臺北高等行政法院判決112年度簡上字第22號上 訴 人 林桂旭即真愛華園護理之家被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 張善政（市長）上列當事人間護理人員法事件，上訴人對於中華民國112年1月18日臺灣桃園地方法院111年度簡字第57號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人個人申請經營之「真愛華園護理之家」，前經被上訴人許可開業（執照字號為桃護家字第7432021538號，址設桃園市中壢區新生路65號6樓之3，設置類別為一般護理之家，開放床數共79床，下稱系爭護理之家），嗣經被上訴人之衛生局於民國110年6月29日派員至系爭護理之家稽查，發現上訴人未經許可擅自將同址建物7樓（6樓夾層空間）擴充為系爭護理之家總樓地板面積，並超收26名住民，違反護理人員法第16條第1項規定，被上訴人爰依同法第32條規定，以110年9月11日府衛照字第1100224971號行政裁處書，處上訴人罰鍰新臺幣（下同）14萬5,000元（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，經衛生福利部以111年4月7日衛部法字第1113160532號訴願決定書決定訴願駁回（下稱訴願決定）後，提起行政訴訟，經臺灣桃園地方法院（下稱原審）以112年1月18日臺灣桃園地方法院111年度簡字第57號行政訴訟判決駁回（下稱原判決），上訴人仍不服，於是提起本件上訴，並聲明：㈠原判決廢棄。㈡訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人在第一審之答辯，均引用原判決的記載。
三、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠系爭護理之家為私立護理機構，前於107年5月8日向被上訴人
申請開業登記並經核准，申請許可床數為81床，惟實際許可開放床數為79床，上訴人於75年起即取得護理師資格，於81年起執業迄今，為資深護理人員，並以自己名義向被上訴人申請系爭護理之家之開業登記(原審卷第49-58頁)，其對於護理機構許可使用樓層及可收容人數本有依法管理之義務，系爭護理之家如有擴充需求，自應事先申請許可。
㈡被上訴人之衛生局於110年6月29日至上訴人經營之系爭護理
之家稽查，發現上訴人未經申請許可擴充總樓地板面積，並違法超額收容住民26名，未有應聘（備）相關工作人員與急救設備，以及逃生動線堆放雜物等情，為上訴人所不爭執（原審卷第137-138頁），並有工作稽查紀錄表、住民清冊、安置個案資料、現場查核照片、真愛華園護理之家設立申請書及原告申請核准之系爭護家平面圖及違法超收區域平面圖(訴願可閱卷第26-33頁、原審卷第269-271頁)可稽。足見上訴人確有未經申請許可擴充總樓地板面積，即擅自違法擴充床位，並違法超額收容住民之違章行為，已違反護理人員法第16條及護理機構設置或擴充許可辦法（下稱許可辦法）第7條規定。是被上訴人認定上訴人違反護理人員法第16條及許可辦法第7條規定，應依護理人員法第32條規定裁處，核屬有據。
㈢上訴人雖主張系爭護理之家超額收容之住民，原為其依「新
北市政府社會局補助辦理路倒病患、街友及身分不詳收容收養護契約書」（下稱收容收養護契約），而於真愛護理機構另經營之真愛護理之家(址設桃園市龜山區萬壽路1段161號3樓之1、之2、之3號及同路段163號之1、之2，下稱真愛護理之家)所收容之住民，嗣真愛護理之家因故無法繼續安置，新北市政府又因新冠疫情遲未將該等住民儘速移走，始生本件超額收容事件，其就本件違章行為不具有可非難性等語。惟依護理人員法施行細則第11條第3項規定及收容養護契約第11條約定(原審個資等文件卷第6、12頁)可知，縱使上訴人原收容住民之真愛護理之家有停業或歇業之情形，上訴人仍應負責將收容對象轉介或安置至合法之護理之家等安置機構。上訴人既明知系爭護理之家於108年1月即有超收情形（原審卷第368頁），又知悉真愛護理之家已遭民事強制執行遷讓房屋，該案債務人許亨任並承諾於109年10月20日前將自動搬遷(原審卷第329-330頁)，真愛護理之家已無法再繼續收容新北市政府安置之個案，卻未依前開規定及契約約定，將真愛護理之家無法繼續照護之住民轉介或安置至合法之護理之家等安置機構，反而將之移往系爭護理之家之違法區域超額收容，並接續與新北市政府成立新一年度之契約（原審卷第317、319頁），繼續受領收容住民之補助款，顯見上訴人顯係故意違反公法上義務。至於系爭護理之家經被上訴人於110年10月1日複查已確認無超收，核屬事後改善行為，不影響本件違規事實之認定。是上訴人上開主張，不足採信。
