臺北高等行政法院裁定112年度停字第57號聲 請 人 霖園醫院兼代 表 人 吳興家（院長）住屏東縣潮州鎮三星路2之10號共 同送達代收人 林水城相 對 人 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 石崇良（署長）住同上上列當事人間因全民健康保險事件(本院112年度訴字第775號)，聲請人聲請停止相對人中華民國110年12月10日健保查字第1100045566號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第116條第1項、第2項明定：「(第1項)原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。(第2項)行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」準此，行政處分原則上不停止執行，例外始得由行政法院依職權或依聲請裁定停止執行。又我國現行暫時權利保護之「停止(原處分)執行」法制，法律並未以外國學說所稱之「審究本案訴訟勝訴概然性」直接作為法律要件，而係於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」之態樣，以符合停止執行制度，原則上係對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定之受處分人或聲請人，提供有效法律保護之基本精神。從而，行政法院於審查停止執行之聲請時，依即時可得調查之事證判斷，如聲請人之本案訴訟顯會勝訴(即行政處分之合法性顯有疑義)，即得裁定停止執行；惟如聲請人之本案訴訟顯會敗訴(法律上顯無理由)，則應駁回其聲請；至如聲請人之本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴之情形，則應審究原處分之執行是否會發生難於回復之損害，且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，以決定之(最高行政法院107年度裁字第1590號裁定意旨參照)，而上述「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害」、「有急迫情事」、「停止執行對於公益無重大影響」等要件，缺一不可，缺其一者即應駁回停止執行之聲請。另所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害(最高行政法院91年度裁字第344號、92年度裁字第864號參照)。。
二、本案始末：相對人於民國108年9月25日至110年4月16日間派員訪查聲請人霖園醫院之負責醫師即聲請人吳興家、保險對象及未具醫師資格、護理師資格之人員，發現聲請人霖園醫院有保險對象未實際住院卻申報住院醫療費用、容留未具醫師資格人員邱勇達、方志平、黃昱修執行醫療業務、容留未具護理師資格人員李以貞執行護理業務，並以不正當行為及虛偽之證明、報告或陳述，虛報108年1月至109年11月醫療費用共計473萬9,974點(3年裁處權時效內)，爰依全民健康保險法第81條第1項、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法(下稱特約及管理辦法)第40條第1項第2款、第4款、第43條第3款、第4款及第47條第1項規定，以110年12月10日健保查字第1100045566號函（下稱原處分）核定聲請人霖園醫院家醫科住院業務自111年3月1日起停止特約1年，負責醫師吳興家自停止特約之日起1年內，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付。嗣霖園醫院申請複核未獲變更，惟經相對人同意停止執行。霖園醫院不服，申請爭議審議遭駁回。嗣聲請人申請暫緩執行原處分，經相對人以111年8月25日健保查字第1110060124號函同意停止執行。聲請人仍不服原處分，提起訴願亦遭駁回，相對人則以112年6月15日健保企字第1120057531號函通知自112年8月1日起執行原處分。聲請人不服原處分、複核決定、爭議審定決定及訴願決定，向本院提起撤銷訴訟(112年度訴字第775號)，並依行政訴訟法第116條第2項規定，就原處分聲請停止執行。
