臺北高等行政法院判決112年度簡上字第44號上 訴 人 張力仁被 上訴 人 臺北市交通事件裁決所代 表 人 蘇福智（所長）上列當事人間交通裁決等事件，上訴人對於中華民國112年2月15日臺灣士林地方法院111年度簡字第38號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人駕駛其所有車牌號碼0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），於民國111年4月7日16時48分許，行經桃園市龜山區文桃路與南林路口（下稱系爭交岔路口），因「多車道左轉彎不先駛入內側車道」，為民眾於111年4月8日檢附違規影像向警方檢舉，經桃園市政府警察局龜山分局（下稱龜山分局）員警查證後，依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第48條第1項第4款規定，於111年4月26日填製桃警局交字第DG3646107號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱系爭舉發通知單）舉發車主即上訴人，記載應到案日期為111年6月10日前，並移送被上訴人處理。上訴人於111年6月7日向被上訴人陳述意見，經被上訴人審酌上訴人陳述理由、龜山分局查復內容及檢視檢舉影像後，因認系爭車輛在多車道左轉彎不先駛入內側車道之違規事實未臻明確，但確有於系爭交岔路口交通號誌顯示為直行箭頭綠燈時左轉彎之違規情事，爰將違規事實變更為道交條例第48條第1項第2款規定之「轉彎或變換車道不依標誌、標線、號誌指示」，且將系爭舉發通知單所載應到案日期更新為111年9月8日前，並以111年8月8日北市裁申字第1113143526號函回復上訴人（下稱111年8月8日函），上訴人再於111年8月31日向被上訴人陳述意見，被上訴人另以111年9月12日北市裁申字第1113205895號函復重申系爭車輛違規屬實，屬違反道交條例第48條第1項第2款規定，並將系爭舉發通知單所載應到案日期更新為111年10月14日前（下稱111年9月12日函）。嗣被上訴人依上訴人111年10月7日之申請，於同日開立北市裁催字第22-DG3646107號裁決書，依道交條例第48條第1項第2款、第63條第1項第1款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表（下稱統一裁罰基準表）等規定，裁處上訴人新臺幣（下同）600元，並記違規點數1點（下稱原處分）。上訴人不服，提起行政訴訟，訴請撤銷原處分及被上訴人應賠償4,5000元，經臺灣士林地方法院（下稱原審）以112年2月15日111年度簡字第38號行政訴訟判決駁回其訴（下稱原判決），上訴人仍不服，於是提起本件上訴，並聲明：㈠原判決廢棄。㈡原處分撤銷。㈢被上訴人應賠償上訴人45,000元。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人在第一審之答辯，均引用原判決的記載。
三、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠依原審當庭勘驗採證光碟影片（原審卷第121-122頁）及調閱
Google Map街景圖（原審卷第102-106頁）顯示，上訴人駕駛系爭車輛於111年4月7日16時48分許，行經系爭交岔路口時，於該路口行車燈光管制號誌顯示為綠色直行箭頭時，以跨越路口禁止變換車道線，一半車身在左側第一車道(即最內側車道)、一半車身在左側第二車道之方式，駛越系爭交岔路口停止線，由左側第一、第二車道間逕行左轉等情，此並為上訴人所不爭執（原審卷第121、122頁），是上訴人駕駛系爭車輛於前揭時、地，確有「轉彎或變換車道不依標誌、標線、號誌指示」之違規事實，應堪認定。
㈡本件為民眾檢舉案件，上訴人之違規日期為111年4月7日，民
眾檢舉日期為111年4月8日（檢舉文號：交大111040801085，原審卷第64頁、限閱卷），符合道交條例第7條之1所定7日內檢舉之規定，而龜山分局填具系爭舉發通知單日期為111年4月26日，亦符合道交條例第90條本文2個月內舉發之規定。
