臺北高等行政法院判決112年度簡上字第19號上 訴 人 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚（縣長）訴訟代理人 籃健銘 律師被 上訴 人 李元治訴訟代理人 許家華 律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國111年12月30日臺灣花蓮地方法院110年度簡字第34號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣花蓮地方法院行政訴訟庭。
事實及理由
一、被上訴人於民國109年7月12日，以海域解嚴為號召，率陳情抗議人員於上訴人公告禁止活動之七星潭海岸風景特定區，從事立式划槳、獨木舟、風帆等水域遊憩活動，從三棧溪出海口北側（即七星潭海灘）出海往北划，到崇德安檢所前面上岸，違反上訴人106年6月21日府觀產字第1060104019號公告「本縣七星潭海岸風景特定區範圍禁止從事任何水域遊憩活動」（下稱621公告）及上訴人106年9月14日府觀產字第1060174031B號「修正花蓮縣縣境內北界海域至立霧溪出海口以北禁止從事水域遊憩活動範圍」公告（下稱914公告）之規定，經海洋委員會海岸巡防署東部分署第一二岸巡隊以109年7月16日東一二隊字第1091002033號函檢具蒐證資料函送，並為上訴人依發展觀光條例第60條第1項、發展觀光條例裁罰標準第12條附表8第1項規定，以上訴人110年4月6日府觀產字第1100050583號函執行違反發展觀光條例事件處分書裁處新臺幣3萬元罰鍰（下稱原處分）。嗣被上訴人對原處分不服而向交通部提起訴願，經交通部以110年7月28日交訴字第1100015213號訴願決定書駁回，被上訴人仍不服，提起行政訴訟。經臺灣花蓮地方法院（下稱原審）以111年12月30日110年度簡字第34號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷原處分及訴願決定。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分，理由略以：621公告未踐行「應刊登政府公報或新聞紙」之法定程式，與行政程序法第157條第3項規定有違，應不生效力；914公告及上訴人106年8月23日府觀產字第1060137196號公告（下稱823公告）之內容是關於禁止從事水域遊憩活動範圍，依法應引用水域遊憩活動管理辦法第6條劃設「禁止水域遊憩活動區域」之規定，卻引用水域遊憩活動管理辦法第5條第1項「限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為」，致公告內容中關於劃設「禁止水域遊憩活動區域」部分，與其所引授權法規不符之重大瑕疵，應屬無效。且被上訴人之行為僅有自七星潭海灘出海時有短暫通過621公告之禁區，惟621公告既屬無效，且性質上不符合水域遊憩活動管理辦法第3條第1項所定義之「水域遊憩活動行為」及發展觀光條例第60條所謂「於公告禁止區域從事水域遊憩活動」之文義，解釋上應為合憲性及合目的性限縮而非擴張，被上訴人對上訴人作成本件處罰之原處分，係屬無據等語。
四、上訴意旨略以：原判決不當限縮水域遊憩活動管理辦法第3條第1項所定義之水域遊憩活動行為及發展觀光條例第60條所謂於公告禁止區域從事水域遊憩活動文義之適用，實有判決不適用法規或適用不當。原判決先認定「被上訴人主張上訴人上揭公告禁止水域遊憩活動區域之內容，確有不明確乃難以執行之問題」，後卻認定「本件被上訴人於非限制之時間（每日4:00至18:00），分別自三棧溪出海口北側出海及崇德海灘出海各一次，其中自三棧溪出海口北側出海時，固須經過禁區水域……」，實有判決理由矛盾之當然違背法令情形等語。
五、本院經核原判決固非無見，惟查：
㈠、按行政法院應依職權調查事實關係及證據，不受當事人事實主張及證據聲明的拘束。是以，我國行政訴訟採職權調查原則，行政法院應本於職權探知並解明事實關係，促使案件成熟，使案件達於可為實體裁判的程度，以保障人民權益，並確保行政權的合法行使。縱令當事人未提出的事實，或對其主張的事實未提出證據，法院仍應調查必要的證據。事實審法院就個案事實未依職權調查並予認定，即屬未盡職權調查義務，而有不適用行政訴訟法第125條及第133條規定之違背法令情事。又法院認定事實應憑證據，認定事實與卷證資料不符，或違背論理法則、經驗法則者，亦屬違反證據法則而構成違背法令。
㈡、行政程序法第150條第1項規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」第157條第3項規定：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」前最高行政法院104年4月14日104年度4月份第1次庭長法官聯席會議㈠決議略以：「……各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。……未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」是法規命令必須刊登政府公報或新聞紙，尚未刊登者既未踐行發布程序就不發生效力。
