臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭112年度訴字第162號
112年8月17日辯論終結原 告 陳啟村被 告 交通部民用航空局代 表 人 林國顯（局長）訴訟代理人 洪尚吟
王俊鈞陳修君 律師輔助參加人 桃園市政府代 表 人 張善政（市長）訴訟代理人 陳文山
吳慧敏廖銘祥上列當事人間徵收補償事件，原告提起行政訴訟，經臺灣桃園地方法院111年度簡字第146號行政訴訟裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、土地徵收條例第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」據此規定，協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需用土地人依該條之規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需用土地人與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約，惟此所謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬行政契約（最高行政法院109年度裁字第991號裁定意旨參照）。
二、需地機關被告辦理桃園航空城機場園區特定區其他搬遷地區土地改良物徵收案，申請徵收桃園市蘆竹區坑子口段頭前小段68地號等10,833筆土地上改良物及公有土地上之私有土地改良物（下稱系爭徵收案），經交通部報請內政部以民國110年7月9日台內地字第1100263843號函核准（乙證1，下稱110年7月9日函），輔助參加人以110年7月12日府地航字第11001669031號公告系爭徵收案（乙證2，下稱110年7月12日公告）後，被告依土地徵收條例第11條第1項規定，與坐落系爭徵收案內土地（桃園大園區竹圍段海方厝小段204-42地號）上，桃園市○○區○○段○○○小段000建號建物（門牌號碼桃園市○○區○○街00巷0弄0號，下稱系爭建物）之所有權人即原告達成協議價購，並於110年8月24日簽訂「桃園航空城機場園區特定區區段徵收案土地改良物協議價購契約書」（本院卷一第61-64頁，下稱系爭契約）。被告就系爭建物所為之協議價構，顯係為達成辦理桃園航空城機場園區之行政目的，而在徵收程序發動後，並在徵收行政處分作成之前所為之價購，依前揭說明，系爭契約自屬行政契約，本院就系爭契約所生之爭議，自有審判權。
貳、實體方面
一、爭訟概要：被告為系爭徵收案之需地機關，與原告就其所有坐落系爭徵收案範圍內之系爭建物，於徵收行政處分作成前，達成價購之協議，並於110年8月24日簽訂系爭契約，約定總價為新臺幣（下同）661,178元及自動搬遷獎勵金為329,280元，合計990,458元（下稱系爭價金），原告並於同日就系爭建物之補償價值申請複估，嗣經被告委請輔助參加人複估結果，與系爭價金相同，原告因認系爭建物之補償價值遭低估為由，以111年4月27日解約書（下稱系爭解約書），向被告為解除系爭契約之意思表示，經被告以111年5月30日航工產字第1110014944號函知，原告主張之解約事由，並非系爭契約第9條所列契約解除條件，並無法律上效力（下稱111年5月30日函），並於111年9月23日將系爭契約之約定總價，匯入原告帳戶。原告否認主張系爭契約之公法上法律關係存在，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
原告係因前桃園市市長鄭文燦曾在桃園航空城計畫公開會議承諾拆遷戶如對拆遷補償金額不滿意，可申請複估直到滿意為止，故原告於簽訂系爭契約同時，立即提出複估之申請，系爭建物並非廢棄房屋，輔助參加人委請之華信不動產估價師聯合事務所（下稱華信估價事務所）查估及複估時，卻以廢棄房屋估價，被告據此依系爭建物重建價格之25％核算系爭價金，與鄰居同樣坪數房屋補償皆落在400萬元左右，相差太多，顯非合理，原告已以系爭解約書主張解除系爭契約，茲再以本件起訴狀繕本送達，重申解除系爭契約之意旨。
㈡聲明：
確認兩造就系爭建物於110年8月24日所簽訂系爭契約之行政契約關係不存在。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈系爭徵收案前由交通部函送其他區之土地改良物區段徵收計
