政部訂定之「影響地價區域因素評價基準表」（下簡稱
基準表，即乙證35）所示，農業用地之寬度（細項8）、深度（細項9）、道路種類（細項13）、接近市場之程度（細項16）及接近車站之程度（細項18）皆訂有最大影響範圍之調整百分比。然被告發佈之基準明細表除未相對應地將上開細項列入作為本件徵收地價調整因素外，且依乙證29所示，將諸多查估辦法第20條第1項前段所訂市價調整因素逕列為「本項不予考慮調整」，卻未載明任何判斷之依據外，關於在基準表所設最大影響範圍內，基準明細表究竟係依據何種理由訂定其調整比例及劃分標準亦未有所說明。且被告未依內政部公告土地徵收補償市價查估作業手冊（下稱查估作業手冊）第54頁七、㈣、2，將不予調整之判斷依據於備註欄附具理由說明，甚或留白未予記載，將無法受上級機關監督或司法機關審查，逾越尊重行政機關裁量權限之範疇，有違依法行政原則，亦有以行政規則架空查估辦法第20條第1項前段預定徵收土地之宗地市價應考量宗地個別因素進行調整之違誤。
⒉108、108-1地號土地建有合法建物，可供人居住及生活使用
，此依通常交易觀念顯較單純之農地存在更高之市場價值，然被告卻未將此納入基準明細表之「其他」因素進行地價調整，自係裁量怠惰。
㈣被告未將如附表所示買賣實例作成調查估價表，致地評會於
資訊不完全之情形下作成本件徵收補償市價決議，原處分有存在基於錯誤或不完整事實而為判斷之瑕疵：
⒈實價登錄業已施行良久，本件相關規範應適用100年12月30日
修正公布、101年8月1日施行之平均地權條例第47條為依據。依乙證40內政部不動產成交案件實際資訊申報登錄作業手冊（下稱實價登錄手冊）第33頁，依上開規範公開之不動產交易資訊雖需依區段化之方式對外提供，然該區段化劃分方式（即以門牌號碼、地號之區間值為劃分原則）客觀上仍顯可知系爭土地周遭及被告劃設P028-00地價區段內於法定案例蒐集期間有無買賣實例之情事，並非完全無法辨識。關於不動產申報登錄之受理機關為直轄市主管機關或委任之所屬機關，本件原告聲請調閱之實價登錄申報書確係由被告所提出等情，均足證被告於系爭徵收程序調查蒐集買賣案例時，如附表所示19筆買賣實例皆屬被告明知或可得而知之交易案例，並非須依賴內政部實價登錄網頁始可取得。被告既於買賣案例蒐集期間早已握有如附表所示交易資訊，則其依法即應作成上開不動產交易實例之調查估價表，自無以本件「已委託不動產估價師辦理」、「不動產估價師已盡力蒐集買賣實例」及「實價登錄資訊申報及揭露時間不同」作為其未盡法規範所要求義務之正當化依據。
⒉依最高行政法院111年度上字第280號、109年度判字第333號
判決意旨，被告於市價查估時因未就案例蒐集期間（本件為107年9月2日至108年9月1日）之「全部買賣實例」依規定填載調查估價表提供地評會予以評議，致使地評會並無資料得予審認被告所認買賣實例不予採用或不宜選用之事由是否合法，故地評會於此事實基礎下作成之徵收市價評定即有基於錯誤或不完整事實而為判斷之瑕疵。另被告於未經地評會審查下，自行逕認如附表所示買賣實例均存有查估辦法第7條第2款事由而不予選用，並依查估辦法第17條第3項規定放寬法定案例蒐集期間及依查估辦法第19條第2項選取地價區段以外之標的作為比較標的，惟如附表所示買賣實例顯然攸關上開法定例外事由是否得予適用，地評會在不完全資訊下作成本件土地徵收相關決議，故本件徵收補償市價之查估程序及評定結果顯於法未合，應予撤銷。
㈤是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告110年1月6日異議書就徵收補償價額異議之申請應依據本判決之法律見解作成決定。
四、被告則以：㈠系爭土地徵收補償市價查估作業，被告均依徵收條例、查估辦法及相關規定辦理，並無違誤不當之處：
⒈地價區段劃設：
辦理查估作業時，依前開規定將蘆竹區海山段、頭前小段-舊南崁溪至海山路間之農牧用地劃為第P028-00地價區段，因系爭土地使用編定均為農牧用地，爰劃入前開地價區段。
⒉選取比準地及查估比準地地價：
依查估辦法第18條規定於第P028-00地價區段，選取具代表性之172-22地號土地為比準地，又本件估價基準日為108年9月l日，遂依查估辦法第17條規定案例蒐集期間(以108年3月2日至108年9月1日為原則，無適當實例時，得放寬至估價基準日前一年內，即107年9月2日至108年9月1日)。本件於前開案例蒐集期間內蒐集實例，並依查估辦法第6條、第13條之規定填載買賣實例調查估價表，再依查估辦法第7條、第19條規定選取適當之比較標的（蘆竹區中興段832地號土地、新庄子段1230地號土地），經區域因素及個別因素調整後，推估比準地試算價格，並按其價格形成因素之相近程度予以不同權重後，計算出比準地之比較價格為12,442元/平方公尺，再依查估辦法第21條第1項第3款規定進位，決定第P028-00地價區段內比準地地價為12,500元/平方公尺。