三、聲請意旨略以：㈠聲請人霖園醫院為聲請人吳興家醫師經營之醫院，其申報綜合所得稅為執行業務所得。又於110年度、111年度，聲請人霖園醫院之收入來源當中，健保費收入佔聲請人霖園醫院之收入總額高達5成，而聲請人吳興家醫師負責聲請人霖園醫院門診業務之健保費收入高達61.3%，住院健保費收入高達92.7%，合計至少佔77%。則原處分一經執行，相對人不給付聲請人吳興家執行醫療業務之健保費，則聲請人霖園醫院至少減少之健保費收入，已佔聲請人霖園醫院收入總額之37%，若減少此部分健保收入，聲請人霖園醫院收入遠不足給付聲請人霖園醫院費用總額91,391,414元，甚至有高達30,639,895元之虧損，將使聲請人霖園醫院面臨倒閉，受有重大且難以回復之損害。況且，原處分若經本院判決撤銷，相對人核發停止特約時之健保費，亦屬無從彌補聲請人霖園醫院即刻面臨之虧損倒閉危機，足見具有急迫情事，不能謂日後得以金錢彌補而無難以回復之損害。㈡聲請人霖園醫院及聲請人吳興家對看診民眾執行醫療業務及提供醫療服務，依聲請人霖園醫院與相對人間之健保特約，本得請求給付健保費，屬於聲請人霖園醫院與相對人間之行政契約關係。若鈞院裁定准予停止執行，相對人依聲請人實際提供之醫療服務給付健保費，在相對人已預先編列年度健保費預算下，並無產生排擠其他醫事機構請求給付健保費權利之效果，故停止執行原處分對於公益並無重大影響。㈢此外，依聲請人提出之行政訴訟起訴狀所載內容觀之，原處分不論於程序上或實體上存有諸多違法，聲請人起訴指摘皆於法有據，故聲請人之訴在法律上並非顯無理由。㈣末者，聲請人霖園醫院位於高雄市林園區，林園區之西醫診所共計22所，而具住院規模之西醫醫院僅2家，若因原處分之執行將使聲請人霖園醫院面臨倒閉危機，最直接之影響即係衝擊林園地區民眾之就醫權益，使林園地區民眾須遠至其他地區之醫院求診，影響迅速、直接治療時效及效果，復增加不必要之就醫障礙；且聲請人霖園醫院在地多年，亦有多數慢性病患者長年就醫，若聲請人霖園醫院因財務危機貿然倒閉，將無法就近照護長年就醫之林園地區慢性病患，而慢性病患通常為年老力衰之人，若因聲請人霖園醫院倒閉致渠等無法就近就醫，亦有違全民健康保險法第1條第1項揭橥之國家照護人民健康之憲法誡命（也可參照憲法增修條文第10條第5項）。是以，為保護林園地區民眾就近就醫權益，及拉近城鄉醫療資源之差異，原處分之執行實係嚴重侵害民眾就醫權益之公共利益，而不符合比例原則。因此，本件確有停止執行之必要。㈤聲請人霖園醫院位於高雄偏鄉地區，當地人口非多，並非商業繁榮之地。聲請人霖園醫院為照護偏鄉地區民眾就近就醫之權益，特開辦住院業務，惟因聲請人霖園醫院地處偏鄉，一般醫師較無意願至林園地區長期任職或執業，若有意願，亦僅係擔任聘任醫師，而非長期受僱並願擔任住院值班醫師，處理住院業務。故聲請人吳興家醫師為保障林園地區民眾就近就醫之權益，承擔起聲請人霖園醫院大部分之醫療業務，以家醫科之醫療專業照護林園地區民眾健康，並全年無休擔任聲請人霖園醫院住院業務之值班醫師，兼顧林園地區民眾因病住院接受治療之權益。是以，聲請人霖園醫院健保費收入來源大多出自聲請人吳興家醫師執行醫療業務。故原處分裁處將造成聲請人霖園醫院之財務危機，停止特約期間已有無法支付歷年成本、費用高達30,639,895元之情形，甚至聲請人霖園醫院之111年薪資支出高達44,171,182元，而醫院之護理師、檢驗師、物理治療師等醫事人員係醫院向民眾提供醫療服務之基礎，若醫事人員無法按月領取薪資，勢將離職，更使聲請人霖園醫院無法妥適照顧林園地區民眾之醫療需求。故此已非屬得以金錢彌補之損害，而係涉及偏遠地區民眾之就醫權益。㈥綜上所述，本件因原處分之執行致聲請人受有難以回復之損害且有急迫情事，又停止原處分之執行對於公益並無重大影響，反而有助於提升偏鄉地區民眾就近就醫權益，且聲請人之訴非顯無理由，故本件有停止執行之必要。爰依行政訴訟法第116條第2項規定聲請停止執行等語。
四、本院查：㈠全民健康保險法第1條規定：「為增進全體國民健康，辦理全
民健康保險(以下稱本保險)，以提供醫療服務，特制定本法。本保險為強制性之社會保險，於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，依本法規定給與保險給付。」、第4條規定：「本保險之主管機關為衛生福利部。」、第7條規定：「本保險以衛生福利部中央健康保險署為保險人，辦理保險業務。」、第66條第1項規定：「醫事服務機構得申請保險人同意特約為保險醫事服務機構，得申請特約為保險醫事服務機構之醫事服務機構種類與申請特約之資格、程序、審查基準、不予特約之條件、違約之處理及其他有關事項之辦法，由主管機關定之。」