㈣被上訴人審酌上述事證，考量上訴人本件違規情節重大，其
擅自擴充使用範圍，罔顧住民權益，並有影響公共安全之虞，應受責難程度較高。上訴人雖稱新北市政府對於安置住民每名每月補助：每名按月補助1萬8千元，平均1天為600元，此600元包括三餐提供（不必洗餐具）、提供棉被、床、洗衣、熱水洗澡、熱溫水飲水機，及每日有護理人員前來量体溫、血壓並作紀錄，並有電視可選台觀看等服務等語。然上訴人於原審自承：自費費用（含伙食費）每月3萬5,000元，消耗品另外計算，於111年初調整至4萬元等語（原審卷第324頁），而系爭護理之家於110年6月合法申請之79床應聘用之護理人員6人，實際聘用5人；應聘用照顧服務員16人，實際聘用23人，此有系爭護理之家110年6月被保險人名冊及保費計算明細表（原審卷第301-302頁）可憑，足見上訴人就超收住民並未相對增加護理人員及照顧服務員，亦未因此減少其他自費者之費用，則上訴人除三餐、棉被及熱水、溫水等提供外，並未增加其他開銷，反而獲得未聘請足夠護理師、照顧服務員薪水之消極利益，上訴人若非有利可圖，豈會繼續與新北市政府簽約？是被上訴人依護理人員法第32條規定，裁罰原告14萬5千元罰鍰，未違行政罰法第18條第1項規定，尚無裁量瑕疵。是本件被上訴人所作成之原處分，其認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，爰判決駁回上訴人在第一審之訴等詞，為其判斷的基礎。
四、本院經核原判決駁回上訴人在第一審之訴的結論，尚無違誤，並論述如下：
㈠應適用的法令及法理的說明：
⒈護理人員法第5條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生
福利部；在直轄市為直轄市政府；……。」第16條規定：「（第1項）護理機構之設置或擴充，應先經主管機關許可；其申請人之資格、審查程序與基準、撤銷、廢止及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第2項）護理機構之分類及設置標準，由中央主管機關定之。」第32條規定：「違反第16條第1項……規定者，處新臺幣1萬5千元以上15萬元以下罰鍰，……」⒉衛生福利部（下稱衛福部）依護理人員法第16條第1項授權規
定，訂定之行為時許可辦法第2條第3款本文規定：「護理機構設置或擴充床數時，應申請許可，其申請人之資格如下：……三、私立護理機構，為其負責資深護理人員。……」第3條第1項規定：「護理機構申請設置或擴充許可，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關提出。其為護理之家機構、產後護理機構設置或擴充後之規模在99床以下者及居家護理機構，由所在地直轄市、縣（市）主管機關許可；其為護理之家機構、產後護理機構設置或擴充後之規模在100床以上者，由所在地直轄市、縣（市）主管機關初審通過後，報中央主管機關許可。」第7條規定：「護理機構之設置或擴充經許可後，其設置或擴充地點、床數有變更者，應重新申請許可；私立護理機構負責人變更者，亦同。」⒊衛福部依護理人員法第16條第2項授權規定，訂定之行為時護
理機構分類設置標準（下稱設置標準）第3條第2款規定：「護理機構之設置基準如下：……二、護理之家設置基準如附表二。」依其附表二「護理之家設置標準」所載，一般護理之家，每15床至少應有護理人員1人，每5床應有照顧服務員1人以上，並應設置護理服務設施，日常活動場所按病床數計，平均每床應有4平方公尺以上，建築物之設計構造與設備應符合總樓地板面積平均每床須16平方公尺以上（不包括車庫及宿舍面積），消防設備應符合建築法及消防法暨其有關法規規定，且應維持機構內外環境整潔等。