㈢上訴人雖主張龜山分局所填具之系爭舉發通知單為行政處分
，其所提起之申訴為訴願程序，被上訴人係訴願機關，無權變更系爭舉發通知單之處分內容，且被上訴人所變更之違規事實，已逾7日之舉發期間等語。惟：
⒈由道交條例第8條第1項第1款、第2項及第9條第1項規定可知
，除屬同條例第9條第1項前段規定得不經裁決之情形外，公路主管機關依同條例第8條第1項第1款規定為處罰時，原則上須經警察機關舉發移送之程序，即採取先「舉發」、後「裁決」二元制。舉發僅為警察機關對違規事實之舉報，乃將稽查所得有關交通違規行為時間、地點及事實等事項記載於舉發通知單，並告知被舉發者，屬處罰機關裁決前的行政行為之一，性質上為觀念通知，舉發通知單對於被通知人之權利義務，尚賴負責交通裁罰業務之公路主管機關作成裁決書，始得終局確定，方屬對受處罰人違規行為裁罰之行政處分。是上訴人主張舉發通知單為行政處分，並不可採。
⒉由違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處
理細則）第33條第1項、第2項前段及行政程序法第101條規定可知，公路主管機關於裁決前，得令舉發機關就舉發錯誤甚或調查未明事項補正處理，舉發機關及公路主管機關均得於所舉發違規事實同一性之前提下為更正，可見裁決程序寓有針對舉發通知單救濟之功能。又依行政訴訟法第237條之4第2項立法理由可知，交通裁決事件因其質輕量多，為使法律關係及早確定而免除其訴願等前置程序，惟為促使原處分機關能自我省察原裁決是否合法妥當，以符「依法行政」之要求，並使民眾就行政處分是否合目的性能獲審查之機會，暨兼顧救濟程序之簡便，以保障當事人之權益，爰創設「重新審查」之特別救濟機制，以取代訴願程序，故被上訴人為本件處罰機關，並非訴願機關，自無訴願法之適用。是上訴人主張其所提之申訴屬訴願程序，被上訴人為訴願機關，無權變更系爭舉發通知單之處分內容，且被上訴人所變更之違規事實，已逾7日內舉發之規定等語，洵屬對於「舉發機關之舉發」與「裁決機關之裁決」之不同性質的誤解，亦非可採。
㈣綜上所述，被上訴人以原處分對上訴人裁罰，並無違誤，本
件原告請求撤銷原處分既無理由，其依行政訴訟法第7條、國家賠償法第2條第2項、第7條第1項規定，附帶請求被上訴人國家賠償其因提起本件撤銷訴訟所衍生之相關費用45,000元（含3次律師諮詢費用15,000元、車馬費4,000元、文書費用1,000元、肖像姓名權損害2萬元，及心理賠償5,000元），已失所附麗，應併予駁回等詞，為其判斷之基礎。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無不合，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠道交條例第7條規定：「（第1項）道路交通管理之稽查，違
規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。（第2項）前項稽查，得由交通助理人員協助執行，其稽查項目為違規停車者，並得由交通助理人員逕行執行之；……。」第8條第1項第1款、第2項、第3項規定：「（第1項）違反本條例之行為，由下列機關處罰之：一、第12條至第68條及第92條第7項、第8項由公路主管機關處罰。……（第2項）前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會。（第3項）第1項第1款之處罰，公路主管機關應設置交通裁決單位辦理；……。」第9條第1項規定：「本條例所定罰鍰之處罰，受處罰人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於30日內得不經裁決，逕依第92條第4項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於30日內，向處罰機關陳述意見；其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得逕行裁決之。」又交通部、內政部基於道交條例第92條第4項規定授權，已訂定處理細則，其中第6條規定：