畫書、徵收土地改良物圖冊、土地使用計畫圖、區段徵收計畫書提會審查單及相關附表等資料，報請内政部核定系爭徵收案徵收計畫書。案經110年7月7日内政部土地徵收審議小組第224次會議審議通過，内政部並以110年7月9日函核准徵收，輔助參加人以110年7月12日公告。而被告就系爭徵收案土地改良物之查估補償作業，係委由輔助參加人依「桃園市興辦公共工程地上物拆遷補償自治條例」（下稱系爭拆遷補償自治條例）與「桃園市興辦公共工程建築改良物拆遷補償標準」（下稱系爭拆遷補償標準）等規定辦理，被告前依土地徵收條例第11條第1項規定辦理協議價購時，悉以前開自治法規查定之補償價款加計5％為協議價購價格，並檢送系爭徵收案範圍内私有土地改良物所有權人協議價購歸戶清冊，與私有土地改良物權利人辦理協議價購作業，並於109年6月23日起辦理94場次協議價購會議。原告就其所有之系爭建物繳交協議價購同意書，於110年8月24日與被告簽訂系爭契約，於111年9月23日具領雙方合意之協議價購價金661,178元在案。
⒉原告雖於110年8月24日就系爭建物提出補償費重新查估之複
估案，然經輔助參加人委請之華信估價事務所於110年9月22日赴現場複估後，發現系爭建物屋況與107年1月24日原調查表查估狀況不符，原告又當庭承認其係於「110年8月24日後、110年9月22日前」始整理系爭建物，故複估維持原查估成果，於法有據，原告自無由主張增加價金或複估未增加價金即解除契約。㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、輔助參加人陳述要旨：系爭徵收案之土地改良物查估作業，係由被告委請輔助參加人辦理。系爭建物(調查表編號：2-1工區A010541)位於航空城機場園區範圍內，前經輔助參加人委託華信估價事務所於107年10月5日發函通知訴外人即原所有權人盧春玉，訂於107年10月24日辦理建物現場查估，查估當時系爭建物呈現房屋廢棄且現況不堪使用之狀態，故依系爭拆遷補償標準第2條附表二評點基準表運用須知第10點規定，依系爭拆遷補償標準第2條重建價格25％計算，並經輔助參加人核定補償費查估成果。嗣原告於109年9月繳交房屋稅籍證明書，主張其為系爭建物之所有權人，輔助參加人考量稅籍資料非所有權證明文件，無從據以修正所有權屬。其後，系爭建物經輔助參加人以110年7月12日公告徵收在案，原告復於110年8月24日就系爭建物再提出變更所有權人及補償費重新查估之複估申請，由華信估價事務所就該複估案訂於110年9月22日赴現場複估後，據以修正權屬，並因現場與107年10月24日第一次查估之建物狀況不符，因無從確認為輔助參加人110年7月12日公告當時之建物屋況而維持原建物補償費查估成果，並無違誤。
五、爭點：被告依系爭建物重建價格之25％核算系爭價金，是否適法有據？原告以系爭價金遭低估而解除系爭契約，主張契約關係不存在，是否有理由？
六、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭契約、系爭徵收案土地改良物所有權人議價價購歸戶清冊、土地改良物權屬異動聲明書、印鑑證明、土地建物查詢資料、土地改良物協議價購價款轉帳同意書、存摺封面影本、切結書、桃園航空城地上物協議價購相關文件及證件收取清單、系爭徵收案土地改良物複估申請書、協議價購價款分配協議書（本院卷一第61-87頁）、系爭解約書（本院卷一第231頁）、被告111年5月30日函（甲證1）、被告111年1月5日航工產字第11050336872號函（乙證14）、被告111年9月27日航工產字第1115023519號函（乙證15）、原告帳戶之匯款明細（本院卷一第515-516頁）可查，堪信屬實。
㈡原告提起本件確認訴訟，具有確認利益：
⒈確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確
認判決之法律上利益者，不得提起之，為行政訴訟法第6條第1項前段所規定。所謂有即受確認判決之法律上利益，係指原告目前所處之不確定法律狀態，若不尋求判決確定，即將受不利益之效果（最高行政法院95年度判字第1931號判決意旨參照）。
⒉原告以被告依系爭建物重建價格之25％核算系爭價金，明顯低