⒊估計宗地市價並提交地評會評定：
⑴依前開規定參酌系爭土地與比準地之宗地條件、道路條件、
接近條件、周邊環境及行政條件等個別因素差異程度調整，計算結果108地號等6筆土地宗地市價為12,700元/平方公尺，139-1地號等4筆土地宗地市價為11,900元/平方公尺，及139-5地號土地宗地市價為12,800元/平方公尺，並經地評會109年第3次會議評定通過。又因本件徵收公告日為109年11月9日，遂以地評會109年評定通過之蘆竹區市價變動幅度(101.15%）為依據，調整後108地號等6筆土地、139-1等4筆土地及139-5地號土地之宗地市價分別為12,847元、12,037元、12,948元/平方公尺。
⑵嗣原告於110年9月2日提出復議，案經地評會110年第16次會
議決議139-1地號等4筆土地調整為12,800元/平方公尺，108地號等6筆土地調整為13,000元/平方公尺，並依蘆竹區市價變動幅度調整後，宗地市價分別為12,948元、13,150元/平方公尺。
㈡有關原告主張被告將108、108-1、139-5地號劃為第P028-00地價區段一節，說明如下：
⒈108、108-1地號2筆土地使用編定為農牧用地，坐落該2筆土
地其上之同小段1289建號建物於90年3月16日申請建物第一次登記時，其登記原因證明文件為被告建設局核發之「實施都市計畫以外地區自用農舍使用執照」，載明建築物用途為自用農舍，因該2筆土地地價與毗鄰農地相較並無顯著差異，爰依查估辦法第10條規定，斟酌相關情形，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地，將其劃入第P028-00地價區段。
⒉查估辦法第9條規定影響地價因素包含土地使用管制等多項，
其中不同使用分區及使用地類別之土地，依法其土地利用型態及所受限制不同，地價自有差異，即地價區段之決定，本來即涉及專業判斷，具有裁量屬性，原告僅泛言陳稱裁量違法，卻未依最高行政法院106年度判字第413號判決意旨就此舉證，即有未合。辦理系爭土地徵收補償市價查估，與系爭土地上建物屬合法或非合法、建物之用途是否為住家或庫房，兩者並無干涉。本件辦理比準地之比較價格查估時，已依查估辦法第19條第2項規定，進行區域因素及個別因素調整，至於108、108-1、139-5地號3筆土地登記簿謄本所載土地使用分區及使用地類別均為一般農業區農牧用地，並非原告所稱之交通用地。
㈢有關被告以本件預定徵收土地之地價區段內無適當選取比較
標的而選取其他地價區段之交易實例作為本件比較標的，並以法定買賣案例蒐集期間無適當實例得予選用為由放寬蒐集期間（即107年3月2日至108年9月1日），作成本件比準地地價查估部分：
⒈本件依查估辦法第3條規定，委託經國家專業考試及格不動產
估價師辦理土地徵收補償市價查估，自有其專業性與客觀性，估價師依前開查估辦法規定，蒐集適當案例並填載調查估價表，並據以判斷買賣實例是否有不予採用或有不宜選用作為比較標的之情形。查估時第P028-00地價區段內之買賣實例受到開發區之期待因素影響，遂依查估辦法第7條規定不予選用，並依查估辦法第19條第2項規定，於其他地區選取2個比較標的，並無原告主張裁量瑕疵。
⒉原告所指乙證13-1中被告僅以「價格日期較遠」為由，逕予排除實例編號4、84、107及112而有裁量瑕疵部分：
⑴依查估辦法第19條規定，有關比準地比較價格之查估，應先
選擇1至3件比較標的，經區域因素及個別因素調整後，計算比準地之比較價格。有關本件比準地之比較標的擇定，係委任不動產估價師辦理，向委員報告後並經地評會評定通過，並無違誤。
⑵P028-00區段調查估價表所載實例編號122（大園區橫山段湳
