臺北高等行政法院判決111年度訴字第933號112年5月25日辯論終結原 告 廣達國際專業人力仲介有限公司代 表 人即清算人 陳瑋訴訟代理人 沈聖瀚 律師被 告 臺北市政府勞動局代 表 人 高寶華訴訟代理人 何儀筠上列當事人間就業服務法事件，原告不服臺北市政府中華民國111年6月10日府訴三字第1116080305號、第1116080306號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件行政訴訟起訴後，被告之代表人由陳信瑜變更為高寶華，並具狀聲明承受訴訟(本院卷第87頁)，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠、緣原告原於民國89年11月21日起即係經許可設立之私立就業服務機構，其最近一次獲准換發私立就業服務機構許可證（下稱許可證）之有效期限2年於109年11月20日屆期，依私立就業服務機構許可及管理辦法第25條規定應於效期屆滿前30日內重新申請設立許可及換發許可證，惟因檢附文件不全而經通知補正而未補正從業人員名冊、已繳納罰鍰之證明文件、保證銀行重新開出之保證書、原保證銀行開具之證明書等文件，經勞動部以110年1月18日勞動發管字第1100500637號函（下稱110年1月18日函）不予許可其重新申請設立許可，並自109年11月21日起註銷其許可證，該函於110年1月20日送達在案。
㈡、原告於許可證屆期後未經重新審請設立許可及換發許可證獲准情形下，卻仍由其實際負責人張燕霞、受僱人曾○毅（二人另經臺灣新北地方法檢察署檢察官以110年度偵字第37376等號涉嫌違反就業服務法、偽造文書等案件起訴在案）從事如附表所示之就業服務事項。嗣因勞動部陸續於110年3月至5月間接獲原委任原告處理外國人聘僱事務之雇主李上林及其聘僱外籍勞工、雇主王清鎮及其聘僱外籍勞工、雇主劉秀娥及其聘僱外籍勞工等因外籍勞工聘僱許可期間屆滿未經申請續聘獲准等爭議向勞動部提出說明，經勞動部調查得悉原告有於許可證屆期後未經重新審請設立許可及換發許可證獲准，從事就業服務業務多件，涉有違反就業服務法(下稱就服法）第34條第2項規定，乃先後以勞動部110年4月15日勞動發事字第1100505818號、110年4月15日勞動發事字第1100790172號函、110年7月19日勞動發事字第1100790801號函、110年8月12日勞動發管字第1100513109號函、110年9月29日勞動發管字第1100515873號函、110年10月20日勞動發管字第1100016267號函臺北市勞動力重建運用處（下稱臺北市勞建處）、臺北市政府進行清查處理，始查悉上情。被告審認原告違反就服法第34條第2項規定，乃依同法第65條第1項及臺北市政府處理違反就服法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點項次11、第4點規定，以110年12月3日北市勞職字第11061146002號裁處書裁處原告新臺幣(下同)150萬元罰鍰(下稱原處分一)。
㈢、又臺北市勞建處於接獲勞動部前揭110年8月12日函文後，函請其中雇主徐翊勝說明而經其以110年9月2日書面回復略以：其係於109年8月11日簽約委任原告辦理聘僱印尼籍SUHARM
I EKA CEMANI（下稱S君）事宜，並給付費用，因係第1次聘僱外勞，惟原告2、3個多月未辦好，多次以電話聯繫，皆未聯絡上，嗣主動向勞動部查詢，才知要補件，又經前雇主通知催繳健保費，才知S君之健保尚未轉入其名下，嗣在健保局協助下才完成，S君居留證為原告代管未歸還，數次聯繫原告都聯絡不上，經洽詢內政部移民署告知可由雇主自行辦理補發，待其辦理補發始知原告已倒閉，經內政部移民署協助，先向該署北區事務大隊臺北市專勤隊完成報案手續，並繳交S君被罰之1萬元後始能辦理補發等語。再經臺北市勞建處查得S君係因其被看護人死亡轉換雇主，由徐翊勝接續聘僱，徐翊勝於109年8月11日委託原告辦理接續聘僱S君之相關事宜，並自其與S君原雇主合意接續聘僱之日（109年8月12日）起，指派S君從事照顧被看護者陳玉珠家庭看護工之工作，惟原告遲至109年10月16日始向勞動部提出雇主聘僱外國人申請書辦理接續聘僱S君之許可事宜，且經勞動部函請補正而遲未補正，亦未為任何補救措施與作為，至徐翊勝嗣後自行辦理相關手續始完成接續聘僱；另未歸還S君之居留證，亦未協助S君更換居留證，致S君嗣後因逾期居留，經內政部依入出國及移民法第85條第1項第4款規定，以110年8月20日內授移（裁）字1100021379號處分書處S君1萬元罰鍰在案，遂以原告有未善盡受任事務協助徐翊勝辦理前揭接續聘僱S君相關程序，涉有違反就服法規定，以110年11月4日北市勞運檢字第1103069480號函移請被告處理。