臺北高等行政法院判決112年度訴字第18號112年7月12日辯論終結原 告 朱明亮
陳振賢上官秋燕共 同訴訟代理人 蔡志忠 律師複 代理 人 李茂禎 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科（縣長）訴訟代理人 塗淑惠
楊書怡上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國111年11月21日台內訴字第1110051635號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告朱明亮、陳振賢及上官秋燕未依殯葬管理條例第6條第
1項報請被告為殯葬設施設置之核准，即分別擅自於新竹縣竹東鎮中正段127地號土地經營「大同告別式場」、新竹縣竹東鎮仁愛段208地號土地經營「極樂告別式場」及新竹縣竹東鎮中正段127-13地號土地經營「龍園告別式場」，設置殯葬設施提供喪家作為禮廳、停放屍體、設靈及告別式場使用，均違反殯葬管理條例第6條第1項規定，而從事殯葬設施經營業，前經被告先後多次依同條例第73條規定，分別予以裁罰，並命限期改善或補辦手續，限改期內不得營業（處分之文號、裁處內容，及原告等提起行政救濟之情形詳如附表所示；各該原告於原處分前所收受之前一次處分，下稱前處分）。
㈡原告等經被告為如附表之多次裁處，仍違反殯葬管理條例
第6條規定，而於如附表所示之時地為殯葬設施經營，被告爰依同條例第73條規定，分別以民國111年9月8日府民生字第1113311252號處分書（下稱原處分1）、同日府民生字第1113311266號處分書（下稱原處分2）及同日府民生字第1113311268號處分書（下稱原處分3，與原處分1及2合稱原處分），分別裁處原告朱明亮60萬元罰鍰、原告陳振賢50萬元罰鍰及原告上官秋燕50萬元罰鍰。原告等不服，乃循序提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠原告所設置之靈堂等設施，為殯葬管理條例91年7月17日制
定前已存在，基於舉重明輕、平等原則及公益原則，應有殯葬管理條例第102條規定之適用，原告自得繼續使用相關殯葬設施。
㈡原告係「殯葬服務業」而非「殯葬設施經營業者」，且原
告於原處分所裁處違章期間內，並無新設置、擴充、增建或改建殯葬設施之行為，前設置設施之行為早經裁罰在案，不得以原告從事殯葬服務業，而依殯葬管理條例第73條為裁罰。
㈢被告於輔導期間一再裁罰，亦未給予原告說明機會，原處
分有違平等原則、比例原則及信賴保護原則。且原處分亦未具體說明違規行為、時間、情狀等，有違明確性原則云云，為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：原告未經核准設置並經營禮廳及靈堂等殯葬設施，已遭多次檢舉，經被告以前處分裁罰後，於如附表所原處分所示違章時間仍持續違法經營，實屬持續存在之違規行為，並反覆侵害殯葬管制之公共法益，顯已違法殯葬管理條例第6條規定。原告既非屬殯葬設施經營業者，被告遂依同條例第73條第3項規定，以其多次違規行為而按次連續處罰及加重裁罰作成原處分，並未裁量濫用。至於被告採取輔導及裁罰併行行，原告未經輔導完成即再為違章，被告予以裁罰，難謂有違信賴保護原則等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：㈠為促進殯葬設施符合環保並永續經營，殯葬服務業創新升級
，提供優質服務，使殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公共利益，以提升國民生活品質，制訂殯葬管理條例（該條例第1條立法目的參照）；該條例第2條第1款、第13款、第14款及15款規定：「本條例用詞，定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……。十三、殯葬服務業：指殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業。十四、殯葬設施經營業：指以經營公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場、骨灰（骸）存放設施為業者。十
