臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第四庭112年度訴更一字第53號115年1月28日辯論終結原 告 黃典隆被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 陳家榮
張淑萱林志強上列當事人間老人福利法事件，原告不服改制前臺北縣（改制後為新北市）政府87年2月3日87北府社五字第025283號處分書提起行政訴訟，本院裁定後，經最高行政法院廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告之父黃○得於民國86年間，因新北市○○區○○路00巷00弄00號之違章建築，經被告強制拆除，為顧及黃○得之安全，被告暫時將其安置在○○養護中心，並依行為時老人福利法第30條第1款規定，以87年2月3日87北府社五字第025283號違反老人福利法罰鍰處分書（下稱罰鍰處分），裁處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰。原告不服，循序提起行政訴訟，經改制前行政法院87年度判字第2761號判決（下稱系爭確定判決）駁回確定。原告仍不服，以罰鍰處分有行政程序法第101條規定之顯然錯誤及第112條規定之一部無效等情事，請求被告更正廢棄，經被告以108年11月7日新北府社老字第1082048603號函（下稱108年11月7日函）復無其所稱情事。原告不服，向本院提起請求確認罰鍰處分無效及賠償800萬元之訴，經本院109年度訴字第637號裁定駁回，並經最高行政法院110年度抗字第244號裁定（下稱最高行前確定裁定），以訴訟標的為系爭確定判決效力所及而不合法，請求賠償暨遲延利息部分失所附麗併予駁回確定。原告又向本院起訴請求確認罰鍰處分無效並請求賠償1,519萬5,600元暨遲延利息，經本院110年度訴字第81號判決，以罰鍰處分相關訴訟標的部分為系爭確定判決效力所及，駁回原告之訴，嗣原告再就確認罰鍰處分無效部分聲請補充判決，經本院110年度訴字第81號裁定駁回後，復經最高行政法院111年度抗字第40號裁定駁回確定在案。原告復向本院提起本件行政訴訟，請求確認罰鍰處分無效，賠償800萬元及法定遲延利息，經本院111年度訴字第505號裁定（下稱原裁定）駁回後，原告仍不服，提起抗告，經最高行政法院111年度抗字第353號裁定（下稱發回裁定）廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張及聲明略以：㈠罰鍰處分未載明法律依據，無證據證明原告遺棄原告之父，
違反行政程序法第8條、第96條規定，屬同法第111條第5款規定所定內容違背公序良俗之情形；罰鍰處分認原告之父所居住房屋為應強制拆除建築物，惟有權認定違章建築之機關為新北市政府或新北市政府地政局，本件違反專屬管轄，有行政程序法第111條第6款規定之情形；罰鍰處分未提出原告之父所居住房屋為違章建築之證據，亦屬行政程序法第111條第7款規定所指具有重大明顯瑕疵，故罰鍰處分為無效之行政處分，系爭確定判決、本院109年度訴字第637號判決均未有裁判，原告自得更行起訴請求確認罰鍰處分為無效。另依行政訴訟法第7條、國家賠償法第5條準用民法第184條、第195條、第197條規定，請求被告應賠償原告名譽損失800萬元與自87年2月3日至賠償日止以年利率5%計算之利息。另原告並於本院準備程序中追加訴請撤銷罰鍰處分書、系爭確定判決、最高行政法院110年聲字第32號聲請更正判決、最高行前確定裁定、本院109年訴字第637號判決（追加起訴部分本院另為裁定）。
㈡聲明：
1.確認罰鍰處分為無效。
2.被告應賠償原告800萬元，並自87年2月3日起以年利率5%計算之利息至賠償日止。
三、被告答辯及聲明略以:㈠本件罰鍰處分是依遺棄事實，以當時老人福利法第30條為處
罰，與建築物沒有關係，有關罰鍰處分撤銷之訴業經判決確定，有關本件確認行政處分無效，業經本院109年度訴字第637號裁定駁回，最高行政法院110年度抗字第246號裁定駁回，另又經本院110年度訴字第81號判決確定在案，原告主張確認無效之訴，尚無確認利益，且為判決效力所及。而本件並無原告陳稱詐害事實，違反民法第71條及行政程序法等相關規定，原告請求賠償精神及名譽損失部分，業經法院審認並駁回確定在案，本件確認訴訟不合法，原告依行政訴訟法第7條規定合併訴請被告應賠償800萬元及利息部分，因而失所附麗，自亦應併予駁回等語，資為抗辯。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有罰鍰處分（原審卷第27頁）、系爭確定判決（本院卷第91至92頁）、原告108年10月31日行政申請更正狀（本院卷第93至94頁）、被告108年11月7日函（本院卷第95頁）、本院109年度訴字第637號裁定（本院卷第267至269頁）、最高行前確定裁定（原審卷第67至73頁）、本院110年度訴字第81號判決（本院卷第105至118頁）、本院110年度訴字第81號裁定（本院卷第275至276頁）、最高行政法院111年度抗字第40號裁定（本院卷第119至121頁）、原裁定（本院卷第123至128頁）、發回裁定（本院卷第11至15頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：㈠罰鍰處分是否有無效之事由？㈡原告依行政訴訟法第7條規定合併訴請被告應賠償800萬元及利息部分，有無理由？
