臺北高等行政法院裁定高等行政訴訟庭第三庭112年度全字第112號聲 請 人 楊文禮相 對 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 陳耀祥（主任委員）上列當事人間聲請假處分事件，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、本案始末：聲請人主張其為訴外人主人廣播電台股份有限公司（下稱主人廣播公司）之股東，前經訴外人林天得訴經民事判決聲請人應將持有之主人廣播公司股份100萬股（即佔總發行股份20%，下稱系爭股份)移轉登記予林天得確定。林天得遂持該民事判決，經主人廣播公司向相對人申請轉讓林天得陸續持有之主人廣播公司股份予訴外人賴瑞徵及周秉國、馬慶豐，先後經相對人以民國110年7月22日通傳內容決字第11000349620號函、111年9月26日通傳內容決字第11100416430號函許可。而林天得曾於他案之民事答辯㈡狀表示「35萬股嗣經主人廣播公司於111年10月11日再向主管機關提出股權轉讓許可申請，則尚未經函覆許可」等語；是上開35萬股份迄今尚未經相對人許可，若再經許可，將使請求標的現狀變更，致主人廣播公司之創辦人即本件聲請人身心及財產將造成無法彌補的重大損害，遂提起本件假處分之聲請，預先請求相對人不得許可轉讓聲請人持有之主人廣播公司35萬股份。
二、聲請人聲請意旨略以：㈠相對人前以109年4月13日通傳內容字第1080064980號函，許可林天得取得主人廣播公司股數6%;又林天得於110年6月2日申請原持有主人廣播公司股數2%，則計持有主人廣播公司40萬股即8%轉予賴瑞徵及周秉國，經相對人於110年7月22日通傳內容決字第11000349620號函許可;林天得再於110年9月28日經主人廣播公司向相對人申請取得聲請人名下35萬股（即7%)，經相對人以110年11月3日通傳內容決字第11000651340號函予以許可;主人廣播公司再於111年7月26日申請將林天得持有上開35萬股轉讓予馬慶豐，經相對人以111年9月26日通傳內容決字第11100416430號函予以許可。是林天得透過轉入並轉出媒體股份之手段已累計持有75萬股，佔總股數15%，顯已超過廣播電視法(下稱廣電法)施行細則第9條第4款規定個人對於媒體股權持有限制之10%上限，亦即，相對人迭經許可，違反媒體股權分散原則，與立法意旨背道而馳，要屬未洽。而林天得持民事確定判決請求股權轉讓，對於該判決兩造當事人（林天得與聲請人）私法上之權利義務關係，固有既判力，惟相對人應否許可轉讓股份申請，既有廣電法及其施行細則之特別規定，自不受該民事判決之拘束。再者，聲請人為主人廣播公司之股東，屬於利害關係人，若相對人許可林天得經主人廣播公司向相對人申請許可移轉35萬股一案，聲請人仍得本於利害關係人身分，以相對人違反廣電法揭橥之媒體股權分散原則，向本院訴請撤銷許可，故本件乃有預先定暫時處分之爭執法律關係存在。㈡縱認於相對人未作出許可處分前，聲請人日後無對之提起撤銷訴訟之程序標的存在，而無爭執之法律關係。惟因林天得迭次持民事判決經主人廣播公司向相對人申請股權移轉許可獲准，致主人廣播公司股權遭少數人把持，連帶影響聲請人對主人廣播公司之股權暨經營權，自有對相對人依行政訴訟法第8條第1項前段規定，提起禁止不作為訴訟，即禁止相對人就林天得經主人廣播公司申請7%股權移轉案作成違法許可處分。職是之故，為避免聲請人於提起上開不作為訴訟前，相對人業已作成許可處分，致上開不作為訴訟之結果淪為無實益，侵害聲請人對主人廣播公司之股權，自有聲請假處分之實益。再者，聲請人與相對人間因日後不作為訴訟爭執相對人作成許可處分是否違反媒體股權分散原則而違法，自屬公法上爭執之法律關係;此外，聲請人將來將對相對人提起不作為訴訟，禁止相對人作成許可股權移轉處分，侵害聲請人現有7%股權，惟林天得將經主人廣播公司向相對人申請許可移轉7%股權，已有變更聲請人權利（7%股權）現狀之虞，倘未禁止相對人逕行許可，日後縱不作為訴訟本案判決確定，亦無從保全將來不作為之強制執行。故本件實具有假處分之必要。㈢聲請人於86年間取得主人廣播公司電台執照，而主人廣播公司章程規定，須股東始能當選董事及監察人，因此股權之有無涉及得否介入主人廣播公司之經營，即見媒體股權非以金錢賠償即能以回復；則聲請人基於其原為該35萬股權所有人的地位，受憲法財產權保障，應以憲法第15條規定作為保護規範，以防止發生重大之損害。