估為由，主張系爭契約業據其以系爭解約書合法解除，惟為被告所否認。則兩造間就系爭契約是否業經原告合法解除，而契約關係已告消滅，既有爭執，則該公法上法律關係存否即屬不明確，原告目前所處之不確定法律狀態，若不尋求判決確定，即將受不利益之效果，故原告提起本件確認訴訟，具有即受確認判決之法律上利益，先予說明。
㈢被告依系爭建物重建價格之25％核算系爭價金，核屬適法有據，原告單方解除契約，並非合法：
⒈應適用的法令及法理的說明：
⑴土地徵收條例第48條準用第31條第1項、第3項規定：「（第1
項）建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。……（第3項）建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣 (市) 主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」土地徵收條例之主管機關內政部依土地徵收條例第31條第3項規定之授權，所訂定建築改良物徵收補償費查估基準之第4點規定：「建物重建價格之核算以拆除面積乘以重建單價計算。其拆除面積之計算，以建物各層外牆或外柱面以內面積計算，重建單價依建物主體構造材料及裝修材料由直轄市或縣 (市) 政府另定之。」第7點規定：「直轄市或縣 (市) 政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣 (市) 辦理建物徵收補償費查估之依據。」⑵系爭拆遷補償自治條例第1條規定：「為興辦公共工程，辦理
地上物補償費、遷移費、獎勵金、補助費、救濟金及特別救濟金發給，特制定本自治條例。」第2條規定：「本自治條例所稱地上物，包括合法建築改良物（以下簡稱合法建築物）……。」第4條第1項第1款規定：「本自治條例所稱合法建築物，指下列建築物及雜項工作物：一、依法完成所有權登記之建築物。」第8條規定：「（第1項）拆遷合法建築物，應發給補償費。（第2項）前項補償費，應按第一次召開用地及土地改良物拆遷補償協議價購會、徵收公告當時或重劃計畫書公告日，該合法建築物之重建價格估定之。」第10條規定：「公共工程用地內合法建築物所有權人於需用土地人規定期限內騰空點交完竣，經查明屬實者，……加發補償費百分之50之獎勵金。」第19條規定：「各項建築物查估作業，得由需用土地人委託專業機構依本自治條例及相關規定辦理查估。」第20條第1項規定：「第8條建築物重建價格……第10條……獎勵金……之查估及發放作業規定，由本府另定之。」⑶輔助參加人依系爭拆遷補償自治條例第20條第1項規定，訂定之系爭拆遷補償標準第2條第1項前段、第2項、第3項規定：
「（第1項）合法建築改良物（以下簡稱合法建築物）重建價格依補償面積乘以總評點乘以評點計值計算；……（第2項）前項總評點依評點基準表（如附表一）及評點基準表運用須知（如附表二）查估之。（第3項）第1項價格不予折舊，亦不因地區、地段之不同而有所差異。（第4項）查估認定上有重大困難或爭議時，其拆遷補償費得委託具公信力之專業機構核實查估，……。」其附表二第10點規定：「其他：房屋廢棄且現況不堪使用者依本標準第2條重建價格百分之25計算。」第3條第1項、第2項規定：「（第1項）前條第1項所稱評點計值，以新臺幣12.1元為基數。（第2項）前項基數得由桃園市政府（以下簡稱本府）依每年7月份行政院主計總處公布營造工程物價總指數調整，並自當年9月1日執行。」⑷兩造簽訂之系爭契約所附系爭建物協議價購歸戶清冊備註3記
載：「本表所列協議價購總價，係以桃園市政府委託不動產故價師查定之土地改良物補償總價額，其中建物拆遷補償費（救濟金）及自拆獎勵金再加計5％方式計算。」準此，系爭建物應按徵收當時該建築改良物之重建價格估定，如查估時之現況，屬廢棄且現況不堪使用者，應依系爭拆遷補償標準第2條重建價格25％計算拆遷補償費，再加計5％為協議價購總價。
⒉系爭建物查估及複估經過：
⑴系爭徵收案前由交通部報請内政部核定，經110年7月7日内政
部土地徵收審議小組第224次會議審議通過，内政部以110年7月9日函核准徵收（乙證1）。需地機關被告就系爭徵收案內土地改良物之查估補償作業，係委由輔助參加人依系爭拆遷補償自治條例及系爭拆遷補償標準等規定辦理，並經輔助參加人所屬工務局委任之華信估價事務所至現場查估，並通知地上物所有權人到場會勘（乙證6），嗣由輔助參加人以110年7月9日府地航字第1100161285號函檢送建築改良物補償拆遷清冊予各土地改良物所有權人等（乙證10），並以110年7月12日公告徵收及建築改良物補償拆遷清冊等，公告期間自110年7月15日起至110年8月13日止（乙證2）。