五、本院的判斷：㈠按修正行政訴訟法施行前（即112年8月15日前）已繫屬於高等行政法院之通常訴訟程序事件，於修正行政訴訟法施行後，尚未終結者，由高等行政法院依舊法審理；所謂舊法，係指修正行政訴訟法施行前之行政訴訟法，為行政訴訟法施行法第1條、第18條第1款規定所明文。準此，本件為修正行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院，而於修正行政訴訟法施行後尚未終結之通常訴訟程序事件，除有特別規定外，應適用舊法即修正施行前之行政訴訟法（下稱修正前行政訴訟法）規定，合先敘明。
㈡行政訴訟法第6條第1項、第3項規定：「確認行政處分無效及
確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」參其立法理由，關於確認訴訟之提起，以原告有即受確認判決之法律上利益為限，乃為防止濫訴，限於原告之權利或法律上利益有受侵害的危險，且得以確認判決除去者，始得提起之；所謂即受確認判決之法律上利益，必須因為法律關係的存否不明確，導致原告在公法上的地位有受侵害的危險，而且此項危險得以確認判決除去之者，即屬存在。（最高行政法院113年度上字第20號判決意旨參照）。又提起行政訴訟請求法院裁判者，應以有權利保護必要為前提；且權利保護必要之要件，為法院應依職權調查之事項，倘原告之訴欠缺權利保護必要之要件者，應認其訴為無理由，予以判決駁回（最高行政法院判決110年度上字第570號判決意旨參照）。是因行政處分已執行完畢或因其他事由而消滅，提起確認該行政處分為違法之訴訟，須原告有即受確認判決之法律上利益者，始有提起確認訴訟之訴之利益，如無此訴之利益，該訴訟欠缺權利保護必要，應受駁回之判決（最高行政法院109年度判字第437號判決意旨參照）。
㈢行政程序法第111條：「行政處分有下列各款情形之一者，無
效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」㈣行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判決中經
裁判者，有確定力。」係指訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，其實體之權利關係即告確定。行政法院終局判決發生形式之確定力時，即發生既判力（即實質確定力），既判力發生一事不再理（既判力之消極作用）及確認效（既判力之積極作用）之拘束作用。一事不再理是禁止法院就已發生既判力之事件，再作成一新的判決，禁止雙方當事人就已發生既判力之判斷內容再為爭執，亦即發生「禁止反覆」，不得更行起訴之作用。一事不再理之適用以前後訴之訴訟標的「相同」或前訴訟之訴訟標的「包含」後訴訟之訴訟標的為前提，如果前訴訟訴訟標的與後訴訟訴訟標的「相同」或「包含」者，前訴訟程序之既判力構成後訴訟程序之消極訴訟要件，後訴訟之提起不合法，此即為行政訴訟法第107條第1項第9款所稱之「訴訟標的為確定判決之效力所及」。惟如後訴訟之訴訟標的與前訴訟之訴訟標的「不同」或前訴訟之訴訟標的「未包含」後訴訟之訴訟標的，而是前訴訟之訴訟標的係後訴訟（訴訟標的）之先決問題，則產生既判力之確認效的拘束作用，後訴法院應受前訴訟法院判決對於訴訟標的所為判決之既判力拘束，當事人於後訴訟不得就有既判力之判斷為相反之主張，後訴法院亦不得為矛盾相反之判決，後訴法院須以前訴發生既判力為前提，而對後訴為審判，應以前訴訟判決關於訴訟標的所為之確認作為其裁判基礎。準此，如前訴訟與後訴訟之訴訟標的「不同」或「未包含」，即沒有一事不再理問題。倘前訴訟之訴訟標的係後訴訟之先決問題，則就後訴訟的先決問題為前訴訟判決既判力效力所及，本於既判力之積極作用（即確認效），後訴訟法院必須受前訴訟法院判決之拘束，以前訴訟判決關於訴訟標的所為之確認作為其裁判基礎，就後訴之請求有無理由為審理。再者，撤銷訴訟之訴訟標的，係「原告所訴請撤銷之行政處分違法且侵害其權利或法律上之利益之權利主張」，並不包含行政處分之有效性。撤銷訴訟判決之既判力及於確認「原告訴請撤銷之行政處分有無違法」、「原告權利或法律上之利益是否因行政處分違法而受到侵害」。是以，法院駁回原告所提撤銷訴訟之判決確定，其既判力僅及於確認「行政處分未違法」，或「未侵害原告權利或法律上之利益」，但不及於行政處分之有效性。行政處分無效確認訴訟之訴訟標的係確認行政處分無效之訴訟上請求，行政處分之有效性為訴訟標的內容，行政處分之合法性並非其訴訟標的內容。由此可知，行政處分撤銷訴訟與行政處分無效確認訴訟，兩者訴訟標的並不相同，亦無包含關係。再者，行政處分相對人提起撤銷訴訟受敗訴判決確定（前訴訟），再對同一行政處分提起確認無效訴訟（後訴訟），前訴訟之確定判決係對訴訟標的內容，即所訴請撤銷之行政處分是否違法且侵害其權利或法律上之利益，發生既判力，因其非後訴訟之訴訟標的內容，後訴訟並無行政訴訟法第107條第1項第9款所稱「訴訟標的為確定判決效力所及」之情形，行政法院自不得依該款規定以裁定駁回之。然由於行政處分無效確認訴訟，原告之訴有無理由，係審查行政處分是否有重大明顯違法，前訴訟訴訟標的之行政處分違法性，成為後訴訟之先決問題。前訴訟之撤銷訴訟原告既敗訴確定，行政處分被確認為合法，前訴訟撤銷訴訟之訴訟標的係後訴行政處分無效確認訴訟之先決問題，該先決問題已為前訴訟判決之確定判決效力所及，後訴法院應受前訴法院對於訴訟標的（即行政處分合法性）所為判決之既判力拘束，原告於後訴訟之行政處分無效確認訴訟，即不得為與該確定判決意旨相反之主張，後訴訟法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷，後訴訟法院應受前訴訟所為「行政處分合法」判斷之拘束，應以前訴訟關於訴訟標的所為之確認（即行政處分合法之確認）作為其裁判基礎，就後訴訟之請求有無理由為審理。如果在既判力基準時點之後，並無事實或法律狀態變更而影響該行政處分之合法性，原告即應受敗訴之實體判決。（本件發回裁定、最高行政法院111年度抗字第56號裁定、112年度抗字第163號裁定意旨參照）㈤本件原告前對罰鍰處分提起撤銷之訴業經系爭確定判決駁回