子小段166-5地號土地，交易日期:107年10月18日）受預期開發效益，有查估辦法第7條第1項第2款之期待因素影響交易之情形，故於該調查估價表備註欄載明。另實例編號83（蘆竹區南崁下段582-1地號土地）、125（蘆竹區蘆興段210、211地號土地，交易日期:107年9月19日）、126（蘆竹區蘆興段247地號土地，交易日期:108年1月2日）並無查估辦法第7條規定各款致價格明顯偏高或偏低者之情形，故於調查估價表備註欄無相關記載。至乙證13檢附之P028-00區段買賣實例一覽表所載實例編號125、126所載「開發地區內之實例，受預期因素影響，無法判斷量化調整，依土地徵收補償市價查估辦法第7條規定暫不採用。」係誤繕，該一覽表並非內政部頒訂之查估作業手冊規定應製作之文件，僅查估人員為利於方便查閱調查估價表內容，故製作實例一覽表為參考目錄，縱前開一覽表所載內容有錯誤記載，尚不影響本件查估作業相關程序及結果。
⒊被告未將如附表所示買賣實例19筆列入選用，逕予放寬蒐集期間之必要，非無疑義一節：
⑴被告依查估辦法第3條規定委託估價師辦理，辦理查估作業時
，估價師於108年9月1日（即本件估價基準日）依內政部實價登錄揭露交易資料中取得當日可取得之大園、蘆竹區全部買賣實例，經排除特殊交易及與P028-00地價區段距離較遠之買賣實例，並選取與P028-00地價區段比準地（172-22地號土地）使用情形相近之農牧用地或農業區土地，並依查估辦法第6條第1項規定，於108年9月5日將蒐集之全部買賣實例填寫於調查估價表。又估價師已盡當時可能蒐集買賣實例，惟有部分實例因相關申報資訊除有登記、申報作業時間外，尚待查核無誤後上傳至內政部資料庫，再由內政部公開揭露，致有揭露時間落差，因本件已蒐集多達144筆買賣實例，顯見本件不動產估價師業已盡力蒐集買賣實例。
⑵依當時實施（即107年12月5日修正公布）之平均地權條例第4
7條規定，內政部所頒實價登錄手冊（101年6月版)，不動產交易實價查詢服務網查詢之交易日期為私契（即買賣雙方合意所簽訂之債權契約）立契日期，與公契（即依民法第758條第2項規定送地政事務所之登記申請書）立契日期不一定相同。又依當時平均地權條例規定及實價登錄手冊規定，實價登錄係於登記完畢後1個月內申報，受理申報機關應經篩選資訊、上傳申報資訊、對外提供查詢（經區段化、去識別化處理後資訊）、資訊之釐正等程序，又篩選資訊程序中，倘買賣實例價格顯著異於市場正常交易價格，或內容有誤供外界查詢恐引起外界質疑該資訊真實性者，將不予揭露，因需就申報資料內容進行篩選，必要時確認申報資料之真實性及合理性，並剔除過高或過低之交易行情，倘申報買賣資訊內容無誤，將約於35至50日後開放查詢，故於不同時間查詢內政部實價查詢服務網，即使蒐集相同交易時間之買賣實例，因實價登錄資訊申報及揭露時間不同，所得買賣實例件數亦可能不同。
㈣原告主張被告自行頒訂基準明細表作為本件徵收宗地市價調
整因素之依據，違反徵收條例第30條第1項、查估辦法第20條第1項前段、行政程序法第96條第1項第2款規定，及存在行政裁量、違反實質平等原則之瑕疵一節：
⒈內政部依查估辦法第31條規定及該部104年1月30日以台內地字
第10413006723號令修正發布各項書表格式整理成查估作業手冊。依內政部所訂基準表中住宅用地、商業用地、工業用地、農業用地及其他用地5類用地之最大影響範圍內，被告經諮詢不動產估價師等各方專業人士意見，並考量桃園市各類用地之差異性質，按個別因素內各主要項目及細項影響地價不同之程度經綜合考量後，決議本件基準明細表中農業用地之寬度（細項8）、深度（細項9）、道路種類（細項13）、接近市場之程度（細項16）及接近車站之程度（細項18）等細項不列入本件徵收地價調整因素，並於該項備註欄註明「本項不予考慮調整」，於108年11月4日以府地價字第1080274298號令發布基準明細表，系爭徵收案各地價區段內各宗地依影響宗地個別因素差異程度之不同綜合評估調整，基準明細表屬行政程序法第159條第1項規定之行政規則，被告均依前開規定辦理，並無何違誤。
⒉依查估辦法第20條規定計算宗地市價時，均依被告發布之基
準明細表調整估計之，倘基準明細表規定需調整之細項（例如依基準明細表7面積、10形狀、11臨街情形等細項），經查估人員判斷，屬得例外免比較項目者，則應於全案備註欄加註理由，以利地價與標準地評委員評議審酌，惟基準明細表已規定「本項不予考慮調整」，應非屬前開例外得經查估人員判斷之情形，則無需於徵收土地宗地市價估計表備註欄加註理由，原告應有誤解。
⒊系爭土地辦理查估基準日為108年9月1日，因案例蒐集時間10
