臺北高等行政法院裁定112年度停字第47號聲 請 人 韋建華訴訟代理人 宋正一 律師訴訟代理人 邱敏維 律師相 對 人 臺北市政府社會局代 表 人 姚淑文（局長）上列當事人間因商業團體法事件，聲請人聲請停止相對人中華民國111年5月16日北市社團字第1113076706號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。
」第5項規定：「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」依前揭規定可知，聲請人於行政訴訟繫屬中，向行政法院聲請停止執行，須原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，行政法院始得裁定准許之。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或回復困難且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言，至當事人主觀上難於回復之損害，尚非屬該條所指之難於回復之損害。又所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性。又停止執行制度係屬暫時之權利保護，非本案救濟程序，法院須於有限時間內，依即時可得調查之證據，就停止執行要件事實之存否而為認定（最高行政法院109年度裁字第897號裁定意旨參照）；聲請人並應就構成上述停止執行之要件事實負其釋明之責，倘停止執行之聲請，經審查結果，於上揭法定要件欠缺其一，乃屬要件不備，即應駁回。
二、本件聲請人為臺北市旅館商業同業公會（以下簡稱為旅館公會）第16屆理事長，任期自民國110年2月18日至113年2月17日。相對人以聲請人自110年7月20日旅館公會監事總辭以來迄今，無法克盡理事長之法定職務，致旅館公會迄今無法正常運作，明顯有廢弛會務之實，依商業團體法第67條第1項規定，以111年5月16日北市社團字第1113076706號函（以下稱為原處分）撤免聲請人旅館公會之理事、常務理事暨理事長職務。聲請人不服，訴願經駁回後向本院提起行政訴訟（本院111年度訴字第1418號），並聲請停止執行。前經本院以111年11月23日111年度停字第61號裁定駁回，聲請人不服提起抗告，再經最高行政法院112年3月9日駁回抗告而確定。聲請人乃再提起本件停止執行之聲請。
三、聲請意旨略以：㈠聲請人主張權利內容於本案實體法顯有勝訴可能：
⒈按商業團體法第67條第1項及行政程序法第102條明文規定
，是主管機關如認為商業團體有違背法令或章程、逾越權限、妨害公益情事或廢弛會務者，得視情況為處分且有裁量權，並於處分前應通知陳述意見。
⒉相對人作成處分並無合於商業團體法第67條第1項第4款及
第3項之規定：按「本法用詞之定義如下：五、備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」為地方制度法第2條第5款之規定。與之相對者，為同條項第4款「核定」，即上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。則顯然「核定」與「備查」意義完全不同，備查僅有主管機關已經「知悉」之意思，並無許可、核定之意。此見法務部102年4月30日法律決字第10200559630號函所揭：「『核定』與『備查』兩者目的、程序及法律效果均不同，如法規明定某事項應由上級機關或主管機關核定者，自不得以備查程序代替，否則不生核定法律效果。」亦可揭明。查原處分之法定程序需經主管機關核准，為商業團體法第67條第1項第5款、第3項之明文規定。又「核准」別無任何取代方式，亦無其他例外規定。而相對人於111年5月16日作成撤免聲請人理事長之撤免理事處分，相對人報請內政部核准撤免理事處分，內政部亦僅有為「爰予備查」。備查者，依前開地方制度法規定及最高法院95年度判字第66號判決意旨，僅是「內政部知悉已經過之事實如何，並同意備查」，與核准完全不同，惟相對人擅代內政部為解釋並以此為遽對聲請人為系爭撤免處分。則原處分於程序已經明顯違背商業團體法第67條第1項第4款及第3項之規定，而於合法性有嚴重疑義。
⒊又從實體而言，聲請人並無廢弛會務：相對人認為聲請人