其訴而確定，已如前述，故罰鍰處分「未侵害原告權利或法律上之利益」業經系爭確定判決確認，依前開說明，原告是否有權利或法律上利益受侵害的危險，且得以確認判決除去之，亦即有無所謂即受確認判決之法律上利益或有權利保護必要，已非無疑。再者「原處分之合法性」亦經系爭確定判決所確認，故前訴訟關於「原處分之合法性」（即先決問題）之判斷具有拘束本件訴訟之效力，雖原告主張罰鍰處分未載明法律依據，無證據證明原告遺棄原告之父，違反行政程序法第8條、第96條規定；認原告之父所居住房屋為應強制拆除建築物，惟有權認定違章建築之機關為被告或新北市政府地政局，本件違反專屬管轄；未提出原告之父所居住房屋為違章建築之證據等情，惟此均經系爭確定判決審酌後認無理由而駁回原告之訴，有系爭確定判決附卷可佐證（本院卷第91至92頁），而原告亦未提出本件於系爭確定判決既判力基準時點之後，有何事實或法律狀態變更而影響該行政處分之合法性之相關事證，是本件原告主張罰鍰處分無效應無理由。
㈥「按所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形
式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採『明顯瑕疵說』與『重大瑕疵說』作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款『其他具有重大明顯之瑕疵者』之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。至於行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法秩序安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。」（最高行政法院107年度判字第348號、111年度上字第586號判決意旨參照），申言之，所謂具有重大明顯之瑕疵程度須達到「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，而其簡易之判斷標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，惟如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法秩序安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。換言之，行政處分是否無效，採重大明顯瑕疵說，行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷，倘其瑕疵至重大明顯之程度，始為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果；如瑕疵非重大明顯，尚須經調查始得判斷、或實質審查始能知悉者，甚至需由具高度法律專業訓練及專業能力之大法官，經過憲法法庭縝密研析討論，始能作出判斷，顯非一望即可獲知之重大明顯瑕疵，即難認其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力，況本件罰鍰處分業經系爭確定判決確認「處分之合法性」，是自無從認其確有社會一般人一望即可獲知之重大明顯瑕疵，亦即未達「重大明顯」之程度，故原處分確未達無效之程度，應可認定之。原告執前開二㈠事由主張罰鍰處分具有行政程序法第111條第5、6、7款規定所指處分無效事由，自屬主觀歧異之誤解，尚難認可採。
六、綜上，原告所訴各節，均非可採，被告以罰鍰處分裁處原告罰鍰3萬元，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請確認罰鍰處分無效，並據以請求賠償800萬元，並自87年2月3日起以年利率5%計算之利息，均為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述並所提之證據，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、結論：本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 115 年 2 月 25 日
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 林常智法 官 蔡鴻仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 2 月 25 日
書記官 萬可欣