五、殯葬禮儀服務業：指以承攬處理殯葬事宜為業者。」第6條第1項規定：「殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：……。」第42條第1項、第3項及第4項規定：「（第1項）經營殯葬服務業，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請經營許可後，依法辦理公司或商業登記，並加入殯葬服務業之公會，始得營業。 ……（第3項）殯葬禮儀服務業……設有營業處所營業者，並應加入該營業處所所在地之直轄市、縣（市）殯葬服務業公會，始得營業。（第4項）殯葬設施經營業應加入該殯葬設施所在地之直轄市、縣（市）殯葬服務業公會，始得營業。」第73條第1項、第3項規定：「（第1項）殯葬設施經營業違反第6條第1項或第3項規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第20條第1項規定擅自啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續；屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰，……。
（第3項）前二項處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、擴充、增建或改建者；無設置、擴充、增建或改建者，處罰販售者。」第84條規定：「經營殯葬服務業違反第42條第1項至第5項規定者，除勒令停業外，並處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰；其不遵從而繼續營業者，得按次處罰。」㈡基此，現行法制將殯葬服務業區分為殯葬禮儀服務業、殯葬
設施經營業，有統一之設立行政管理，也有依其業務特性所為之個別管制模式。為確保殯葬服務業優良服務品質，經營殯葬服務業者，均須依殯葬管理條例第42條第1項、第3項及第4項規定，向主管機關申請經營許可，依法辦理公司或商業登記，並加入殯葬服務業公會，始得營業，違者，同條例第84條明文裁罰。於文字及體系解釋上，條例第84條所謂「經營殯葬服務業」係指「實際經營殯葬服務業者」，並不限於已依上開規定經許可而登記，且加入公會之「合法」業者，「非法」之經營殯葬服務業（未經申請許可而實際經營殯葬服務業者）當然為其規範之對象。否則，所謂違反條例第42條第1項、第3項、第4項規定而營業者，得以處罰之規定，豈不成為具文。殯葬設施經營業者既屬殯葬服務業之一類，乃應踐行上開受行政管理之義務且經核准者，始得從事公墓、殯儀館、禮廳及靈堂等殯葬設施之經營業務，違者，即該當同條例第84條裁罰之構成要件，並應限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰，自不待言。㈢同時，為促進殯葬設施符合環保並永續經營，「任何人」為
殯葬設施之設置、擴充、增建及改建，均應依殯葬管理條例第6條規定報請主管機關核准。其中，殯葬設施經營業者如違反上開規定而經營業務者，同條例第73條第1項規定裁處罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰。於此，本於同一法典之體系邏輯應予統一之原則，前述同條例第84條規範「經營殯葬服務業」應解釋為「實際經營殯葬服務業者」之論理，於同條例第73條第1項所謂之「殯葬設施經營業」，亦應援用解釋為「實際經營殯葬設施業」，既不限於已依同條例第42條第1項、第4項為設立登記、參加公會之殯葬設施業者，更不限於其經營業務所用之殯葬設施為經同條例第6條報准主管機關核准者。亦即，第73條第1項是以實際從事殯葬設施經營業者之營業行為為規範對象，凡「設置（或擴充、增建、改建等）未經核准之殯葬設施並以之營業行為」，不論主體是否合法設立並加入公會，即應依該規定第1項裁處罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰。前揭規定所稱「按次處罰」，指按次處罰違法設置殯葬設施以經營殯葬設施之營業行為（即經營殯葬設施經營業務）。其行為次數之認定，經參照司法院釋字第604號解釋及最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，係以行為人違反同條例第6條第1項規定，經主管機關依同條例第73條第1項裁罰處分送達後另一違規行為，即屬下次處罰之違規事實而依法予以處罰，而主管機關依其所訂定之裁罰基準作為按次處罰有關裁罰數額之標準。