廢弛會務，並指摘聲請人未陳報111年3月1日第16屆第7次臨時理事會會議資料。然聲請人於5月5日、12日已經送達相對人機關，有相關文件之寄發資料可稽。是聲請人已經依據相對人要求在疫情中完成改選，相對人卻佯稱未收到，實是故意將廢弛會務之大帽子強加在聲請人頭上。況且，相對人早已以依商業團體法第67條第3項規定向上級主管機關即內政部申請核准，內政部以111年5月5日台內團字第1110117730號函回函(按：未核准），而相對人於「其後」要求公會補正文件，倘若確實有廢弛會務，豈有在申請核准後才命補正之可能？公會所生爭議源於110年7月20日臨時監事會，而該監事會稱係以視訊會議召集，然其明確違反內政部之規範，本不應備查而相對人備查，更以此為由稱聲請人廢弛會務未為補選，實有嚴重怠惰及介入過深：⑴內政部就視訊會議召開之要件及限制應為：（一）章程就視訊出席、簽到及表決方法有規定；或於疫情結束後於章程內規定並經會員大會通過。（二）必須有可見、同步之影像，且不得涉及選舉、補選、罷免、訂定組織訂定事項。⑵相對人即使僅作形式審查，有無同步可見視訊畫面、章程有無規定等，均應屬相對人審查範圍，然於本院111年度訴字第630號案件審理中，已有證人即時任監事之黃玲華、陳尚志具結證述「沒有視訊」，而公會章程經相對人備查，其內亦無任何視訊會議之規定，然相對人仍予以核備，之後一再要求公會補選，聲請人在疫情中囿於室內人數限制，而僅能以會員代表大會進行，卻又受相對人稱代表比例不足，最終撤銷補選決議。再進一步言之，基於團體自治，倘公會職員有違法失職之情事，自有會員提起確認無效等訴訟救濟並有司法機關予以認定，尤其是第15屆前理事長劉季強遭罷免後曾提起三次確認決議無效之訴，殊無可能見有違法失職而不提訴訟。惟查，時至今日均無任何會員對相對人所指會議提起訴訟確認決議無效，反倒係由無權認定會議有、無效之主管機關大刀闊斧認定聲請人召開之會議全部違法，並且有廢弛會務之情事，更顯相對人已無中立性且直接介入、甚至操作團體之走向。
⒋聲請人因系爭臨時監事會而與相對人有齟齬，竟遭相對人
機關撤免身份之方式報復：爰相對人違法核備系爭臨時監事會，聲請人多次寄發存證信函、發出函文要求相對人提供系爭臨時監事會之會議通知，並因系爭臨時監事會既無開會通知又無視訊畫面，形式上明顯瑕疵，故要求相對人撤銷系爭臨時監事會會議決議（商業圑體法第67條第1項第2款參照），且於函文中指摘該監事會有偽造文書之嫌疑，相對人陳郁君科長引之為據，有偽造文書共犯之情形。又相對人機關違法核備系爭臨時監事會後，一再要求公會進行補選，於公會補選完畢後，卻以110年10月28日北市社團字第1103148721號函撤銷補選結果決議。更離譜的是，該函文竟然有「社會局傅嫻怡」浮水印之「草稿」在發文前先行外流，顯見相對人已非中立機關，已經過度介入團體自治。又聲請人要求提供之文書，依相對人機關所存之文件，係旅館公會名義寄發，聲請人為旅館公會之理事長，向相對人請求由旅館公會名義發出之文件，並無任何不妥而不能提供之理。渠相對人自始至終均不願意提供，亦不願意面對自己錯誤備查系爭臨時監事會之事實，竟因聲請人揚言提告偽造文書，而以本件違法處分（以爰予備查充作核准）快速將聲請人之理事、常務理事及理事長身份全部撤免。更為嚴重者，是相對人作成違法撤免處分之期間，恰恰就是系爭撤銷補選結果之處分提起行政救濟之期間，相對人顯然是刻意讓旅館公會無從提起行政訴訟。相對人本應為中立、客觀之機關，卻屢屢針對旅館公會及聲請人，團體自治蕩然無存。
㈡原處分侵害聲請人集會結社及工作權，違反比例原則且有違
行政程序法關於陳述意見之規定⒈釋字第724號已經明確揭示，團體之理、監事職務，為憲法
第15條工作權保障之範疇，而團體理、監事選任及執行職務，更涉及結社團體之運作，會員結社理念之實現，以及理事、監事個人職業自由之保障。則關於理事身分之剝奪，涉及憲法關於工作權及集會結社權自由之侵害，自應採取嚴格審查標準。
⒉對於商業團體之職員個人身分之處分，撤免處分核屬最嚴
重之處分，聲請人究竟何處行為不妥，以致於相對人不為警告處分，而直接剝奪聲請人之理事、常務理事及理事長身分？相對人作成撤免處分，嚴重侵害聲請人受憲法保護之工作權，而有警告處分等較輕微之手段而未使用，直接使用最嚴重之撤免處分，顯然原處分有違比例原則。
⒊原處分本應依據商業團體法第67條第3項請上級主管機關即
內政部核准後，方可作成撤免處分，其規範目的係基於撤免處分對於人民團體之理事、監事受憲法保障之工作權、結社自由權有重大損害，且該身份有任期問題，若經非法剝奪則難以回復損害，故於程序上需非常謹慎，需上級主管機關表示核准方可為之。然相對人機關持內政部備查之公文即作成撤免處分，將法律規定視之無誤，更是直接侵害聲請人憲法保障之權利。
㈢本件亦有難以回復之損害及急迫性：
⒈按「所謂『難於回復之損害』，係指其損害不能回復原狀，
