臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第五庭112年度簡上字第1號上 訴 人 周伯勳(億德興業有限公司負責人)訴訟代理人 陳林森 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）住同上上列當事人間公司法事件，上訴人對於中華民國111年11月30日臺灣新北地方法院111年度簡字第114號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：緣億德興業有限公司（下稱億德公司）不執行業務股東周○美前於民國110年8月3日委託律師查閱億德公司財產、帳簿、表冊等文件遭拒，經被上訴人以110年9月27日新北府經司字第1108067835號函（下稱前處分）裁罰上訴人（即億德公司董事）新臺幣（下同）2萬元罰鍰。周○美嗣於110年10月20日及10月25日通知億德公司將於110年10月26日至10月29日間前往億德公司查閱相關表冊及文件，並於110年10月29日前往億德公司查閱時，仍遭億德公司拒絕並妨礙查閱及抄錄，周○美遂於110年11月4日向被上訴人檢舉億德公司拒絕並妨礙其查閱及抄錄該公司表冊及文件，經億德公司於110年11月23日及12月9日函復陳述意見，被上訴人審認上訴人違反公司法第109條第1項準用第48條規定，爰依同法第109條第3項規定，以110年12月14日新北府經司字第1108088300號函（下稱原處分，原審卷第61頁）裁處上訴人2萬元罰鍰之處分。上訴人不服，提起訴願仍遭駁回，提起行政訴訟後，經臺灣新北地方法院(下稱原審法院)以111年11月30日111年度簡字第114號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠周○美110年11月4日經向被上訴人檢舉函陳稱，其以110年10
月20日存證信函通知億德公司將於110年10月26日至10月29日間前往該公司查閱相關表冊、文件，惟遭億德公司以該公司將於110年10月25日結束營業為由拒收並退回該存證信函，嗣周○美再以110年10月25日存證信函通知億德公司將於110年10月27日至10月29日間至該公司進行查閱相關表冊文件，然其於110年10月29日前往該公司進行查核時，仍遭億德公司拒絕並妨礙查閱及抄錄相關表冊文件，而有遭規避、妨礙或拒絕其行使股東監察權。據此，被上訴人以上訴人未依不執行業務股東之請求將億德公司相關表冊、文件供其查閱，而有規避、妨礙或拒絕其行使監察權之違規事實，即屬無誤，被上訴人據以原處分裁罰上訴人已屬法定最低罰鍰2萬元，要屬於法有據。
㈡上訴人以公司法第109條對於違反有限公司不執行業務股東監
察權，並無如同股份有限公司監察人之之檢查業務權有連續處罰之規定，認原處分及訴願決定有恣意逾越適用或解釋，重複處罰上訴人之違法，並有違反一行為不二罰之原則及未審酌是否符合憲法第23條之比例原則之適當性要求等情為由不可採。
㈢本件上訴人前雖遭被上訴人依公司法第109條第3項規定，以1
10年9月27日新北府經司字第1108067835號函裁罰上訴人（即億德公司董事）2萬元罰鍰在案，然此裁罰乃係檢舉人於110年8月3日委託律師至億德興業公司查閱公司財產、帳簿、表冊等文件，遭該公司無故阻擋所生之違規，與本件原處分所涉原因事實，檢舉人前後所為之監察行為，其時點相隔數月有餘，足認檢舉人所為者，係各自獨立之「二次」監察權行使行為，而億德興業公司前後之妨礙、拒絕行為，本非一直存在之違規行為，並不具接續性或繼續性之違法行為，亦不生以該「一行為不二罰原則」乃係直接源於信賴保護原則下，而生上訴人有何得信賴其第二次違規行為不再受有重複處罰之疑慮。更何況前處分係於110年9月30日送達上訴人(見原審卷第107頁之被上訴人送達證書），則訴願機關雖再以行為人持續違反行政法上義務，其行為數區隔，應以行為人收受行政處分送達時為斷，亦即持續違反行政法上義務構成要件行為，經主管機關作成處分且送達於相對人，其後所為行為即屬另一行為，認得再為處罰，再為訴願決定補充之理由，亦無妨礙於上訴人防禦權之行使及本案個別違規行為之認定。
四、上訴意旨略以：㈠原判決顯有違反公司法第109條規定及「一行為不二罰」原則
，其判決有不適用法規或適用不當之違背法令情事，應予廢棄：有限公司不執行業務股東監察權及股份有限公司監察人之檢查業務權，在公司法第三章有限公司（公司法第109條）暨同法第五章股份有限公司（公司法第218條）分別訂有明文規定，兩者屬性不同。公司法第109條對於違反有限公司不執行業務股東之監察權，及第218條對於違反股份有限公司監察人之檢查業務權既有不同之規範，前者既無連續處罰之規定，後者才有連續處罰之明文規定，原判決僅以法文並未限制股東行使監察權之期間、次數。從而，若股東每次之監察權行使行為，如有時間上之明顯區隔，依一般社會通念可認為係非單一之監察權行使行為者，則公司就各該監察權行使行為之規避、妨礙或拒絕，即得認為係「數個」違反公司法109條第3項所課予之不得妨礙檢查之行為，按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」，顯屬過於擅斷，其有不適用法規或適用不當之違背法令情事，昭然若揭，自應予廢棄。
㈡原判決違反比例原則，且有不適用法規或適用不當之違背法