被告審認原告係私立就業服務機構，受徐翊勝委託辦理就業服務業務，未善盡受任事務，致徐翊勝涉違反就服法，及S君逾期居留遭內政部裁處罰鍰而有權益受損情事，原告違反就服法第40條第1項第15款規定，且係第8次違反上開規定（前7次分別為被告109年7月17日北市勞職字第10960798833號、110年3月2日北市勞職字第11060565903號、110年7月12日北市勞職字第11060707613號、110年7月13日北市勞職字第11060709241號、110年7月19日北市勞職字第11060693951號、110年9月16日北市勞職字第11060941711號、110年11月4日北市勞職字第1106116221號裁處書），乃依同法第67條第1項及裁罰基準第3點項次30規定，以110年12月3日北市勞職字第11061146004號裁處書裁處原告30萬元罰鍰（下稱原處分二）。原告不服原處分一、二（下合稱原處分），循序提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、原告對於原處分認定之事實沒有爭執，但認為原處分違反比例原則。蓋原告公司前由代表人陳瑋之父陳文修經營，後因陳文修病倒，由原告之母張燕霞接手管理，但因張燕霞僅負責業務招攬，對於公司行政事務未曾實際參與，又為照顧陳文修無心管理公司，過於信任下屬，致原告公司遭被告裁罰之事件發生，並非刻意欺瞞雇主或被告，此觀原告公司過往每年勞動部勞動力發展署針對人力仲介機構之評鑑達85分以上，於業界聲譽頗佳，且經營已逾20年可知並無可能放任違法。亦即張燕霞就原告公司之經營管理上如有過失，亦非故意，原處分一、二逕為裁罰法定最高罰鍰150萬元、30萬元，尚嫌過重，且有違行政程序法第9條所稱有利不利一併注意原則。又考量其媒介雇主與外籍移工之行為，實際上是出於單一犯意，且實際上時間亦相距不遠，受害者雖不同人，然均係出於同一犯意相同原因，應可認其具有時間密接性，屬於同一犯意下的一系列作為，然依裁罰基準，故意犯兩次以上方可裁處最高罰鍰150萬元，且張燕霞固然對於管理公司未盡善良管理人注意義務而有過失，惟其事後立即著手處理雇主退費等事宜，雖影響雇主及外籍移工多達10人以上，但非屬故意且竭力彌補疏失，犯後態度良好，本件被告直接裁處原告最高罰鍰，有違比例原則。
㈡、又依行政罰法第26條第1項前段規定，一行為同時處分刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰。本件原告代表人之母張燕霞，因原告公司未依就服法規定所產生之刑事偵查案件，已經檢察官起訴，顯見原告及張燕霞已受處罰，本件應有前揭刑事優先原則規定之適用。
㈢、並聲明：原處分一、二及其訴願決定均撤銷。
四、被告抗辯略以：
㈠、原告前係勞動部核發許可之私立就業服務機構，自89年11月21日以來從事私立就業服務機構業務逾20年，具備相當程度之專業知識及能力，自應依行政罰法第7條第2項規定負行政法上責任。又據原告私立就業服務機構從業人員名冊及原告受僱人曾○毅另案新北市專勤隊110年9月29日調查筆錄，張燕霞自99年10月29日即於原告任職，且自陳文修中風後即為原告之實際負責人，並非如原告主張張燕霞有倉促接手、未實際參與行政事務或不清楚更換許可證之流程、所須資料之情事。又原告於110年1月20日收受勞動部110年1月18日函，即知勞動部不予許可原告重新申請私立就業服務機構設立許可，並自109年11月21日起註銷原告之私立就業服務機構許可證之情事，且該函說明五業已敘明：請貴公司儘速妥善處理已接受委託辦理之申請案件，其處理方式如下：(一)應將未完成案件立即退還委託人，並依約退還應退之費用。(二)經委託人同意，應將受託案件轉由其他經本部許可之私立就業服務機構續辦。原告既已確認其許可證未換發，即應基於善良管理人之注意義務，為委託之雇主尋求其他合法辦理就業服務業務之途徑，而非明知其許可證遭註銷後，仍持續以受委任私立就業服務機構身分，於110年1月27日至110年5月19日向主管機關遞送申請書或文件等從事就業服務業務之行為，原告所為實屬故意。