「（第1項）道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。（第2項）公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之。」第11條第1項第2款規定：「行為人有本條例之情形者，應填製舉發違反道路交通管理事件通知單（以下簡稱通知單），並於被通知人欄予以勾記，其通知聯依下列規定辦理：……二、非當場舉發案件或受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人，舉發機關應另行送達之。……。」第13條第1項規定：「填製通知單，應就其違反行為簡要明確記載於違規事實欄內，並記明其違反條款及應到案處所。」第33條規定：「（第1項）處罰機關受理移送之舉發違反道路交通管理事件時，發現應填記內容不符規定，或所列附件漏未移送者，應即洽請原移送機關更正或補送。（第2項）違反道路交通管理事件，處罰機關受理後發現舉發錯誤或要件欠缺，可補正或尚待查明者，退回原舉發機關查明補正後依法處理；其錯誤屬實且無可補正者，由受理機關依權責簽結，並將簽結之理由，連同該事件有關文件書函請原舉發單位之上級機關查究。」上開規定核屬執行母法之細節性、技術性事項，符合母法之立法意旨，亦得適用。綜合上述法令規定可知，除屬於道交條例第9條第1項前段規定自行繳納結案之情形外，道交條例對於違反同條例第12條至第68條及第92條第7項、第8項交通違規事件之處罰，係採取行政權內平行分權之模式，將處罰程序分為「舉發」及「裁決」兩道程序，並分別交由不同的機關掌理，且必須先有「舉發」，始得有「裁決」，故無舉發即無裁罰，此即所謂「舉發、裁決二元制」。在此制度下，舉發係作為開啟處罰程序之條件，但舉發機關並無最終違規事實認定、決定是否及如何裁罰之權限，裁決機關方享有最終違規事實認定及決定是否及如何裁罰之權限，故裁決機關始為真正行使處罰權之機關。而依行政程序法第36條規定，行政機關本即應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，且對當事人有利及不利事項應一律注意，故裁決機關於收受舉發後，本即負有調查義務，在不喪失舉發違規事實同一性之前提下，自得自行認定事實、適用法令予以裁罰，並不受舉發機關之拘束。又所謂「事實同一性」乃指「基本社會事實同一」，亦即國家對於人民裁罰權所以發生之原因事實同一而言，非謂違規法條或構成要件同一，亦非謂舉發事實與裁罰事實必須完全一致，如舉發事實與裁罰事實，其基本社會事實相同，縱令行為態樣略有差異，亦不失為事實同一。
㈡「汽車行駛至交岔路口，其行進、轉彎，應依下列規定：一
、應遵守燈光號誌或交通指揮人員之指揮，……。 」道路交通安全規則第102條第1項第1款定有明文。又「汽車駕駛人轉彎或變換車道時，有下列情形之一者，處新臺幣600元以上1,800元以下罰鍰：……二、不依標誌、標線、號誌指示。……四、在多車道右轉彎，不先駛入外側車道，或多車道左轉彎，不先駛入內側車道。……。」「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有……第48條……情形之一者，各記違規點數1點。 」道交條例第48條第1項第2款、第4款、第63條第1項第1款亦有明文。另依統一裁罰基準表就違反道交條例第48條第1項第2款、第4款規定之行為，於期限內繳納或到案聽候裁決者、逾越應到按期限30日內，繳納罰鍰或到案聽候裁決者、逾越應到案期限30日以上60日以內，繳納罰鍰或到案聽候裁決者、逾越應到案期限60日以上，繳納罰鍰或逕行裁決處罰者，依序處罰鍰600元、700元、800元、900元，並均記違規點數1點。
㈢上訴人駕駛系爭車輛於前揭時、地，於系爭交岔路口行車燈
光管制號誌顯示為綠色直行箭頭時，以跨越路口禁止變換車道線，一半車身在左側第一車道(即最內側車道)、一半車身在左側第二車道之方式，駛越系爭交岔路口停止線，由左側第一、第二車道間逕行左轉之違規，為民眾於次日檢具違規影像向警方檢舉，經龜山分局於111年4月26日填製系爭舉發通知單舉發等情，為原審依法認定之事實，核與卷內證據尚無不符，自得作為本院判決之基礎。