⑵系爭建物(調查表編號：2-1工區A010541)位於系爭徵收案範
圍內，為2層加強磚造，原登記為盧春玉所有，原告於109年5月28日因買賣移轉登記為所有權人，並變更為房屋稅籍之納稅義務人（本院卷一第73-75頁、丙證1）。華信估價事務所前以107年10月5日華估地上物字第H18S071-T1071005號函通知當時之系爭建物所有權人盧春玉，訂於107年10月24日辦理建物現場查估，並經華信估價事務所於是日辦理入內查估作業，系爭建物當時無人設籍亦無人居住，雖尚有房屋外觀，但建物結構材料已遭侵蝕、門、窗缺損、內外牆面剝落、屋頂及地板明顯殘破、內部髒亂、無堪用家具、垃圾堆置，客觀上顯非可供人一般生活居住使用之狀態(丙證4)，且該狀態與原告於109年間購入時之現況相同，此為原告所不否認（本院卷一第271頁）。足見系爭建物未據妥善管理維護，現況結構、粉裝破損，無法立即使用，且修繕(非簡易修繕)不符合經濟效益，與輔助參加人110年5月26日桃園航空城計畫廢棄房屋補償專案報告會議結論（本院卷二第173頁）之廢棄房屋認定標準相合，故華信估價事務所判斷為廢棄房屋，而依系爭拆遷補償標準第2條附表二第10點規定，以該標準第2條重建價格25％計算補償價格，並經輔助參加人核定(丙證5)，即非無據。
⑶原告於110年8月24日簽訂系爭契約時，雖以系爭價金遭嚴重
低估及所有權人變更為由，於同日就系爭建物提出補償費重新查估複估之申請（丙證2），兩造於系爭契約第1條亦加註：「契約簽訂後，如複估成果有所修正，契約價金以修正後金額為準。」（本院卷一第61頁）。惟經華信估價事務所於110年9月22日赴現場複估，發現系爭建物屋況與原調查表查估狀況顯有不同(丙證4、6)，而原告係於110年8月24日申請複估後、110年9月22日華信估價事務所於110年9月22日赴現場複估前，為提高複估單價，始自行整理粉刷牆面、清除垃圾、擺放他戶搬遷時丟棄之家具及電器，而為華信估價事務所於110年9月22日赴現場複估時之狀態（丙證6），此據原告自承在卷（本院卷一第271頁）。足見系爭建物複估時之現況，顯係華信估價事務所於107年10月24日首次查估後，甚至於輔助參加人110年7月12日徵收公告期滿後，原告始於系爭建物完成牆面油漆並設有簡易家具等增加之項目，自不屬查估時之漏估項目，故華信估價事務所於複估後，僅修正系爭建物之權屬，而維持原建物補償費查估成果（丙證5、本院卷二第133-171頁），核與上開土地徵收條例第31條第1項規定相符，並無違誤。是被告依系爭建物重建價格之25％核算系爭價金，核屬適法有據。又系爭契約係由原告於110年8月24日與被告所簽立，當時系爭建物所有權人即為原告，有系爭契約及土地建物查詢資料（本院卷一第61-64、73-75頁）可稽，並無因所有權人變更而影響契約效力。
⑷至於原告指訴同位於系爭徵收案範圍內，其子所有門牌號碼
桃園市○○區○○里0鄰○○00-0號建物，與系爭建物狀態類似（本院卷一第301-311頁），申請複估後，卻非以廢棄房屋計算補償價格（本院卷二第131頁），案經輔助參加人所屬航空城工程處查明後，確認不符系爭拆遷補償自治條例及系爭拆遷補償標準相關規定，已循行政程序更正中，後續將函請被告續處，此據輔助參加人陳明在卷（本院卷一第325頁），故不足作為有利於原告之認定。是原告以系爭解約書表示系爭建物查估及複估金額相同，與鄰居相同坪數房屋之補償落在400萬元左右，相差太多，系爭價金明顯遭低估為由，據以主張解除系爭契約（本院卷一第231頁），既不屬系爭契約第19條所定契約解除條件（本院卷一第63頁），亦與其他法定解除契約要件不合，是原告單方解除契約，並非合法。
㈣綜上所述，被告依系爭建物重建價格之25％核算系爭價金，並
無違誤，原告主張系爭建物之補償價值遭低估，其已依法解除系爭契約，訴請確認兩造就系爭建物於110年8月24日所簽訂系爭契約之行政契約關係不存在，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
中 華 民 國 112 年 8 月 31 日
審判長法 官 高愈杰
法 官 郭銘禮法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 8 月 31 日
書記官 李虹儒