㈣至於殯葬管理條例第73條第3項前段、後段「（前段）前二項
處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、擴充、增建或改建者」「（後段）無設置、擴充、增建或改建者，處罰販售者」之規定，係專指「非以設置或販售未經核准之殯葬設施為營業者」之處罰，以避免因法律語意邏輯所生之漏洞，致生非供營業之殯葬設施得免報經核准即得設置或販售之疑慮。內政部104年6月5日臺內民字第1040419858號函釋略謂：「本案如行為人未依法辦理設置程序，而貴處查明行為人於104年5月間確有實際以禮廳、靈堂、寄棺室及冷凍櫃等設施提供使用之事實，則該行為違反本條例第6條第1項規定，係依本條例第73條第1項及第3項裁處……。」即本此旨。易言之，殯葬管理條例為確保殯葬設施符合環保並永續經營，就未經核准而設置之殯葬設施，區隔是否供營業用而為雙軌管制。殯葬設施如供營業用，當有殯葬設施經營業者，適當以其為行為主體，就該等業者設置以經營殯葬設施之行為，依該條例第73條第1項處罰，並因營業行為本質具有持續性，是必須限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰。情節重大或拒不遵從者，除處罰外，另有嚴格之管制手段（如命令停止開發、強制拆除），避免營業行為之持續，形成危害擴大。然而，殯葬設施如非供營業用，即無殯葬設施經營業者可言，無從以之為行為主體予以處罰並管制，同條例第73條第3項乃針對設置或販售者而處罰，以杜絕非法設置之殯葬設施對於環境之危害，關於處罰（不含管制）之內容則援用第73條第1項之規定。
㈤經查，如事實欄所載，原告等未經報請被告為殯葬設施設置
之核准，即分別於附表所示時地，設置殯葬設施提供喪家作為禮廳、停放屍體、設靈及告別式場使用，從事殯葬設施經營業，前經被告多次依同條例第73條規定，分別予以裁罰，並命限期改善或補辦手續，限改期內不得營業；各該處分或已法定救濟期間經過，或為原告提起行政爭訟（處分之文號、裁處之違章行為內容及原告等提起行政救濟之情形詳如附表所示）等節，有卷附前揭文號之處分影本及前處分送達證書可憑，並為兩造所不爭執。嗣原告等經被告為如附表之多次裁處，仍於如附表所示之時地持續為殯葬設施之設置以營業，除為原告所不否認外，並有卷附被告違反殯葬管理條例案件處理查報表並附違規情形相片可稽，自堪引為裁判之基礎。從而，原告在同一地點未依殯葬管理條例第6條報准設置殯葬設施以營業，係殯葬設施經營業者，屢經裁處並命限期改善，屆期未報准設置，仍持續為營業，自有違章之故意，其行為該當於殯葬管理條例第73條第1項裁罰要件。被告以前處分送達後仍持續經營之行為為裁罰客體，斟酌原告違章次數及限改期內仍續營業等情，依殯葬管理條例第73條規定作成原處分，而為法定罰金額度（30萬元以上150萬元以下）之低額度處罰，揆諸首揭法文及本院關於該法文之說明，要無不合。雖則，被告誤認原告非殯葬設施經營業，而引用殯葬管理條例第73條第3項為裁罰依據，適用法規乃有所失，然其所引述之裁罰事實及裁罰效果均與該條例第73條第1項相當，結論與本院適用法律，並無不合。
㈥原告雖主張其所設置之靈堂等設施，為殯葬管理條例91年7月
17日制定前已存在，應有該條例第102條規定之適用；且其於原處分所裁處違章期間內，既無新設置、擴充、增建或改建殯葬設施之行為，不得再依殯葬管理條例第73條第3項為裁罰；被告於輔導期間一再裁罰，未給予原告說明機會，有違信賴原則，以及原處分亦未具體說明違規行為、時間、情狀等，有違明確性原則云云。然則：
