臺北高等行政法院裁定高等行政訴訟庭第四庭112年度停字第63號聲 請 人 矽谷學校財團法人代 表 人 黃士怡訴訟代理人 鄭瑜凡律師相 對 人 新竹市政府代 表 人 高虹安上列當事人間私立學校法事件，聲請人聲請停止相對人中華民國111年11月17日府教國字第1110173231號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、聲請人前經相對人許可設立矽谷學校財團法人新竹市矽谷國民中小學（下稱學校），因民國105年間學校校地及校舍經法務部行政執行署新竹分署拍賣予第三人康橋學校財團法人，致無校舍與校地可供辦學，已達私立學校法第70條第1項第1款「辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理」之停辦要件，相對人乃以105年4月14日府教國字第1050064356號函（下稱105年4月14日函）通知學校即聲請人，命學校自105年7月1日起停止招生辦學，並於105年4月25日前函報停辦計畫。又因聲請人於停辦後，未能依高級中等以下學校及其分校分部設立變更停辦辦法（下稱停辦辦法）第37條規定所定期限，於111年1月16日前完成恢復辦理、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私立學校法第71條完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人，且未依該法第72條第1項規定主動陳報相對人核定解散，經相對人徵詢私立學校諮詢會意見後，依私立學校法第72條第2項規定，於111年11月17日以府教國字第1110173231號函（下稱原處分）命聲請人解散。聲請人不服原處分，提起訴願，併申請停止原處分之執行。經訴願機關教育部駁回訴願及停止執行之申請在案。聲請人遂向本院提起行政訴訟，並為本件停止執行之聲請。
二、聲請意旨略以：㈠聲請人解散適用財團法人法第31條、民法第40條第1項、公司
法第87條第3、4項，原則應於解散登記後6個月清算完畢。而原處分係依私立學校法第72條第2項命聲請人解散之處分，性質上為形成處分，形成處分一經發布即生效力。原處分若發生效力致聲請人於管轄法院為解散登記，將使聲請人立即依財團法人法第31條進入清算程序，並受民法第40條第1項之規範，使其必須由清算人了結現務並為賸餘財產之分派，此一法律效果，將使聲請人實質上再無對外融資或繼續接受捐助財產之可能，或於辦理此等事務上面臨困難。且清算完結後，依財團法人法第31條第3項，聲請人之法人格將消滅而不復存在。復一進入清算程序，聲請人必定將受清算至完結而無解消事由，甚且清算程序受有公司法第85條第3項之時間限制，清算人若不符合該規定更將受同條第4項之裁罰。凡此顯見若一進入清算，聲請人必將踏上法人格消滅之路而無歸途。且聲請人若為清算登記，其恢復辦理矽谷國小，或依111學年度第2次董事會決議改辦長照機構等事務，將因前述規定而再無辦理可能。原處分縱因違誤遭撤銷，對其而言有關私立學校法第1條私立學校自主性原則及相關權利所受影響，亦均屬不能因撤銷原處分而回復原狀，亦不能以金錢賠償。又聲請人法人格因清算完畢而消滅，而行政救濟程序尚在進行中，此時原處分對失去當事人能力之聲請人再無意義，恐將使聲請人釐清原處分有無違法得撤銷之處之機會，此亦為無法回復原狀暨無法以金錢賠償之不利益。
㈡聲請人目前並無師生隸屬於其辦理之學校，則縱使停止原處
分之效力及其後續之執行，亦無任何師生將因聲請人難以恢復辦理學校而受有何等影響。相較之下，聲請人無法恢復辦理矽谷國小、無法改辦長照機構、債權人失去實現債權機會等情，未停止原處分之效力及其後續之執行，始對公益不利，停止原處分之效力及其後續之執行，則對公益無任何影響。
㈢行政訴訟法第116條第2項所稱原告之訴在法律上顯無理由者
，其判斷標準在於是否得不待本案訴訟審理即逕以聲請人之主張直接判斷者。查本狀所言原處分之違法瑕疵，皆非係不經本案審理程序，單以原處分之內容以觀即可明瞭之瑕疵。因此原處分之合法性顯有疑義，應予停止原處分之效力及其後續之執行。爰依行政訴訟法第116條規定，聲請停止執行。
三、本院查：㈠按行政訴訟法第116條第1項及第2項規定：「（第1項）原處
分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」可知，關於我國現行暫時權利保護之「停止（原處分）執行」法制，係採取不停止執行原則，停止執行為例外，以確保公權力措施（行政機關的處分或決定）在依法遭撤銷或變更前仍具有執行力，並防杜以訴訟途徑阻礙原定行政處分之執行措施，影響重大公共利益。另關於現行制度，法律並沒有以外國學說所稱的「審究本案訴訟勝訴蓋然性」直接作為法律要件，而是於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」之態樣，以符合停止執行制度原則上係對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定的受處分人或訴願人，提供有效法律保護之基本精神。從而，行政法院於審查停止執行之聲請時，依即時可得調查的事證判斷，如果聲請人的本案訴訟勝訴極具可能性，則可認行政處分之合法性顯有疑義，即得裁定停止執行；反之，如果聲請人之本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），則應駁回其聲請；如果聲請人之本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴之情形，則應續予審查原處分之執行是否會發生難於回復之損害，而且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，再加以決定。