⒋由上述規定可知，護理機構應按病床數量，配置一定人員、
護理服務設施及建築物設計構造與設備，且須經主管機關認定符合相關規定而許可後始得設置或擴充，以確保護理機構具備提供足夠照護服務之功能及空間，俾住民於護理機構均能獲得妥善之照護，以確保住民之健康與安全。倘護理機構經主管機關許可設置後，任意超收住民，將使該護理機構之人員、護理服務設施、建築物設計構造與設備及空間無法配合住民之需求，顯不符合與上開規定之規範意旨。準此，護理機構超收住民，即屬護理機構之擴充，自應先申請主管機關許可，完成法定程序後，始得為之，否則即有違護理人員法第16條第1項規定，而應依同法第32條規定處罰。
⒌「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事
實、理由及其法令依據。」「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。(第2項)前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」固為行政程序法第96條第1項第2款及第114條第1項第2款、第2項所明定。然上開規定係就書面行政處分未附理由之情形為規範，如行政處分已記明理由，惟因略欠具體完備，致於行政訴訟程序中發生爭議，原處分機關為釐清其疑義，而於訴訟程序中追補法律上或事實上之理由，如其追補之理由係原處分作成時即已存在，並不改變原處分之性質，且無礙於當事人之防禦，基於程序經濟原則，於法並無不許（最高行政法院109年度上字第507號判決意旨參照）。㈡被上訴人之衛生局於110年6月29日至上訴人擔任負責人之系
爭護理之家稽查，查獲系爭護理之家未經許可擴充總樓地板面積（該址7樓即6樓夾層空間），並超收26名住民，且未有應聘（備）相關工作人員與急救設備，以及逃生動線堆放雜物等情，為原審依法確定之事實，核與卷附被上訴人之衛生局長期照護科工作稽查紀錄表（原審卷第96頁）、現場稽查照片（原審卷第101頁）、系爭護理之家設立申請書（被證10）、被上訴人108年1月18日府衛照字第1080006078號函（原審卷第98頁）、系爭護理之家開業執照、上訴人之護理師證書及開（執）業登記動態戳章（原審卷第69、71、72頁）、系爭護理之家申請許可平面圖及違法超收床位位置圖(被證15)內容，並無不符。上訴人既為資深護理人員，且申請系爭護理之家開業，並擔任負責人，則其對於系爭護理之家許可使用樓層及可收容人數本有依法管理之義務，其就系爭護理之家經許可護理機構開業事項明載機構地址即營業範圍為6樓之3，如有擴充需求，應事先申請許可，自難諉為不知，其明知系爭護理之家未經申請許可擴充總樓地板面積，仍於110年6月29日擅自擴充至7樓使用，並違規超收26名住民，顯違護理人員法第16條第1項規定，且其主觀上應有故意。是被上訴人以上訴人本件違規事證明確，依護理人員法第32條規定論處，即無不合。
㈢被上訴人以原處分裁處罰鍰時，業已載明裁量理由略以：「…
…說明：……三、裁處理由及法令依據：……㈡理由：……⒉查住民入住清單及確認各縣市安置個案之費用，該機構（指系爭護理之家）於超收期間營業收入達67萬餘元，又其未依法應再聘請護理人員及照顧服務員薪資所獲取之消極利益93萬餘元。該機構之行為已違反護理人員法第16條第1項規定，審酌其未經許可擅自擴充機構樓地板面積及超收人數應受責難程度、未有應聘（備）相關工作人員與急救設備及逃生動線堆發雜物等情形對住民所生影響，爰依護理人員法第32條規定處分如主旨。」被上訴人並於原審訴訟程序中以答辯㈡狀，及於111年12月20日言詞辯論時以言詞追補：被上訴人就違反護理人員法並未訂定裁罰基準，本件被上訴人裁罰上訴人罰鍰14萬5,000元，係考量上訴人明知未經許可擴充機構，不得違法超收住民，卻利用櫥櫃作為掩護，隔開暗門，長期讓安置之住民居住於堆滿雜物、分為上下層擁擠髒亂不堪之暗門內空間，違法超收26床，且將逃生出口封死，稽查後卻不知反省，竟將責任推卸給新北市政府，如此違法超收空間倘發生公安意外，後果不堪設想，且上訴人收容之各縣市安置個案均為社會弱勢民眾，理應更善盡機構之照顧管理義務，卻將個案安置於暗門內違法空間，時間長達2年餘，前經被上訴人於110年5月17日查獲違法超收44床（被證12）後，仍未即時改善，於本件被上訴人於110年6月29日再次稽查時，仍超收26床，上訴人故意所為違法行為非難程度高，且違法行為所生對社會法益、生命、身體法益具有極高危害之危險程度。