原告隱匿其私立就業服務機構許可證業已遭註銷一事，且於各該申請案件經勞動部發函通知各雇主補正或不予許可續聘時，原告亦未轉知雇主，雇主因辦理期程延宕多次催促詢問進度時，仍不據實告知，以案件仍在辦理中為由隱匿案件處理進度，原告從業人員甚至有偽造「勞動部聘僱許可函」企圖矇騙雇主等情，導致雇主錯失補正或重新申請之時機，造成雇主於各該期間無移工可用，或因不知勞動部無核發聘僱許可函而聘僱未經許可、許可失效之外國人及未依限使移工轉換雇主或出國而違反就服法，亦有移工因逾期居留而遭處罰鍰或有離境之虞，嚴重影響各該雇主及移工權益，所涉受害雇主及移工多達10人以上，應受責難程度重大，且影響雇主及移工權益甚鉅。是以原告明知其許可證已於109年11月20日屆期，仍持續從事就業服務業務，被告審認原告於109年12月2日至110年5月19日期間持續違反就服法第34條第2項規定之行為為同一違法行為，惟審酌此一行為實為14次違法行為，且原告顯具故意犯意，應受責難程度重大，爰依行政罰法第18條第1項即上開裁罰基準第4點規定，以原處分一裁罰原告法定最高罰鍰150萬元，並無違反比例原則。
㈡、原告所屬相關人員經各行政機關以背信、詐欺及偽造文書罪章等罪移送司法機關偵辦，前揭各罪與本件訴訟標的就服法第34條第2項未經許可從事就業服務業務及同法第40條第1項第15款未善盡受任事務並非同一行為，與行政罰法第26條第1項規定「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者」之要件不符，自無刑事優先原則之適用。
㈢、並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
㈠、按就服法第34條：「（第1項）私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務……。（第2項）未經許可，不得從事就業服務業務……。（第3項）第一項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之。」第65條第 1項：「違反……第三十四條第二項……規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」又依就服法第34條第3項授權訂立之私立就業服務機構許可及管理辦法（下稱許可管理辦法）第25條：「私立就業服務機構許可證有效期限為二年，有效期限屆滿前三十日內，應備下列文件重新申請設立許可及換發許可證：……。未依前項規定申請許可者，應依第二十七條之規定辦理終止營業，並繳銷許可證。未辦理或經不予許可者，由主管機關註銷其許可證。」是以，私立就業服務機構，應經主管機關核發許可證後，始得從事就業服務業務（包括接受雇主委任辦理聘僱外國人之招募、引進、接續聘僱及申請求才證明、招募許可、聘僱許可、展延聘僱許可、遞補、轉換雇主、轉換工作、變更聘僱許可事項、通知外國人連續曠職三日失去聯繫之核備，暨接受雇主或外國人委任辦理在中華民國境內工作外國人之生活照顧服務、安排入出國、安排接受健康檢查、健康檢查結果函報衛生主管機關、諮詢、輔導及翻譯等，就服法第35條第1項、許可管理辦法第3條規定參照），如未獲主管機關核發許可證或許可證2年效期屆滿未獲換發許可證，從事前揭就業服務業務，主管機關依就服法第65條第1項規定得裁處30萬元至150萬元之罰鍰。
㈡、次就服法第40條第 1項第15款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：……十五、辦理就業服務業務，未善盡受任事務，致雇主違反本法或依本法所發布之命令，或致勞工權益受損。」第67條第 1項規定：「違反……第四十條第一項……第十款至第十七款……規定，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」是以，私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，如有未善盡受任事務，導致雇主違反就服法或依其依法所發布之命令，或導致勞工權益受損，主管機關依就服法第40條第1項第15款、第67條第1項規定得裁處6萬元至30萬元之罰鍰。