8年3月2日至108年9月1日無適當買賣實例，遂依查估辦法第17條規定，放寬至估價基準日前1年內（即107年9月2日至108年9月1日），故本件於辦理查估時，雖108年7月31日修正公布之平均地權條例第47條、第81之2條及第87條有關實價登錄規定尚未施行，當時實價登錄所查得之資料仍是實價登錄第一次修法區段化、去識別化方式之資料，於此一併說明。
㈤是被告聲明：駁回原告之訴。
五、本院的判斷：㈠國家依法徵收私有土地後，被徵收土地所有權人對於徵收補
償價額不服，循序提起行政訴訟時，所應提起的訴訟類型，先前行政法院裁判間的法律見解有歧異，業經最高行政法院大法庭作成109年度大字第1號裁定，諭知「被徵收土地所有權人對徵收補償價額不服，依土地徵收條例第22條第2項規定以書面提出異議，經主管機關為維持原補償價額之查處，如有不服，循序提起行政訴訟，其訴訟種類應為行政訴訟法第5條第2項規定之課予義務訴訟」的法律見解。原告對系爭土地的徵收補償價額不服，依法提起異議，經被告為維持原補償價額的原處分後，循序提起行政訴訟，聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對於原告110年1月6日異議書就徵收補償價額異議之申請，應依據本判決之法律見解作成決定。即原告提起課予義務訴訟，並無違誤，先予說明。㈡徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵
收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每六個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前三項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」同條例施行細則第30條第1項規定：「本條例第三十條第一項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第十五日經地價評議委員會評定之當期市價。」可知，被徵收土地應按徵收當期之市價補償其地價；該當期市價之查估、評定，應遵循徵收條例第30條第4項授權內政部訂定之查估辦法所示程序、方法，由地評會具體評定之。
㈢依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項規定授權訂定之
地價及標準地價評議委員會組織規程（現已修正發布名稱為「地價及標準地價評議委員會組織及運作辦法」）第3條第1款、第5款、第6款規定，「地價區段之劃分及各區段之地價」、「土地徵收補償市價及市價變動幅度」及「依法復議之徵收補償價額」之評議，為地評會之任務；又依修正前同規程第4條規定，地評會之成員，包括議員代表、地方公正人士、地政專家學者、不動產估價師、法律、工程、都市計畫專家學者及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。足見，地評會為合議制組織，其所作成地價或土地徵收補償市價之評議，乃經由不同屬性之代表，各自依其專業之不同觀點，依照一定之法律程序，獨立行使職權，共同作成之決定，應認享有判斷餘地。而在判斷餘地範圍內，行政法院對於地評會就土地徵收補償市價之評定，固應予尊重，採取較低之審查密度，然非不予審查，如地評會之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更之，其情形包括：1.是否基於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。
4.是否違反一般公認之價值判斷標準。5.是否出於與事物無關之考量。6.是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之組織是否合法且有判斷之權限。8.是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。
㈣查估辦法第3條第1項規定：「直轄市或縣（市）主管機關依
本辦法規定辦理土地徵收補償市價查估時，得將查估程序全部或一部委託不動產估價師辦理，委託費用由需用土地人負擔。」第4條規定：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。