㈢、發展觀光條例第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第36條第1項規定：「為維護遊客安全，水域遊憩活動管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之，並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域；其禁止、限制及應遵守事項之管理辦法，由主管機關會商有關機關定之。」第60條第1項規定：「於公告禁止區域從事水域遊憩活動或不遵守水域遊憩活動管理機關對有關水域遊憩活動所為種類、範圍、時間及行為之限制命令者，由其水域遊憩活動管理機關處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰，並禁止其活動。」主管機關依發展觀光條例第36條第1項規定之授權訂定之水域遊憩活動管理辦法第2條規定：「從事水域遊憩活動，依本辦法規定辦理，本辦法未規定者依其他中央法令及地方自治法規辦理。」第4條規定：「（第1項）本辦法所稱水域遊憩活動管理機關，如下：一、水域遊憩活動位於風景特定區、國家公園所轄範圍者，為該特定管理機關。二、水域遊憩活動位於前款特定管理機關轄區範圍以外，為直轄市、縣（市）政府。（第2項）前項水域遊憩活動管理機關為依本辦法管理水域遊憩活動，應經公告適用，方得依本條例處罰。」第5條規定：「（第1項）水域遊憩活動管理機關依本條例第三十六條規定限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為時，應公告之。（第2項）前項水域遊憩活動之種類、範圍、時間及土地使用，涉及其他機關權責範圍者，應協調該權責單位同意後辦理。」第6條規定：「水域遊憩活動管理機關得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域。」第8條規定：「從事水域遊憩活動，應遵守下列規定：一、不得違反水域遊憩活動管理機關禁止活動區域之公告。二、不得違反水域遊憩活動管理機關對活動種類、範圍、時間及行為之限制公告。」因此，水域遊憩活動管理機關對於水域遊憩活動之管理、限制與禁止，涉及人民可以從事的水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為，屬於行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，需先完成依法公告程序生效後，始得依發展觀光條例對於違反者施以裁罰。且主管機關依水域遊憩活動管理辦法所為之公告仍須符合授權之目的、內容與範圍，否則法院仍得予以拒絕適用。
㈣、查，原處分是依據621公告、914公告而認定被上訴人有違法情形（原審卷第173-176頁），其中621公告主旨為：「本縣七星潭海岸風景特定區範圍禁止從事任何水域遊憩活動」，公告事項為：「一、禁止範圍：北起立霧溪口海域等深線20公尺南至奇萊鼻燈塔海域等深線20公尺（如附圖紅色範圍）。」，以及違反規定者予以處罰（原審卷第165頁）。914公告主旨為：「修正本縣縣境內北界海域至立霧溪出海口以北禁止從事水域遊憩活動範圍」，公告事項為：「修正本府106年8月23日府觀產字第1060137196號公告，禁止進入從事水域遊憩活動區域之1區之板下至崇德隧道口段離海岸線50公尺之內，得為水域遊憩活動通行水域（詳公告圖示斜線標示處）」（原審卷第167-172頁），核其公告事項分別涉及人民從事水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為，以及禁止水域遊憩活動區域，性質均屬行政程序法第150條第1項之法規命令，自應刊登政府公報或新聞紙，始能發生效力。
㈤、原審於111年5月13日言詞辯論期日諭知上訴人就被上訴人所質疑621公告、914公告是否刊登政府公報或新聞紙所涉效力事項提出答辯（原審卷第292頁），上訴人於111年6月30日提出914公告及914公告所修正之823公告曾刊登於上訴人公報106年第19期、第17期之資料（原審卷第307-308頁）。上訴人於111年11月9日言詞辯論時則稱：621公告及914公告在上訴人公報第17期、第19期有刊登，914公告刊登在第19期第36頁，621公告「目前沒有帶在手邊」等語（原審卷第370頁）。惟經本院比對結果，上訴人所稱刊登於上訴人公報106年第19期、第17期者是914公告及823公告，而非621公告。
又查，至原審111年12月16日言詞辯論終結前，上訴人仍未能提出621公告刊登政府公報或新聞紙之證據，原審因此認定621公告並未刊登政府公報或新聞紙而不發生效力，並作為判決上訴人敗訴之理由（原判決第10-11頁、第14頁）。
惟621公告是否刊登於政府公報或新聞紙之客觀事實並非難以查證，上訴人於111年11月9日言詞辯論時既稱621公告「目前沒有帶在手邊」等語，依其語意似是表示上訴人有資料但尚未提出，故原審仍可於當次庭期諭知上訴人須遵期提出相關證據，或是於之後的言詞辯論期日予以確認有無刊登，或是原審可自行函請上訴人提供621公告是否刊登政府公報或新聞紙之資料，再依其回復內容作為認定事實適用法律之依據。然原審僅以上訴人未能於原審言詞辯論終結前提出621公告刊登政府公報或新聞紙之證據資料，即認定621公告並未完成刊登政府公報或新聞紙程序，自始不發生效力，而忽略了上訴人所稱621公告「目前沒有帶在手邊」等語仍有表示有資料但尚未提出的可能性，即屬未盡職權調查義務，而有不適用行政訴訟法第125條及第133條規定之違背法令情事，及認定事實未依證據法則之不適用法規。又此部分證據調查之結果涉及原判決適用法律正確性之前提基礎，對於判決結論可能有所影響，本院尚無從自為判決。
六、綜上所述，原判決有應調查而未調查及認定事實未依證據法則之不適用法規之違法，且可能影響判決結論，上訴論旨雖未指摘及此，惟因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，爰判決如主文。中 華 民 國 112 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 郭淑珍法 官 郭銘禮上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 112 年 5 月 31 日
書記官 林淑盈