㈢、又就服法之主管機關，在直轄市為直轄市政府，就服法所定罰鍰，在直轄市由直轄市主管機關處罰之，就服法第6條第1項、第75條訂有明文。又據臺北市政府104年10月22日府勞秘字第10437403601號公告關於就服法第63條至70條、第75條「裁處」委任被告辦理在案。
㈣、復按裁罰基準第3點項次11規定，被告就違反就服法第34條第2項、第65條第1項事件之違章行為人所處罰鍰金額，第一次30萬元至60萬元、第二次60萬元至150萬元，第三次以上則150萬元；裁罰基準第3點項次30規定，被告就違反就服法第40條第1項第15款、第67條第1項事件之違章行為人所處罰鍰金額，第三次以上30萬元；裁罰基準第4點規定：「……行為人違反本法義務之行為，如因違反法規之情節、所涉勞工或求職者人數、應受責難程度、所生影響、所得利益或受處罰者之資力等致有加重或減輕處罰之必要者，得於裁處書內敘明理由，於法定額度內裁罰，不受前揭統一裁罰基準之限制。」
㈤、前揭事實概要欄所載事實，除為兩造陳述屬實在卷外，事實概要欄㈡所載之事實，並有勞動部110年1月18日函及其送達證明資料、私立就業服務機構查詢系統列印畫面、勞動部110年4月15日勞動發事字第1100505818號、110年4月15日勞動發事字第1100790172號函、110年7月19日勞動發事字第1100790801號函、110年8月12日勞動發管字第1100513109號函、110年9月29日勞動發管字第1100515873號函、110年10月20日勞動發管字第1100016267號函、外籍勞工雇主李上林、王清鎮、劉秀娥、温秋菊、謝明賢、李仲謨、江瑞祥、陳惠珍等之雇主聘僱外國人申請書、勞動部勞動力發展署外勞申審業務系統(下稱外勞申審系統)如附表「就業服務事項」欄所示之申請案查詢畫面、高國民110年4月28日陳報函（陳報所聘僱外人連續曠職3日失去聯繫）、如附表所示之雇主、外籍勞工談話筆錄及說明函、臺灣新北地方法檢察署檢察官110年度偵字第37376等號起訴書等影本附卷可稽；前揭事實概要欄㈢所載之事實，並有原告與徐翊勝於109年8月11日所簽訂雇主委任跨國人力仲介招募聘僱從事就服法第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之外國人契約(下稱109年8月11日委任契約)、原告109年10月16日雇主聘僱外國人申請書、重建處辦理外勞查察案件結果一覽表、移工動態查詢系統列印畫面、雇主徐翊勝110年9月2日陳述意見函、內政部移民署北區事務大隊臺北市專勤隊110年8月13日S君調查筆錄、內政部110年8月20日內授移(裁)字1100021379號處分書及內政部移民署自行收納款項收據、被告109年7月17日北市勞職字第10960798833號、110年3月2日北市勞職字第11060565903號、110年7月12日北市勞職字第11060707613號、110年7月13日北市勞職字第11060709241號、110年7月19日北市勞職字第11060693951號、110年9月16日北市勞職字第11060941711號、110年11月4日北市勞職字第1106116221號裁處書等影本附卷可稽，均堪認屬實。是以，原告確有未經許可從事就業服務業務、辦理就業服務業而未善盡受任事務致勞工權益受損之違章行為，分別違反就服法第34條第2項、第40條第1項第15款，被告據此依同法第65條第1項、第67條第1項予以裁罰，核無違誤。
㈥、按行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力（最高行政法院93年度判字第968號判決意旨參照）。又按行政罰法第7條第1項、第18條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」、「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」司法院釋字第641號解釋意旨明示：「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。」準此，違反行政法上義務之處罰或制裁，均須符合「罪刑相當原則」或「責罰相當原則」。又行政罰法第18條第1項規定乃授權行政機關追求個案正義而賦予行政機關法定裁量權，是以行政機關行使裁量權得按個案情節加重或減輕，作成符合授權目的及比例原則之處分。又臺北市政府為處理違反就服法事件，建立執法之公平性，減少爭議及提昇行政效率與公信力，乃制訂前揭裁罰基準，此乃系臺北市政府基於就服法之主管機關地位，所訂定之裁罰基準，對於違反就服法規定，斟酌違規事件之種類、違規次數等不同情節所訂定行使裁量權之裁罰標準，並未牴觸就服法或行政罰法第18條第1項之規定，亦未逾越法律授權裁量之目的及範圍，被告自得援為行使裁量權依法裁罰之依據。茲查：