六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項、第3項規定：「（第1項）依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。……（第3項）第一項調查得採用當事人、四鄰、不動產估價師、不動產經紀人員、地政士、金融機構、公有土地管理機關、司法機關或有關機關（構）之資訊。」第7條規定：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：一、急買急賣或急出租急承租。二、期待因素影響之交易。三、受債權債務關係影響之交易。四、親友關係人間之交易。五、畸零地或有合併使用之交易。六、地上物處理有糾紛之交易。
七、拍賣。八、公有土地標售、讓售。九、受迷信影響之交易。十、包含公共設施用地之交易。十一、人為哄抬之交易。十二、與法定用途不符之交易。十三、其他特殊交易。」第8條規定：「買賣或收益實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，就實例價格進行調整，並記載於買賣實例或收益法調查估價表：一、交易價格、租金或權利金等及各項稅費之負擔方式。二、有無特殊付款方式。三、實例狀況。四、有無基本機電、裝修以外之其他建物裝潢費用。」第9條第1項規定：「土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。」第13條第1款規定：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第七條及第八條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。」第17條規定：「（第1項）依第十三條估計之土地正常單價或第十四條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年九月一日者，案例蒐集期間以當年三月二日至九月一日為原則。……。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前一年內。」第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條規定：「(第1項)比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就第十七條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇一至三件比較標的。
二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第一項第二款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。……。」第20條規定：
「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第十八條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。……。」第22條規定：「（第1項）都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。帶狀公共設施保留地穿越數個地價不同之區段時，得分段計算。……。（第3項）第一項所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地地價區段之區段線比例加權平均計算。毗鄰為公共設施用地區段，其區段地價經納入計算致平均市價降低者，不予納入。……。」等規定，係內政部依徵收條例第30條第4項之授權，就有關土地徵收補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規定，核符授權範圍及目的，自得予適用。
㈤依上開規定，可知辦理土地徵收補償市價查估，係由直轄市