令情事，應予撤銷：公司法第109條對於違反有限公司不執行業務股東之監察權，既無連續處罰規定，而就上訴人周伯勳而言，渠僅有一次行為決意而為一次身體舉動之「自然意義」的一行為，公司法第109條規定未明文規定「得藉由舉發其違規之次數，得予以連續處罰」。原判決率以「檢舉人前後所為之監察行為，其時點相隔數月有餘，足認檢舉人所為者，係各自獨立之「二次」監察權行使行為」及「其行為數區隔，應以行為人收受行政處分送達時為斷，亦即持續違反行政法上義務構成要件行為，經主管機關作成處分且送達於相對人，其後所為行為即屬另一行為，認得再為處罰」乙節，尚嫌擅斷，且於法無據，亦有重複處罰之違法，顯屬違法不當之處分甚明。次查對上訴人予以連續處罰時，依改制前司法院大法官第604號解釋（下稱釋字第604號解釋）意旨，仍應審酌是否符合憲法第23條之比例原則之適當性要求，惟原判決對前述是否符合比例原則及是否過當？未為完整充分允當考量，足證原判決顯未依法審酌是否符合比例原則？粗糙速斷，要屬不當，其有不適用法規或適用不當之違背法令情事，自應予廢棄。
五、本院經核原判決並無違誤。茲就上訴理由論述如下：㈠按公司法第3章有限公司第109條規定：「（第1項）不執行業
務之股東，均得行使監察權；其監察權之行使，準用第48條之規定。（第2項）不執行業務之股東辦理前項事務，得代表公司委託律師、會計師審核之。（第3項）規避、妨礙或拒絕不執行業務股東行使監察權者，代表公司之董事各處2萬元以上10萬元以下罰鍰。」次按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」立法理由載謂：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」是以行為人數個違反行政法上義務規定之行為，若不能視為同一行為者，即應分別處罰。而行為人連續多次之違規行為，究應評價為單一行為或數個行為，應兼顧達成規範目的之必要性，與違規行為構成要件該當性，不得有評價不足或重複評價之情形。因此違規行為之個數判斷，必須就具體個案之事實情節，從行為人主觀犯意、構成要件實現及受侵害法益，違規行為發生時空之可分性與獨立性、違反行政法上義務規定所欲達成之規範目的等因素，依社會通念綜合判斷之。
㈡依上開規定及說明可知，公司法並未限制有限公司不執行業
據股東行使監察權的期間及次數，故若股東數次行使監察權之行為在時間上足以切斷其單一性，且各具獨立性及構成要件完整性，該數次行使監察權之行為自非屬同一行為，不得將數次違規行為視為同一違規行為論斷，若只論以一個違規行為裁罰，明顯有評價不足之形，自應就違規行為應分別計次，方符合前揭公司法第109條第3項規範目的，不生重複處罰之問題。上訴意旨主張公司法第109條對於違反有限公司不執行業務股東之監察權，既無連續處罰之規定，若以股東每次之監察權行使行為，如有時間上之明顯區隔，依一般社會通念可認為係非單一之監察權行使行為者，則公司就各該監察權行使行為之規避、妨礙或拒絕，即得認為係「數個」違反公司法109條第3項之行為，按行政罰法第25條規定分別處罰之，顯屬過於擅斷，有不適用法規或適用不當之違背法令云云，為上訴人個人主觀之見解，為不可取。
㈢立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之
存在對公益或公共秩序確有持續性影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次或定期連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，藉此遏阻作用以達成行政管制之目的，於符合憲法第23條之比例原則情形下，並不生一行為二罰之問題，自與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸(司法院釋字第604號解釋意旨參照)，亦與違反同一行政法上義務之接續行為，係以主管機關裁處後始切斷違規行為之單一性，有所不同。原判決依調查證據之辯論結果，以：上訴人為億德公司董事，前雖遭被上訴人依公司法第109條第3項規定，以前處分裁罰2萬元罰鍰在案，然此裁罰乃係檢舉人於110年8月3日委託律師至億德興業公司查閱公司財產、帳簿、表冊等文件，遭該公司無故阻擋所生之違規；而本案原處分所涉原因事實，則係檢舉人於110年10月20日及10月25日通知億德公司將於110年10月26日至10月29日間前往該公司查閱相關表冊及文件，並於110年10月29日前往億德公司查閱時，遭該公司拒絕提供表冊等資料。檢舉人前後所為之監察行為，其時點相隔數月有餘，足認檢舉人所為者，係各自獨立之「二次」監察權行使行為，而億德興業公司前後之妨礙、拒絕行為，本非一直存在之違規行為，並不具接續性或繼續性之違法行為，亦不生以該「一行為不二罰原則」乃係直接源於信賴保護原則下，而生上訴人有何得信賴其第二次違規行為不再受有重複處罰之疑慮，此不僅與上訴人所援引改制前司法院大法官會議解釋第604號解釋所涉及之「單一持續之違規停車」有別，更不生一事有二罰之疑義等情，其認定事實及適用法律，並無違誤。原判決業已將前處分及原處分所涉億德公司無故阻擋所生之違規行為時點為明確之界定，億德公司前後違規行為乃不具接續性或繼續性之2個違法行為，被上訴人以原處分就後違規行為裁罰，有其必要性及實效性，不違反比例原則，亦不生一行為二罰之問題。上訴意旨主張原判決於法無據，且有重複處罰之違法，顯屬違法不當；原判決對原處分是否符合比例原則及是否過當未為完整充分允當考量，足證原判決未依法審酌是否符合比例原則，粗糙速斷，要屬不當，有不適用法規或適用不當之違背法令情事，應予廢棄云云，尚非可採。
六、綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法施行法第22條第2項，112年8月15日修正施行前行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 10 月 20 日
審判長法 官 陳心弘
法 官 鄭凱文法 官 林妙黛上為正本係照原本作成。
不得上訴。中 華 民 國 112 年 10 月 20 日
書記官 李建德