、第81條第1項規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付、申請核退或申報醫療費用者，處以其領取之保險給付、申請核退或申報之醫療費用二倍至二十倍之罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因該事由已領取之醫療費用，得在其申報之應領醫療費用內扣除。」基此，衛生福利部(改制前行政院衛生署)訂定發布特約及管理辦法第40條第1項第2款、第4款規定：「保險醫事服務機構有下列情事之一者，保險人予以終止特約。但於特約醫院，得按其情節就違反規定之診療科別、服務項目或其全部或一部之門診、住院業務，予以停約1年：……2、以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，情節重大。……
4、保險醫事服務機構容留未具醫師資格之人員，為保險對象執行醫療業務，申報醫療費用，情節重大。」第43條第3款、第4款規定：「第40條第1項第2款、第4款所稱情節重大，指下列情事之一：……3、違約虛報點數超過15萬點，並有虛報保險對象住院診療。4、違約虛報點數超過25萬點。」第47條規定：「保險醫事服務機構受停約或終止特約，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停約期間或終止特約之日起一年內，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付。前項受不予支付處分之醫事人員，其所受之處分視為受停約或終止特約之處分。」。
㈡行政處分之合法性顯有疑義，是指該行政處分之違法係明顯
、不待調查即得認定者，即該行政處分有一望即知之顯然違法，始足當之；若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之。經查，本件原告爭執原處分是否有歸責對象及事實認定等錯誤、訪查紀錄是否完整屬實及有無證明能力、健保署人員抄錄內容與錄音內容不符等、醫療費用給付範圍認定爭執、有無容任邱勇達等人單獨執行醫療業務、有無虛偽申報等情事(本院卷第42頁以下)，依形式外觀審查，並無一望即知之顯然違法存在。是以，聲請人所執原處分有明顯重大瑕疵，合法性顯有疑義乙事，尚待本案行政爭訟程序進行實質調查、審理認定才能明確，無法僅憑聲請人所述情形，逕以認定原處分之合法性顯有疑義，而達聲請人本案權利存在蓋然性甚高，無庸考量保全必要性，即應予暫時權利保護之程度。
㈢聲請人就原處分關於「核定聲請人霖園醫院家醫科住院業務
自111年3月1日起停止特約1年，負責醫師吳興家自停止特約之日起1年內，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付」之執行，如何將發生難於回復之損害，並未提出可供即時調查之證據以為釋明，依上規定及說明，已不符合停止執行之要件。況且，停止全民健康保險醫療服務給付特約並非停止醫療業務，停約1年僅生停約期間聲請人對保險對象提供之醫事服務費用，相對人不予支付之結果，聲請人仍可繼續從事醫療服務，惟病患接受聲請人之醫療服務必須全額自費，縱因此導致就診病患人數減少，而受有醫療業務收入減少之結果，依一般社會通念，客觀上並無不能以金錢賠償之情形，難認聲請人有難以回復之損害。再行政訴訟法並無民眾訴訟之制，聲請停止原處分之執行，係為提起撤銷訴訟之權利保護目的，所指原處分之執行將發生難於回復之損害，屬私益損害而非公益之損害，是聲請人所主張者必須是自己之權利或法律上利益，如係主張他人之損害或公益損害，即難謂與停止執行要件相符。是以，聲請人所稱原處分關於停約1年決定之執行，影響聲請人員工生計、保險對象就醫權益等情，核非屬關於聲請人之權利或法律上利益，其據此主張受有難於回復之損害，亦難憑採。從而，依聲請人之主張，尚難認執行原處分關於停約1年之決定，將致聲請人有受難於回復之損害，核與上揭停止執行之要件不符，聲請人據此聲請停止執行，即無可採。
五、綜上，本件停止執行之聲請，與行政訴訟法第116條第2項前段所定要件未合，不應准許。
六、依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 112 年 7 月 31 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 彭 康 凡法 官 周 泰 德上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 112 年 7 月 31 日
書記官 徐 偉 倫