或縣（市）主管機關先調查案例蒐集期間蒐集之市場買賣實例，案例蒐集期間原則上為估價基準日（含當日）前6個月，案例蒐集期間內無適當實例時，始得放寬至估價基準日前1年內；而蒐集之買賣實例如查有查估辦法第7條或第8條規定之特殊情況者，應就實例價格為適當之修正或調整，將之記載於調查估價表，作為估計買賣實例之土地正常單價，但於影響交易價格之特殊情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用該買賣實例。再以此為基礎，於預定徵收土地範圍之地價區段，就具代表性之土地分別選取比準地；並以估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的；如預定徵收土地範圍內無買賣實例則於其他地區選取，就其價格進行個別因素及區域因素之調整，以推估比準地試算價格，進而估計徵收土地宗地單位市價，提交地評會評定。是以，買賣實例、比準地及比較標的之選取，構成查估辦法估計預定徵收土地宗地單位市價之決定因素，環環相扣，相互牽動，均在達成查估辦法具體化徵收條例第30條所定按照徵收當期市價補償之目的。又依查估辦法第19條第1項第1款規定，必須作為買賣實例之土地已得知其正常單價，並經調整至估價基準日後，始為比較標的之選擇，故於買賣實例之正常單價決定前，無從知悉何買賣實例將被選為比較標的。因此，查估機關於蒐集市場買賣實例階段，尚無從預知何筆買賣實例為比較標的，是查估機關調查買賣實例，應就案例蒐集期間所蒐集之全部買賣實例，依查估辦法第6條第1項後段規定填載調查估價表，如有同辦法第7條或第8條特殊情況應為價格修正或調整者，應載明修正理由及修正數；倘該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整，應不予採用者，亦應敘明其具體理由及所憑證據資料，俾供地評會審認查估機關選擇比較標的或認不應採用之買賣實例，是否經過詳細查證及充分衡量，而非出於查估機關之恣意。
㈥經查，本件原告所有被徵收之系爭土地為一般農業區農牧用
地，遭被告劃屬P028-0地價區段，選取同屬農牧用地且具代表性之172-22地號土地作為該地價區段之比準地；又本件估價基準日為108年9月1日，案例蒐集期間為107年3月2日至同年9月1日，被告以於案例蒐集期間內無適當買賣實例為由，放寬案例蒐集期間至估價基準日前1年內（即107年9月2日至107年9月1日），共蒐集144件買賣實例；復於P301-00、P306-00地價區段中，分別選取蘆竹區中興段832地號土地（交易日期：108年2月23日，調整至估價基準日單價每平方公尺14,549元）、新庄子段1230地號土地（交易日期：108年4月23日，調整至估價基準日單價每平方公尺14,244元）兩筆土地買賣實例作為比較標的，進行區域因素及個別因素調整後，算得P028-00地價區段比準地即172-22地號土地價格為每平方公尺12,442元，據以作為P028-00地價區段之區段地價；復依基準明細表規定，以比準地為基準，參酌土地之宗地、道路、接近、周邊環境及行政等條件等個別因素差異程度調整，求得108地號等6筆土地、139-1地號等4筆土地及139-5地號土地之宗地市價試算價格分別為每平方公尺12,700元、11,900元及12,800元，又因本件徵收公告日為109年11月19日，被告以地評會109年評定通過之蘆竹區市價變動幅度（
101.15%）為依據，調整後徵收補償價格分別為每平方公尺12,847元、12,037元、12,498元，嗣經原告110年9月2日提出復議，經地評會110年第16次會議，將108地號6筆土地、139-1地號4筆土地調整為每平方公尺13,000元、12,800元等情，固有內政部109年6月19日台內地字第1090122545號函（原處分卷一第1至2頁）、被告109年10月29日府地航字第10902616391號公告（原處分卷一第3至8頁）、徵收補償費歸戶清冊（原處分卷一第9至21頁）、原告110年1月6日異議書（原處分卷一第22至28頁）、被告110年8月13日函（原處分卷一第29至31頁）、原告110年9月2日復議書（原處分卷一第32至44頁）、被告111年2月15日府地航字第1110036402號函（原處分卷一第45至46頁）、訴願決定（原處分卷一第70至79頁）、系爭土地登記簿謄本（原處分卷一第80至90頁）、調整後補償歸戶清冊（原處分卷一第91至97頁）、地評會110年第16次會議會議紀錄（原處分卷二第1至5頁）、109年第3次會議會議紀錄（原處分卷二第20至23頁）等件附卷可稽。
㈦惟按系爭徵收估價基準日（108年9月1日）時（即100年12月3