㈣上訴人上訴意旨雖以：系爭舉發通知單所依據民眾檢舉之違
規事實，為被上訴人先後以111年8月8日函及111年9月12日函之裁決所廢棄，另依民眾檢舉之影像重為舉發，並非退回龜山分局補正，且其裁決所載違規事實已非民眾檢舉之違規事實，舉發違反法條亦非系爭舉發通知單所引據之法條，被上訴人一再裁決豈非無窮無盡？原判決認被上訴人係以「輕微錯誤」為由修正，可見系爭舉發通知單為錯誤輕微之行政處分，而非觀念通知，則舉發日期怎可倒填等節，指摘原判決存有多處不適用法規或適用不當之處。惟：
⒈為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保道路交通安全，
道交條例對違反該條例之行為定有各項行政罰（道交條例第1條規定參照）。道路交通違規處罰制度，依道交條例第8條第1項規定，採雙主管機關，亦即原則上就汽車違規處罰，劃歸公路主管機關；慢車、行人及道路障礙之違規處罰，劃歸警察機關。依道交條例第9條規定，道路交通違規處罰程序可分為舉發與裁決程序。另依道交條例第7條至第8條及處理細則第3章至第6章之規定，道路交通違規之處罰過程，其程序主要可分為3個階段，第1階段為稽查，第2階段為舉發與移送，第3階段為受理與處罰。第2階段所謂「舉發與移送」，係指稽查人員發現違反道交條例之行為時，填製舉發交通違規通知單交付、送達違規人，並由稽查人員所屬機關將該違規事實及資料，移送管轄本案之處罰機關。第3階段「受理與處罰」，依道交條例第8條第1項規定，根據其違規行為之不同而異其處罰機關，分別由公路主管機關或警察機關加以處罰。交通違規舉發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而將交通違規事實告知受舉發人（依處理細則第11條規定將舉發通知單交付、送達受舉發人），並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序（依處理細則第28條規定移送處罰機關），核此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項，故交通裁罰可謂始於舉發程序，主要係為開啓公路主管機關的裁決處罰程序，類如檢察官偵查起訴、法院審理裁判之司法構造（另參見李建良，道路交通違規舉發通知單之法律性質、生效與效力，興大法學，第19期，頁14）。
⒉關於交通違規舉發通知單之性質，固有行政處分說（參見翁
岳生主編，行政法上，頁613；李建良，道路交通違規舉發通知單之法律性質、生效與效力，興大法學，第19期，頁20）、暫時性行政處分說（陳敏，行政法總論，頁370；吳庚，行政法理論與實用，頁329）、多階段行政處分說（陳正根，論警察法上舉發之行為，月旦法學雜誌，第204期，頁96）及觀念通知說（交通部99年3月3日交路字第0990018599號函釋、臺灣高等法院暨所屬法院98年法律座談會刑事類提案第22號）等區別。然依道交條例第87條及行政訴訟法第237條之3第2項規定，修法後均已將「裁決書」設定為提起撤銷訴訟之程序標的，並以之作為計算起訴期間之基準，起訴程序標的不包括舉發通知單，且就修正前處理細則第58條第2項規定：「依本細則第48條第1項辦理經繳納罰鍰結案後逾20日不得再提出異議。」已於95年6月30日移列為第59條第2項，並於103年3月27日修正為：「依第48條第1項辦理經繳納罰鍰後，若有不服者，得於30日內向處罰機關陳述。」故於受舉發人收受舉發通知單後不服舉發事實時，此際處罰機關即應依道交條例第9條第1項規定，依法裁決並作成裁決書，受處罰人自得依行政訴訟法交通裁決事件訴訟程序章之規定尋求救濟。本件上訴人並未爭執龜山分局舉發程序之合法性，僅針對被上訴人所為之裁決不服，並以之為程序標的提起本件行政訴訟，則探討系爭舉發通知通知單之性質，即無實益。況其縱屬暫時性暫時性行政處分，裁處結果仍係以終局之裁決處分為準。
⒊依道交條例第7條第1項及處理細則第6條第1項之規定，並參