申言之，如聲請人之本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴之情形，依前揭原處分不停止執行之之原則，必其執行於客觀之相當因果關係上，可預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始得為之。而所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，且不能以金錢賠償者而言。至於當事人主觀認知上難於回復的損害，並不屬於該條所指難於回復的損害。又受處分人因原處分之執行所受損害是否達到難於回復之程度，應就個案具體事實為整體觀察與綜合評價，如不能認定其有非停止原處分執行，將發生難於回復之損害，聲請停止執行即不為法所許。另關於停止執行之事由，行政法院固得依職權調查，惟因聲請人亦有協助行政法院進行行政訴訟之義務，故聲請人對於符合聲請停止執行之法定要件事實，應負有提出證據以盡釋明之責，且依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第284條規定，其釋明事實上之主張，得用可使法院信其主張為真實之一切能即時調查之證據。
㈡本件涉及主管機關依私立學校法第72條第2項規定，命學校財團法人（下稱學校法人）解散，相關法令如下：
⒈私立學校法第70條規定：「（第1項）私立學校有下列情形之
一者，其學校法人應報經學校主管機關核定後停辦：一、辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理。二、經學校主管機關依本法規定限期命其為適法之處置，或整頓改善，屆期未處置、改善，或處置、改善無效果。（第2項）前項情形，學校法人未自行申請學校主管機關核定停辦者，學校主管機關於必要時徵詢私立學校諮詢會意見後，得命其停辦。」第71條第1項、第2項規定：「（第1項）學校法人因情事變更，致不能達到捐助章程所定目的，已依前條規定停辦所設各私立學校後，經董事會決議及法人主管機關許可，得變更其目的，改辦理其他教育、文化或社會福利事業。（第2項）法人主管機關應斟酌捐助人之意思，並徵得變更後之目的事業主管機關同意及徵詢私立學校諮詢會意見後，許可其變更，同時轉請該管法院辦理變更登記。……」第72條規定：「（第1項）學校法人有下列情形之一者，得報經法人主管機關核定後解散：一、私立學校依第70條規定停辦，於停辦期限屆滿後，仍未能恢復辦理，或未能整頓改善。……（第2項）學校法人有下列情形之一者，法人主管機關經徵詢私立學校諮詢會意見後，得命其解散：一、有前項第1款情形而未依規定報法人主管機關核定解散。……」⒉停辦辦法第37條第3項規定：「本辦法中華民國108年1月15日
修正施行前，學校法人因所設私立學校停辦或合併後，已無其他所設私立學校者，應於本辦法修正施行後3年內完成恢復辦理、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私立學校法第71條完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人；屆期未完成者，學校法人主管機關應命其依私立學校法第72條規定辦理。」㈢經查：
⒈聲請人前經相對人許可設立矽谷國民中小學，因105年間學校
校地及校舍經法務部行政執行署新竹分署拍賣予第三人康橋學校財團法人，致無校舍與校地可供辦學，符合私立學校法第70條第1項第1款「辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理」之停辦要件。經相對人參酌私立學校諮詢會意見，依私立學校法第70條第2項規定，以105年4月14日函通知學校及聲請人，命學校自105年7月1日起停止招生辦學，並於105年4月25日前函報停辦計畫。嗣相對人以107年10月1日府教國字第1070148999號函及108年5月1日府教國字第1080071620號函請聲請人若欲申請恢復辦理，應依私立學校法及停辦辦法第37條規定，於108年3月31日及5月31日前備妥文件報相對人辦理。惟聲請人均未於期限內恢復辦校或函報相對人核定後解散，亦未依私立學校法第71條規定完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人。相對人復分別以111年2月14日府教國字第1110027300號函、111年4月22日府教國字第1110064773號函、111年7月1日府教國字第1110099965號函及111年7月18日府教國字第1110108867號函知聲請人，依停辦辦法第37條第3項規定，於108年1月15日停辦辦法修正施行前，學校法人因所設私立學校停辦後，已無其他所設私立學校者，應於該辦法修正施行後3年即111年1月16日內完成相關恢復辦理之變更等事宜，聲請人已逾前開期限，仍未尋獲合適校地及校舍，致無法完成辦學事宜，爰限聲請人應於111年8月15日前依私立學校法第72條第1項規定函報相對人核定解散，逾期相對人將逕行召開私立學校諮詢會，命聲請人解散。聲請人乃於111年8月12日111學年度第1次董事會決議不解散，改轉型為文化或社會福利事業；於111年11月14日111學年度第2次董事會決議轉型為長期照顧服務機構，並未依限函報相對人核定後解散。經相對人參酌私立學校諮詢會111年11月10日第6屆第1次會議意見，決議聲請人財務報表顯示已無相關盈餘及資產，於目前虧損情形下，無法轉型為其他文化或社會福利機構，依私立學校法第72條第2項規定，以111年11月17日府教國字第1110173231號函（下稱原處分）命聲請人解散。經核原處分自形式觀之，無從認定其合法性顯有疑義。