0日修正公布、101年8月1日施行）之平均地權調例第47條第1項、第2項規定：「（第1項）土地所有權移轉或設定典權時，權利人及義務人應於訂定契約之日起三十日內，檢同契約及有關文件，共同申請土地所有權移轉或設定典權登記，並共同申報其土地移轉現值。但依規定得由權利人單獨申請登記者，權利人得單獨申報其移轉現值。（第2項）權利人應於買賣案件辦竣所有權移轉登記三十日內，向主管機關申報登錄土地及建物成交案件實際資訊。」內政部所頒實價登錄手冊序言所載：「平均地權條例、地政士法及不動產經紀業管理條例（簡稱實價登錄三法）有關不動產成交案件實際資訊申報登錄之修正條文，……因不動產成交案件實際資訊申報登錄制度……可促進不動產交易制度之透明，……且未來土地徵收市價補償之制度，亦須有實價資訊以為依據，……」（見本院卷二第988頁）考量申報登錄制度施行以來，已成為我國不動產市場最重要之交易參考資訊來源，且普遍為社會大眾所了解認同（引自該條108年7月31日修正之立法理由）。
依查估辦法第6條第1項規定，同辦法第4條第2項之調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，依常情言當應蒐集案例蒐集期間所有地政機關以買賣為原因不動產移轉登記之資料，並依查估辦法第6條第3項規定，得輔以採用當事人、四鄰、不動產估價師、不動產經紀人員、地政士、金融機構、公有土地管理機關、司法機關或有關機關（構）之資訊，始得謂為完整之調查，尤以101年8月1日我國施行實價登錄制度後，買賣實例之調查當更為便利。又買賣實例調查之完整與否，將影響查估辦法第17條第2項半年之案例蒐集期間是否無適當實例，如否則應改依同條第3項放寬案例蒐集期間至1年；及查估辦法第19條第2項地價區段內是否確有無法選取或不宜選取比較標的者，而於其他地區選取，凡此均進而使最終補償金額發生變動。從而，倘查估機關忽略案例蒐集期間忽略具有公示性質地政機關移轉登記及實價登錄資料，復未於地評會開會時補正相關資料送請驗證審查，即難謂查估機關已遵循查估辦法規定辦理市價查估程序，則地評會於欠缺完整資訊可供查認之事實基礎下，所作成土地徵收補償市價之評議，即有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，而屬違法。㈧本件原告主張如附表所示19筆（其中原告本係主張如附表編
號3至6、8至16、19等14筆，經被告向所轄蘆竹地政事務所〈下稱蘆竹地政〉查明後尚有如附表編號1、2、7、17、18等5筆，合計19筆）實價登錄資料之交易日係自108年3月15日至108年8月31日止，均發生在查估辦法第17條第2項前段之案例蒐集期間（即108年3月2日至同年9月1日之半年期間），惟被告製作之調查估價表卻完全未將之列入，則其適用查估辦法第17條第3項（案例蒐集期間由半年放寬至1年）及第19條第2項（地價區段內無法或不宜選取比較標的，而於其他地區選取）之合法性，其查估程序即有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性。被告自承如附表所示之19筆買賣實例確未列入調查估價表，惟以：經其函詢估價師，估價師表示業已盡力蒐集仍無法查得，且如附表所示之部分買賣實例，內政部實價登錄網站尚未對外公告揭露，故無法取得相關成交資料進行調查分析；另事後經檢視如附表所示買賣實例，部分在系爭徵收範圍內而受預期因素影響，部分具合併使用效益（鄰地買賣或應有部分交易），部分非屬農業性質之土地，無法判斷量化調整，依查估辦法第7條規定暫不採用，均無影響本件查估結果等情為主張。茲以：
⒈依被告自述本件蒐集實例及查估過程，係估價師於蒐集期間
陸續蒐集案例，於108年9月5日填寫調查估價表（見原處分卷三〈即乙證13〉第29至172頁各紙調查估價表左下方填寫日期）於劃分地價區段後繪製地價區段圖；經選取比準地，於108年12月3日完成比較法調查估價表等查估比準地相關書表（見原處分卷二第13至14頁左下方填寫日期）；於109年2月14日完成估計系爭土地宗地市價（見原處分卷二第15至16頁左下方填寫日期）；於109年3月19日提請地評會109年第3次會議評定通過；嗣原告提出復議，經110年12月27日地評會110年第16次會議決議調查系爭土地宗地市價，被告再依前開調整結果，於111年3月11日完成調查後之系爭土地調查估價表（見本院卷三第1013至1014頁）；又被告已將實價登錄之受理機關委任所屬各地政事務所（本件為蘆竹地政，見本院卷三第1039頁蘆竹地政112年11月10日蘆地價字第1120014508號函〈下稱蘆竹地政112年11月10日函〉），蘆竹地政同為系爭土地之地政機關，先此指明。
⒉被告雖先以：本件查估已委託估價師辦理，且估價師已盡其