1.依25年10月30日施行之公墓暫行條例第2條、第3條、第12條、72年11月11日公布施行之墳墓設置管理條例第29條、殯葬管理條例第6條第1項，以及臺灣省喪葬設施設置管理辦法第6條第1項、臺灣省政府50年9月16日發布之臺灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管理規則第3條等規定，足見有關 公墓、骨灰（骸）存放設施等殯葬設施之設置與經營，歷來均屬依法須向主管機關申請核准許可之事項。殯葬管理條例第102條第1項規定：「本條例公布施行前募建之『寺院、宮廟及宗教團體』所屬之公墓、骨灰（骸）存放設施及火化設施得繼續使用，其有損壞者，得於原地修建，並不得增加高度及擴大面積。」依91年7月17日及101年1月11日修正時之立法理由可知，該規定係為尊重宗教特殊信仰傳統與宗教團體提供信眾（徒）公益性喪葬服務之歷史背景，為解決過去長期因宗教用地與殯葬用地不相容，導致寺院宮廟所屬公墓、骨灰（骸）存放設施申設為殯葬設施窒礙難行之問題，爰容許殯葬管理條例91年7月19日施行前募建之寺院、宮廟及宗教團體所屬之公墓、骨灰（骸）存放設施及火化設施於同條例施行後得繼續使用，免補行殯葬設施設置程序。基此可知，該102條第1項之例外規定，主體限於「寺院、宮廟及宗教團體」，原告非屬該等宗教團體，與殯葬管理條例第102條第1項要件不合。且原告自承自86年間起設置相關殯葬設施營業，斯時本可依前述墳墓設置管理條例等規定向主管機關申請核准許可，並無以當時殯葬管理條例尚未實施，無從申請設置殯葬設施為詞，主張其所設置之殯葬設施得合法使用之餘地。
2.原告為實際從事殯葬設施經營業者，長期從事違反殯葬管理條例第6條第1項規定之營業行為。原處分以前處分合法送達告後，原告仍為營業之違章行為為裁罰客體，依殯葬管理條例第73條規定按次處罰；其行為次數之認定，即殯葬設施持續經營業務行為之分割，合於司法院釋字第604號解釋及最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，並無違誤。原告誤認原處分係就「未經核准而設置殯葬設施」之行為處罰，以致指摘原處分就前處分所裁處之行為重為處罰，有違平等原則、比例原則等等，自無可採。
3.原告長期於上址違法從事殯葬設施經營業，被告雖加以輔導，但就附表所示歷次處分以觀，始終諭知限期改善，容無輔導期間得繼續違法營業之表示；甚且，原告自首次經被告援用殯葬管理條例第73條處罰並命限期改善後，復多次違章再經被告處罰，實無所謂「因信賴被告予以輔導而繼續營業」之可言。原告誤會「輔導期」為「法律假期」，執詞原處分於輔導期間開罰，未給予原告說明機會，有違行政法上信賴原則云云，亦無足採。
4.所謂行政處分明確性之要求，在於使相對人得以清楚認識「決定」本身之內容，係由何一機關、就何事件，對其為如何之要求、給予或確認，凡此如有不足，通常構成重大及明顯之瑕疵，導致行政處分無效。至於處分作成之法規依據、事實認定及裁量斟酌等，人民有瞭解之需要，以判斷處分是否合法妥當，資對處分提起爭訟可以獲得救濟之機會，因此，除前述「決定」本身外，書面行政處分依行政程序法第96條第1項第2款規定，固須記載事實、理由及法令依據，但作成時若有不足者，尚非不能補正；且其不足如未影響決定內容之可辨識性，也難認有行政處分明確性之違反。本件原處分就原告違章態樣、地點及法令依據均已詳載，僅就「行為之起迄」時點未予載明，而此，亦據被告於審理中予以補正，無礙於原告對原處分之認識，也無礙於其訴訟之攻擊防禦。原告仍指摘原處分有違明確性，指其違法，容無足認。
六、綜上，原告主張並無可採。原處分事實及理由記載無誤，法令依據部分雖誤用殯葬管理條例第73條第3項，但其援用及裁量之法律效果與應正確適用之同條例第73條第1項無異，訴願決定遞予維持，與本院結論尚無不同，予以維持。原告訴請撤銷訴願決定及原處分為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 8 月 16 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 彭康凡法 官 周泰德
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 8 月 16 日
書記官 李淑貞