⒉聲請人雖主張91年間因訴外人鄭蔡招琴欲將其所有坐落新竹
市青草湖段（現為明湖段）489地號等70筆土地（下稱系爭土地）捐贈予學校作為學校有關用途使用，經新竹市稅務局現場履勘調查，認系爭土地符合免稅要件，乃辦理相關所有權移轉登記。其後新竹市稅務局於99年9月7日辦理檢查作業時，於系爭土地利用情形歷來未變更前提下，新竹市政府教育處人員竟認定系爭土地未按捐贈目的使用，新竹市稅務局即以學校未按捐贈目的使用系爭土地，依土地稅法第55條之1規定，於99年12月9日以新市稅法字第0990037537號函（下稱99年裁處書）命學校補徵土地增值稅新臺幣（下同）177,117,654元，並裁處上述補徵稅額2倍罰鍰計354,235,308元，共計531,352,962元。矽谷國小因99年裁處書，於105年遭拍賣校舍、校地，並受相對人105年4月14日函為停辦處分，繼遭相對人以原處分命解散。惟停辦辦法第37條所定期間僅為訓示期間，非不變期間，原處分以聲請人未於該條所定期間內完成停辦辦法第37條所定措施，作為核發原處分解散原告之理由，忽略原告在原處分作成前對恢復辦理之努力，及已於111學年度第1、2次董事會決議改辦長照機構，殊有違誤。又原處分於私立學校法第72條命聲請人解散與否裁量上，未將「聲請人已透過相關行政救濟、陳情程序致力取得資金恢復辦理學校」、「學校先於92年受贈鄭蔡招琴系爭土地且其後數年經相關機關認定符合捐贈目的，其後卻遭新竹市政府稅務局99年裁處書補稅、裁罰，聲請人係不可歸責」、「聲請人短期無法取得恢復辦理學校資金係不可歸責」、「聲請人已決議改辦長照機構」等情事列入裁量因素，構成裁量怠惰、裁量逾越等瑕疵，違反比例原則、誠信原則、有利不利一體注意原則。再相對人未依私立學校法第71條第1、2項、教育部許可學校財團法人改辦其他教育文化或社會福利事業作業原則，開啟聲請人改辦長照機構之相關審查程序，即以原處分拒絕許可聲請人改辦，違反該等法令規定。且原處分拒絕核發聲請人改辦長照機構許可部分，未註明係依據財團法人法何等條文，或聲請人之申請違反「其他條例」所指之條例為何，違反行政程序法第96條1項第2款、行政程序法第5條之行政行為明確性原則。另學校與新竹市稅務局間有關退還土地增值稅220,060,972元訴訟（案號：本院111年度訴字第1456號）如獲勝訴，學校將取得恢復辦理學校所需財產，顯見仍有恢復辦理之可能，不應於此時解散聲請人云云，聲請人所指原處分上述違法情形，客觀上並非不經實質審理即能判斷，亦非單憑聲請人所述即可認定，均有待本案訴訟審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，是尚難認原處分之合法性顯有疑義。
⒊聲請人固又主張原處分發生效力將使聲請人進入清算程序，
依民法第40條第1項規定，聲請人應由清算人了結現務、賸餘財產分派，此將使聲請人實質上無法再對外融資或繼續接受捐助財產，且聲請人之法人格消滅，致使學校無法取回退還之土地增值稅220,060,972元，亦將使聲請人無法改辦長照機構或恢復辦理，侵害聲請人私立學校自主性，興學自由，此等不利益無法回復原狀且無法以金錢賠償云云。惟查，原處分命聲請人解散，固使聲請人必須進入清算程序，然按民法第40條第2項規定：「法人至清算終結止，在清算之必要範圍內，視為存續。」是原處分之執行，並不致造成聲請人法人格立即消滅或財產必須即刻歸屬於中央或地方機關之結果。縱使聲請人經相對人命令解散後，須將賸餘財產捐贈予中央機關或地方政府，惟此核屬財產上之損害，依一般社會通念，並不致達到回復困難，及不能以金錢賠償而回復損害之程度，尚難認有難以回復損害之急迫情形。至聲請人所主張其法人格消滅，將無法對外融資或接受捐助財產或無法取回退稅款云云，性質上核屬金錢損失或可資以計算之金錢損失，依一般社會通念，尚非不能依損害賠償之規定以金錢予以賠償，至損失之計算，乃將來求償之舉證問題，核無聲請人所主張將發生難以回復之重大損害情事。是聲請人上開所稱損害係其主觀上認定難於回復之損害，並不符合上開聲請停止執行之要件。
㈣綜上所述，聲請人前述聲請理由，均不足以釋明原處分之合
法性顯有疑義，原處分之執行，將如何發生難於回復之損害，且有如何之急迫情事，核與行政訴訟法第116條第2項前段規定之停止執行要件不合，自難准其停止執行之聲請，應予駁回。至消極要件「停止執行對公益無重大影響」，已無庸再予論究，附此敘明。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 24 日
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 劉正偉法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。
三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.抗告人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 8 月 24 日
書記官 林俞文