或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。」為最高行政法院107年度裁字第1086號裁定在案可參。復按，「理監事解任應採取法官保留，因結社自由之侵害結果通常事後難以補償或回復原狀，故司法程序之保障，應提早至下達其限制或剝奪處分前，採法官保留之預防性保障，而非遲至下達限制或剝奪處分後，始就其限制或剝奪是否違法或不當，提供行政救濟或國家賠償之補償性保障。」可參黃茂榮大法官、陳碧玉大法官於釋字第724號協同意見書。
⒉經查，聲請人第16屆旅館公會理事長身分係由會員大會選
舉常務理事後，經常務理事推選而生，具有旅館會員之民意基礎，卻遭相對人以違法處分撤免拔除，此損害難以回復。而理事、理事長身份為無給職，且無法以金錢賠償或補償予以彌補。易言之，對聲請人造成之損害無法以金錢量化，應屬重大損害。
⒊再查，相對人再次用內政部「爰予備查」公文充作「核准
」公文對旅館公會為「整理處分」，並且在公會的派系中選擇了趙一任為首的整理小組名單。然而以趙一任為召集人之整理小組，持其經相對人核備之文書，於112年4月7日至聲請人公會強行更換門鎖，並且斷絕所有外部人員進入，已經在內部上班之員工亦無法出入。至聲請人委請律師到場與趙一任協商，其稱其是依據前開條文規定接管公會云云。惟前揭條文只有授權接管資料、清查會籍、召開會員大會等事務，並無任何授權給予整理小組如此大的權限，可以任意更換設備，可以阻絕人員出入。嗣整理小組將公會內財務等文件帶走，事實上僅留下了公會的空殼而已。整理處分作成有嚴重違法，而整理小組為相對人所核准，事實上就是讓整個人民、商業團體全部由相對人接管，對於商業團體自治之侵害是完全無法回復。再者，因系爭違法整理處分，目前公會之負責人亦遭變更，而整理小組之任務亦不包含發放薪水等權限，導致公會人員連薪水都沒有辦法取得，無辜受牽連。
⒋是現階段公會、聲請人連續遭到相對人兩次違法處分之嚴
重侵害，且現況不僅是對聲請人受憲法保障之權利無法回復，更是無端波及無辜之公會人員，顯然具有重大及急迫性等語。
四、本院查：㈠按人民團體中之職業團體，乃指以協調同業關係，增進共同
利益，促進社會經濟建設為目的，由同一行業之單位、團體或同一職業之從業人員組成之團體（人民團體法第35條規定參照），而職業團體理事長職務之履行，事關內部組織及事務運作，固然影響團體之健全發展，惟法律規定對理事長產生方式之限制，如未逾越達成其立法目的之必要程度，仍非不許；可知關於此類職業團體之組成，尚須符合增進共同利益、促進社會經濟建設等外部目的，並非單純私人意志結合即足，為外部目的及團體健全發展之必要，法律賦予行政機關對於內部組織成員為任免之介入或限制，即屬對結社自由合理必要之限制。
㈡聲請人主張其個人在旅館公會擔任特定職務得以確保之權益
，尚不屬前述結社自由之核心內涵；且其仍得參與之結社自由，及該團體組織事務之自主運作等，並不至於受有損害，聲請人所主張結社自由之受限，實質僅限於其個人在旅館公會任職之問題。且相對人係以聲請人有商業團體法第67條所規定廢弛會務情事為由，作成原處分撤免聲請人理事、常務理事暨理事長職務，亦即原處分之基本前提即係認聲請人之繼續執行旅館公會職務，將不利於團體事務之自主運作或健全發展等情，乃聲請人主觀上認為其職務遭撤免將有前述不利，自尚待本案審理結果以資判斷；另一方面，旅館公會後續營運，仍可經旅館公會內部成員多數決定，亦不能排除日後聲請人再任各該職務之可能，本院認為聲請人參與旅館公會之結社自由權，尚未達受有難於回復損害之程度。
㈢且旅館公會係以推廣國內外旅遊觀光，促進經濟發展，協調
同業關係，增進共同利益，協助政府推廣政令為宗旨，此據旅館公會章程第3條明白宣示。相對人基於主管機關之行政監督，為促進旅館公會正常運作而作成原處分，應認為停止執行對職業團體應發揮效能之公益秩序將有重大影響。
㈣至聲請人指摘原處分未經內政部依法核准，以及相對人認定
事實錯誤、適用商業團體法相關規定有違誤等情，均屬本案訴訟有無理由之範疇，猶待兩造於本案攻防以資實體判斷，且與停止執行事件所應審酌之「原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事」等要件，尚屬有間。
㈤綜上所述，本件聲請人再次聲請停止原處分之執行，仍認核
與停止執行之要件不合，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 112 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 鍾 啟 煌
法 官 林 淑 婷法 官 吳 坤 芳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 112 年 6 月 30 日
書記官 何 閣 梅