㈣林天得前於111年10月11日，再次經主人廣播公司向相對人申請許可移轉聲請人名下35萬股股份，聲請人得依利害關係人身分，對相對人訴請撤銷許可，以回復原狀。惟恐林天得獲相對人移轉許可後，再將股份移轉、讓與、設定質權、買賣及為其他一切處分行為，致聲請人本案訴訟請求之標的變更，或恐因第三人受善意信賴保護，致原許可經撤銷，聲請人仍無法請求回復原狀，自有行政訴訟法第298條第1項「公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞者，為保全強制執行」、同條第2項「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害」等定暫時狀態處分之必要。再者，因相對人即主管機關未防止股權集中，恐涉妨害社會秩序公共利益，遂請求本院准許定暫時狀態處分，以對公共利益之維護，避免公共利益發生重大之損害，此觀同法第298條第2項「有防止發生重大之損害」，亦寓有維護公共利益之意。而上開聲請理由，與經驗法則無違，是本件確有假處分之原因；且本案關乎廣電法對於媒體股權審查之準則以防止媒體集中化的管制及措施之爭執，準此，聲請本院裁定准許假處分確有必要等語，並聲明請求：相對人不得許可轉讓聲請人持有主人廣播公司35萬股份（即總發行股份500萬股之7%)。
三、本院判斷：㈠按行政訴訟法第298條第1項及第2項分別規定：「公法上之權
利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分。」「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」。為實踐憲法保障人民訴訟權之意旨，並確保個別主觀公法權利之有效保護，行政訴訟設立暫時權利保護制度，並依訴訟類型之不同分別提供不同救濟制度。對於撤銷訴訟，因其訴訟之目的係請求法院撤銷違法之行政處分，而行政處分一經生效即具有執行力，故以停止執行制度提供暫時權利保護；至於其他訴訟種類例如課予義務訴訟，則以保全程序中之假處分制度提供暫時權利保護，二者適用之對象並不相同，有最高行政法院102年度裁字第1806號裁定可參。
㈡又人民向行政法院請求判命未來不得作成損害其權利之訴訟
，稱為預防性不作為訴訟，以此行政訴訟禁止之行為，除行政機關之事實行政行為外，也包括將作成之行政處分。預防性不作為訴訟具有事前審查性質，為免過早介入行政權的決定空間，規避訴願前置程序的可能，因此，僅在人民將因行政機關作成之行政處分或其他行為，而有發生重大損害之虞（或無可回復之重大不利益），且須在事後救濟已無實益或無可期待人民等到行政行為作成後再循行政救濟情形下，具特別權利保護必要性，司法權始可事前介入審判。換言之，只有在訴願及撤銷訴訟不能達成有效權利保護，如不許可人民預防地發動行政訴訟程序以阻止行政機關之行政行為（包括行政處分）的作成，權利無從及時受到保護時，才例外的允許提起此類訴訟（最高行政法院112年度抗字第142號裁定）。
㈢經查：
1.廣電法第14條規定股權轉讓應經主管機關許可，其規定固在維護媒體自主，避免媒體遭壟斷，保障公眾視聽權益，增進與福祉，並促進廣播事業的健全發展，但該規定基於上述立法目的就股份轉讓自由原則所作的限制，有規制廣播事業及締結該事業股份轉讓契約當事人的效力，故依據股份轉讓契約而訴請當事人辦理廣播事業股份移轉登記者，縱經民事法院判決勝訴確定，在其股份轉讓未依廣電法上開規定經主管機關許可前，受讓人仍不得據民事勝訴確定判決請求廣播事業辦理持股及股款變更登記（最高法院103年度臺上字第806號判決意旨參照），依公司法第165條第1項規定，即無從對廣播公司主張其因受讓股份而享有開會及分派股息或紅利等股東權利。