1.本件原告係自89年11月21日起即領有私立就業服務機構許可證從事就業服務多年，明知其原許可證已於109年11月20日屆期，在未經重新申請設立許可及還發許可證未獲准許之情形下，仍由其實際負責人張燕霞、職員曾○毅等續從事就業服務業務，且於前揭勞動部110年1月18日函已敘明：「請貴公司儘速妥善處理已接受委託辦理之申請案件，其處理方式如下：(一)應將未完成案件立即退還委託人，並依約退還應退之費用。(二)經委託人同意，應將受託案件轉由其他經本部許可之私立就業服務機構續辦。」原告卻仍未依勞動部前開函通知將未完成案件退還委託人或轉由其他私立就業服務機構續辦，於110年1月20日收受前開通知函後之110年1月27日至110年5月19日期間內，陸續辦理如附表除編號8、9、11所示之就業服務事項，隱匿其私立就業服務機構許可證業已遭註銷之情事，於各該申請案件經勞動部發函通知各雇主補正或不予許可續聘時，原告亦未予轉知，各該雇主因辦理期程延宕多次催促詢問進度時，仍不據實告知，卻以案件仍在辦理中為由隱匿各該案件處理進度，甚至偽造「勞動部期滿續聘函」及「勞動部收文收據文號」等文書欺騙雇主，導致雇主錯失補正或重新申請之時機，造成雇主於各該期間或無外籍看護工(例如李上林案)，或因繼續由外籍看護工從事照護工作而有遭處罰鍰之虞(例如王清鎮案)，或該外籍看護工亦因逾期居留而遭處罰鍰（例如徐翊勝案）或有離境之虞，嚴重影響各該雇主及外籍看護工權益等情，可參前揭起訴書、各該雇主及外籍勞工談話筆錄及說明函可明。則被告審酌原告之違規行為係故意為之，所涉受害雇主及外籍看護工人數多達10人以上，其應受責難程度重大，且影響勞工權益甚鉅，依行政罰法第18條第1項及裁罰基準第4點，於法定罰鍰金額內裁處原告最高額150萬元罰鍰，洵無違誤，難認有何違反比例原則或責罰相當原則。
2.又原告未善盡受任事務，致雇主徐翊勝未於規定期限內申請聘僱許可，且嗣後自行辦理完成接續聘僱手續及S君因逾期居留而遭處罰鍰等權益受損，且其前已有7次因違反就服法第40條第1項第15款規定而遭被告分別依同法第67條第1項規定以109年7月17日北市勞職字第10960798833號、110年3月2日北市勞職字第11060565903號、110年7月12日北市勞職字第11060707613號、110年7月13日北市勞職字第11060709241號、110年7月19日北市勞職字第11060693951號、110年9月16日北市勞職字第11060941711號、110年11月4日北市勞職字第1106116221號裁處書裁罰原告6萬元、6萬元、30萬元、30萬元、30萬元、30萬元、30萬元在案，本件已經為原告第8次違章行為，被告乃依裁罰基準第3點項次30之規定，於法定罰鍰金額內裁處最高額30萬元罰鍰，亦無違誤，難認有何違反比例原則或責罰相當原則。
㈦、末按行政罰法第26條第1項前段規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」查原告因其實際負責人張燕霞、受雇人曾○毅執行業務犯就服法第45條、第64條第2項之意圖營利媒介外國人非法為他人工作、刑法詐欺取財罪及行使變造準特種文書等罪嫌，經臺北地方檢察署檢察官偵結起訴，有該署檢察官110年度偵字第37376等號起訴書在卷可稽，其行為主體、所犯事實、法條及構成要件等與本件均不同，應非屬一行為，要無行政罰法第26條規定之適用。原告主張原處分一、二，違反行政罰法第26條第1項前段規定云云，殊無可採。
六、綜上，原告主張均無可採。原處分一、二認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 7 月 6 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 劉正偉法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 7 月 6 日
書記官 王月伶