全力仍無法查得如附表所示之買賣實例等情置辯。然以查估辦法第6條第1項明定辦理土地徵收補償市價查估，依同辦法第4條第2款應以調查買賣實例為主，則此蒐集、調查之程序自應完整，尤以具有公示性質之不動產移轉登記、買賣實價登錄等資料，一般人民尚得由公開管道取得此等資訊，被告既為實價登錄之主管機關（本件已委任蘆竹地政），於地政行政亦係蘆竹地政之上級機關，上開資訊更係由其或轄下機關持有或得以掌握，其本應將此部分資訊通知其委任之估價師，以為完整之案例蒐集，當無從諉為不知或不予通知，更不得以委任估價師為由而免除。是被告此部分之主張，尚無法作為如附表所示買賣實例為何未列入調查估價表之正當理由。
⒊被告次以：如附表所示之部分買賣實例，於內政部實價登錄
網站尚未對外公告揭露，故估價師無法取得相關成交資料進行調查分析等情為辯。惟查，蘆竹地政受理實價登錄後，固須對申報登錄資料作篩選、上傳、釐正等程序，期間自申報
後約需35至50日開放查詢 （見本院卷二第722頁實價登錄Q&A）。然查估機關蒐集買賣實例，只需有買賣標的、面積、價金等資料後，即應依查估辦法進行修正與調查。經查，以本件查估機關填寫調查估價表即108年9月5日前，蘆竹地政至少已取得如附表編號1至6、8至12所示11筆買賣實例之價金等資料（見附表「地所最後揭露日期」欄位所示，而此日期為蘆竹地政查填上開買賣實例資料之最後揭露時間，見本院卷三第1039頁蘆竹地政112年11月10日函），查估機關自得進行修正與調整。則被告此部分之辯詞，無非係將查估辦法之修正、調整與實價登錄制度之篩選、釐正程序混為一談，即實價登錄受理機關受理後是否業為篩選、釐正，當不得免除查估機關應依查估辦法進行之修正、調整，亦難為被告有利之認定。
⒋被告雖繼以：如附表所示買賣實例，部分在系爭徵收範圍內
而受預期因素影響，部分具合併使用效益（鄰地買賣或應有部分交易），部分非屬農業性質之土地，無法判斷量化調整，依查估辦法第7條規定暫不採用等情置辯。惟查，查估機關本應就案例蒐集期間應查得、蒐集之全部買賣實例，依查估辦法第6條第1項後段規定填載調查估價表，如有同辦法第7條或第8條特殊情況應為價格修正或調整者，應載明修正理由及修正數；倘該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整，應不予採用者，亦應敘明其具體理由及所憑證據資料，俾供地評會查核審認查估機關選擇比較標的或認應不予採用之買賣實例，是否經過詳細查證及充分衡量；是查估機關就本應查得而漏未蒐集之買賣實例，既未記載於調查估價表，地評會自無法就是否確有查估機關如認該等影響交易價格之特殊情況有無法有效掌握及量化調整而應不予採用者進行查核審認。且細繹與系爭徵收有關之地評會109年第3次、110年第16次會議紀錄（見原處分卷二第20至23、1至5頁），亦未見被告於上述會議中補行提供如附表所示買賣實例以供地評會進行實質查核審認。地評會於欠缺完整資訊可供查認之事實基礎下，所作成系爭徵收土地補償市價之評議，即有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，而屬違法，被告此部分之主張，亦非可採。
㈨綜上所述，查估機關於108年9月5日填寫調查估價表時，被告
至少已取得有如附表編號1至6、8至12所示11筆買賣實例之價金資料，惟被告未說明有何無法蒐集上述買賣實例並 進而填寫調查估價表之正當理由，不知何故予以排除，致地評會於此等重要資訊欠缺、不完全之情形下，作成本件徵收補償市價決議，其查估程序即有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性；訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告訴請撤銷，並請求被告應依其等110年1月6日異議書之申請，作成適法之補償處分，為有理由，應予准許。
㈩本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及陳述，經本
院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 21 日
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 吳坤芳法 官 李毓華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 12 月 22 日
書記官 黃倩鈺