諸現行實務，汽車交通違規裁罰，始於舉發機關之舉發，故處罰之程序分為舉發與裁決程序，舉發程序主要係為開啓公路主管機關的裁決處罰程序，舉發機關於舉發違反道路交通管理事件後，應依處理細則第28條規定，將該事件必要之相關資料移送處罰機關，處罰機關依處理細則第31條規定於收到舉發違反道路交通管理事件有關文書等物件後，應設簿或輸入電腦登記，因而啟動處罰裁決程序，由處罰機關依相關資料進行裁決處罰，該移送及受理程序具有公示性及明確性。因此處罰機關受理舉發機關所移送之事件，自應依處理細則第33條第1項規定審核查明舉發要件有無欠缺，發現應填記內容不符規定，或所列附件漏未移送者，應即洽請原移送機關更正或補送；如受理後發現舉發錯誤或要件欠缺，可補正或尚待查明者，得依處理細則第33條第1項規定退回原舉發機關查明補正後依法處理，其裁決依處理細則第43條第1項規定，並應參酌舉發違規事實、違反情節、稽查人員處理意見及受處分人陳述，依統一裁罰基準表裁處，不得枉縱或偏頗。準此，經舉發機關之合法舉發程序後，處罰機關方得進行裁決處罰，而處罰機關收受警察機關之移送後，仍負有調查義務，並非於收受移送後，未依法調查即逕依移送內容予以裁罰；亦即，交通違規事件，採舉發程序與裁罰之雙軌制，裁罰機關自應盡其調查是否確有違規情事，進而作出正確處置至明。
⒋上訴人駕駛系爭車輛於前揭時、地，因有前述違規情事，經
民眾依法檢舉，經龜山分局查證後依法舉發，並移送上訴人處理，被上訴人受理後，依前述規定及說明，其基於處罰機關之權責，本即負有調查義務，在不違反舉發違規事實同一性之前提下，得自行認定事實、適用法令予以裁罰，並不受龜山分局舉發法條之拘束，龜山分局前所為合法之舉發程序，亦不因此而受影響。是被上訴人經審酌上訴人所提出111年6月7日申訴書所陳述不服舉發之理由（原審卷第66-68頁）、龜山分局查復內容（原審卷第72頁）及檢視民眾檢舉提供之影像後，認系爭車輛在多車道左轉彎不先駛入內側車道之違規事實未臻明確，但確有「轉彎不依號誌指示」之違規情事，爰在不違反舉發違規事實同一性之前提下，將違規事實變更為道交條例第48條第1項第2款規定之「轉彎或變換車道不依標誌、標線、號誌指示」，並為於裁處前給予上訴人陳述意見之機會，乃以111年8月8日函將上情通知上訴人，並說明如未依限自動繳納罰鍰結案，將依法裁決；如有異議，亦得申請開立裁決書後，提起行政訴訟（原審卷第74-82頁）。復就上訴人針對該函所提出111年8月31日申訴書內容，再以111年9月12日函復，除重申111年8月8日函意旨外，並詳為理由之補充說明（原審卷第84-90頁）。經核上開2函僅為事實之敘述及理由之說明，均屬觀念通知，被上訴人嗣依上訴人111年10月7日之申請，於同日開立之裁決書（即原處分，原審卷第28、92頁），載明處理細則第43條第2項所定事項，就上訴人前揭違規事實予以裁處，始為最終作成具體決定而對外發生法律規制效力之行政處分。
⒌本件上訴人駕駛系爭汽車於前揭時、地，既有「轉彎或變換
車道不依標誌、標線、號誌指示」之違規事實，則被上訴人依道交條例第48條第1項第2款、第63條第1項第1款及統一裁罰基準表等規定，以原處分裁處罰鍰600元，並記違規點數1點，即無違誤，上訴人前開各項主張，容有誤會，其訴請撤銷原處分為無理由。又當事人於同一程序中，併依行政訴訟法第7條規定，附帶請求損害賠償，欲獲得勝訴判決，除應以案件合法繫屬行政法院外，並應以訴有理由為前提要件，至若訴無理由，其附帶請求損害賠償，自應併予駁回。是本件上訴人撤銷訴訟部分並無理由，其附帶請求國家賠償部分應併駁回之。原判決駁回上訴人撤銷之訴及附帶國家賠償之請求，理由雖未臻周詳，但與判決結果不生影響，仍應予以維持。
㈤綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上
訴人在原審之訴，結論核無違誤。上訴論旨，猶執其一己之法律見解，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 楊坤樵法 官 孫萍萍上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 112 年 6 月 30 日
書記官 李虹儒