又上訴人就違反超收之住民，於110年6月即領取包括新北市政府、被上訴人、雲林縣政府、屏東縣政府之補助款共計59萬1,594元（被證17、18），而系爭護理之家合法申請之床位為79床，依設置標準第3條附表二規定，應聘用護理人員6人、照顧服務員16人，然經被上訴人向勞動部勞工保險局調閱系爭護理之家110年6月被保險人名冊（被證21）核對後發現，110年6月上訴人實際聘用之護理人員、照顧服務員為5人、23人，且經計算休假係數，符合勞動基準法排班人力之照顧服務員應為24人，顯見上訴人就合法申請床位部分聘用之護理人員、照顧服務員人數已不足，更無為照護違反超收住民增聘護理人員及照顧服務員，足見上訴人就違法超收個案，除支出伙食費為19萬5,000元（每人每日250元計算，被證19）外，並無支出護理人員及照顧服務員之人事費用，本件上訴人違反行政法上義務所得利益為39萬6,594元（59萬1,594元－19萬5,000元）等情，經綜合判斷後，裁處上訴人裁罰14萬5,000元，符合比例原則等語（原審卷第235-243、325-326頁）。經核被上訴人前揭追補之理由係原處分作成時即已存在，並不改變原處分之性質，且無礙於當事人之防禦，基於程序經濟原則，於法並無不許。可見被上訴人係審酌上訴人未經申請許可，即擴充護理機構超收住民之程度（未經許可於該址7樓即6樓夾層空間擴充總樓地板面積，並超收26名住民）、次數（上訴人前於110年5月17日遭查獲超收44名住民後，未即時改善，仍超收26名住民）及對住民之影響（住民屬各縣市安置之個案，屬社會弱勢民眾，卻利用櫥櫃作為掩護，隔開暗門，長期讓安置個案居住於堆滿雜物、分為上下層擁擠髒亂不堪之暗門內空間，且未有應聘（備）相關工作人員與急救設備及逃生動線堆發雜物）、上訴人應受責難之程度、所生影響（所生對社會法益、住民生命、身體法益之危害較高）及所得之利益（所獲各縣市安置個案補助款之總收入－違法超收住民之必要支出）等一切情狀，於法定範圍內處上訴人14萬5,000元罰鍰，始足警惕，並維住民權益，核係被上訴人本於主管機關之權責，考量上開因素後，在法定裁量範圍行使裁量權，尚無違反比例原則，或有其他裁量濫用或逾越之違法情事。
㈣至於被上訴人就其於110年5月17日查獲上訴人違法超收住民4
4名，以110年6月4日府衛照字第11001312691號行政裁處書裁處上訴人罰鍰30萬元（下稱系爭處分，被證12）部分，則係被上訴人以上訴人因違反行政法上義務所得之利益超過法定罰鍰最高額，而依行政罰法第18條第2項規定於所得利益之範圍內酌量加重，裁處高於法定罰鍰最高額1倍之罰鍰，此與被上訴人就原處分係依行政罰法第18條第1項規定，於法定最高額範圍內，審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等諸多因素後，所為適切罰鍰金額之裁量，並不相同。故縱使系爭處分於作成時及原審另案111年度簡字第55號行政訴訟程序中，被上訴人主張計算上訴人所得利益之方式有所不同，致生金額之差異，而遭原審另案判決認其間之差異使上訴人違反公法上義務所得利益之情節已然不同，應裁罰不同金額之罰鍰，進而撤銷系爭處分（原審卷第369-373頁），亦不因此影響被上訴人就原處分已依行政罰法第18條第1項規定，在法定裁量範圍為適當裁量之合法性。原判決就此部分之說明，雖稍嫌疏略，然其認事、用法尚無違誤，且於結論並無影響，尚難認有上訴意旨所指判決不備理由之違背法令情事。
㈤綜上所述，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 楊坤樵法 官 孫萍萍上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 112 年 3 月 31 日
書記官 李虹儒