簡言之，廣電法主管機關依第14條規定主管機關許可廣播事業的股份轉讓者，其規制效力得使廣播事業辦理申請許可轉讓股份的股東變更登記，使受讓人得對廣播事業行使其受讓股份的股東權利，並使原股份持有人因此喪失對廣播事業行使股東權利的地位。則廣電法主管機關對股權轉讓的許可，對股份原持有人（即股份讓與人）而言，應屬足以影響其權利的負擔處分，有可能因此股東權利變動之影響，使其受有不可回復或難以回復的重大損害，故應有聲請假處分的聲請權能。由於依照本件聲請意旨可知，本件聲請人為系爭股份原持有人，從而，相對人如若以行政處分許可股份轉讓，參照上述說明，聲請人因「可能」受有不可回復或難以回復的重大損害，應有聲請假處分的聲請權能，先予敘明。至於聲請人是否符合行政訴訟法298條第1項、第2項假處分、定暫時狀態假處分之要件，以下分論之。
2.依照上述可知，假處分可區分為行政訴訟法第298條第1項的保全處分及同條第2項的定暫時狀態處分兩種類型，前者是聲請人的公法上權利有因現狀變更，而不能實現或甚難實現的危險，故須暫時維持現狀；後者則是用以對爭執的法律關係作成暫時性改變現狀的規制，以防止發生重大損害或避免急迫危險。然上述兩種假處分類型，在具體個案的適用上並不容易區分，應依聲請人請求保護的重點，作適當的解釋，不宜逕區分第298條第1項與第2項規定文義，率為駁回假處分的聲請（最高行政法院109年度裁字第381號裁定意旨參照）。又無論為保全處分或定暫時狀態處分，均是為保全本案權利，故於聲請人本案權利存在的蓋然性較高時，法院始有必要以較為簡略的調查程序，依其提出的有限證據資料，權宜性並暫時性地決定先給予其適當的法律保護，以免將來的保護緩不濟急。再者，假處分的審酌因素中，無論為保全處分或定暫時狀態處分，均應考量損害是否有發生的可能，且具時間上的急迫性，而足以認為如果沒有假處分給予暫時權利保護，本案訴訟將失其實益。如聲請人就損害發生與否的釋明不足，即無作成假處分給予暫時權利保護的必要。
3.惟依聲請人聲請意旨，其聲請假處分、定暫時狀態處分之權利保護標的為相對人不得許可轉讓聲請人持有主人廣播公司35萬股份（即總發行股份500萬股之7%)的行政處分。然而，相對人既然尚未作成上開之處分(依照112年12月25日本院向被告詢問的電話紀錄，見本院卷第39頁)，本案顯係於行政機關作成行政處分前，預先聲請為預防性假處分，則允許提起預防性之假處分，勢將使行政法院以假處分方式代替行政機關作成准否行政處分的決定，顯有違權力分立之憲法設計，依前所述，原則上為法所不許，僅例外情形下始可為之。是以，在相對人許可轉讓聲請人持有主人廣播公司35萬股分的處分作成前，衡情難認有何應容許聲請人提起預防性不作為訴訟禁止相對人行政處分之作成，否則聲請人之權利無從及時受到保護之情形。又本件聲請人既已自承系爭股份本已經民事判決由林天得取得，惟須依廣電法上開規定經主管機關許可始得請求廣播事業辦理持股及股款變更登記，則本案究有何特殊，如不許可其預防地發動行政訴訟程序以阻止行政處分的作成，其權利無從及時受到保護等情，未見聲請人釋明，自無就行政處分提起預防性之暫時性權利保護必要，亦難謂聲請人就本件有何急迫危險性，已為適足之釋明。況依聲請人所主張，此尚非不能以金錢彌補，難認有何發生急迫危險或重大損害情事，此損害更非不能或難以回復。是聲請人依行政訴訟法第298條第1項、第2項規定聲請假處分、定暫時狀態之處分，均不符合該條項所定要件，不應准許。㈣綜上所述，聲請人主張，核與行政訴訟法第298條第1項、第2
項要件不符，本院審認後無假處分、定暫時狀態處分之必要，所請不應准許。
四、依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第95條、第78條規定，裁定如主文。中 華 民 國 112 年 12 月 26 日
審判長法 官 高愈杰
法 官 孫萍萍法 官 周泰德
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。
三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 12 月 26 日
書記官 徐偉倫