臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭112年度訴字第75號
112年度訴字第1083號114年5月22日辯論終結原 告 呂林麗雲
郭呂淑卿被 告 新北市政府水利局
代 表 人 宋德仁訴訟代理人 朱敏賢律師
陳新傑律師被 告 內政部代 表 人 劉世芳訴訟代理人 楊書豪
葉信宏上列當事人間下水道法事件，原告不服行政院中華民國111年11月23日院臺訴字第1110193727號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、行政訴訟法第127條規定：「（第1項）分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。（第2項）命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」本院112年度訴字第75號及112年度訴字第1083號下水道法事件，係基於同種類之事實上及法律上原因而分別提起的數宗訴訟，依上述規定命合併辯論並合併判決。被告內政部代表人原為徐國勇，嗣於訴訟進行中變更代表人為林右昌、劉世芳，並分別經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（112訴75卷一第211-212、515-516頁，112訴1083卷二第7-8頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：
(一)原告呂林麗雲（呂清泉為其配偶）、郭呂淑卿與訴外人呂清輝於民國103年間起為新北市三重區頂崁段1642、1643、1644地號土地（下稱系爭土地）之共有人（應有部分各1/3，呂清泉於108年4月1日登記取得前開1643地號土地應有部分1/6，112訴75卷一第47-53頁）。原告呂林麗雲、郭呂淑卿（下合稱原告）因被告新北市政府水利局（下稱新北水利局）前於系爭土地下施作「新北市三重區（頂崁地區）污水下水道系統支管及用戶接管工程第一標」工程（下稱系爭工程，已於105年4月8日竣工），曾於104年7月、8月間提出異議，因被告新北水利局未依下水道法第14條第1項規定報請被告內政部核定，而自行以107年6月5日新北水污工字第1071039703函復異議無理由（下稱前處分），原告不服，遞經新北市政府107年7月30日（案號：1070030545）訴願決定不受理（下稱前訴願決定）、本院109年2月6日107年度訴字第1234號判決撤銷前處分暨前訴願決定（其餘之訴則經駁回，下稱前一審判決）、最高行政法院109年9月30日109年度裁字第1720號裁定駁回上訴確定。
(二)依據前一審判決之法律見解，被告新北水利局遂以109年8月24日新北水污工字第1091575789號函請被告內政部，就系爭工程是否符合下水道法第14條第1項但書「擇其損害最少之處所及方法為之」予以核定；再以110年4月23日新北水污工字第1100737314號函轉原告之異議報請被告內政部核定，經被告內政部以111年7月12日台內營字第1110811669號函核定本案屬埋設公共污水下水道管渠之唯一施工路徑，且於施作時已選擇影響最小之施工方法（下稱111年7月12日核定函）。原告對被告內政部111年7月12日核定函不服，提起訴願，經行政院111年11月23日院臺訴字第1110193727號訴願決定（下稱訴願決定）駁回。呂清泉與原告不服，一同提起本件行政訴訟（呂清泉所提行政訴訟部分，起訴不合法，本院另以裁定駁回之）。
三、原告起訴主張：
(一)被告新北水利局未事先任何書面通知，不協議、不徵收，沒有合法取得土地使用權，亦無道路挖掘許可證，即於系爭土地內執行施作系爭工程，在原告不斷異議情況之下已強行施作完成並且現行繼續使用中之污水設施包括：系爭工程、新增支管工程、污水用戶越界接管工程計三項工程，共埋設二座人孔、七座污水陰井設備、九條東西向污水支管及至少10條以上南北向的污水用戶越界連接管線，主要供○○○街○○○巷南(左)側雙數號整排住戶使用。原告多次要求挖除污水管恢復土地原狀均遭拒絕，被告新北水利局違法強占施工，並強行予污水用戶越界占用系爭土地接通陰井使用，明顯違反誠實信用原則。
(二)原告於系爭土地附近從未擁有房屋，也從未有居住事實，不產生污水，未使用污水設備而沒有必要設置污水設施及用戶連接管線，且其他的污水用戶皆有其屋後自有的空地（或稱共同後巷）可做污水工程施工，或於公有136巷延伸污水支管至巷尾最後住戶即可達成目的，不必要占用系爭土地來埋設污水支管，毫無公益可言明顯違反比例原則。因此被告內政部111年7月12日核定函違法應撤銷，被告內政部暨新北水利局應依行政訴訟法第196條將系爭土地回復原狀。
(三)並聲明：⒈111年7月12日核定函及訴願決定均應予撤銷。
⒉被告內政部暨新北水利局應於2個月內挖除系爭土地內系爭污水設施，回復土地原狀返還原告等人。
四、被告內政部則以：被告內政部業依前一審判決以111年7月12日核定函核定本案屬埋設公共污水下水道管渠之唯一施工路徑，且於施作時亦已選擇影響最小之施工方法，於法並無違誤。另原告所訴挖除系爭土地内系爭污水設施並恢復土地原狀返還部分，非屬被告內政部權責範圍。並聲明：原告之訴駁回。
五、被告新北水利局則以：
(一)被告新北水利局依前一審判決意旨，以109年8月24日新北水污工字第1091575789號函請被告内政部核定。本案業經被告内政部以111年7月12日核定函，核定被告新北水利局辦理系爭工程埋設公共污水下水道管渠為唯一施工路徑，且於施作時已選擇影響最小之施工方法在案。被告新北水利局於施作系爭工程時，系爭土地之所有權人為原告與訴外人呂清輝等3人，呂清泉則係嗣於108年3月15日自其配偶原告呂林麗雲受讓頂崁段1643地號土地，並於同年4月1日辦理登記，是呂清泉並非被告水利局施作系爭工程時之所有人、占有人或使用人，非有權提起異議之人，其無訴訟實施權能，不具當事人適格。
(二)被告内政部既已核定被告新北水利局辦理系爭工程埋設公共污水下水道管渠為唯一施工路徑，且於施作時已選擇影響最小之施工方法，倘原告不服内政部核定函，應循相關程序提出救濟，要非逾越111年7月12日核定函之規制效力，要求被告新北水利局挖除埋設於系爭土地之污水管線設施。從而，原告訴之聲明主張被告水利局「挖除系爭土地内污水設施並恢復土地原狀返還原告」云云，其主張之聲明俱與原處分之法律效果無涉，且原告更無課予被告新北水利局依訴之聲明辦理之請求權依據，故應駁回原告之訴。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
六、本院判斷如下：
(一)按下水道法第3條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第9條規定：「中央、直轄市及縣（市）主管機關，為建設及管理下水道，應指定或設置下水道機構，負責辦理下水道之建設及管理事項。」第11條規定：「直轄市、縣（市）主管機關，應視實際需要，配合區域排水系統，訂定區域性下水道計畫，報請中央主管機關核定後，循法定程序納入都市計畫或區域計畫實施。」第14條第1項規定：「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。如對處所及方法之選擇或支付償金有異議時，應報請中央主管機關核定後為之。」同法施行細則第7條規定：「（第1項）依本法第14條規定使用公、私有土地時，下水道機構應於工程計畫訂定後，以書面通知土地所有人、占有人或使用人。（第2項）前項通知書應記載左列事項：一、預定開工日期。二、施工範圍。三、埋設物之尺寸及構造。四、施工方法。五、施工期間。六、償金。七、償金支付日期及領取償金時所應提示之證件。」第9條規定：「土地所有人、占有人或使用人依本法第14條第1項但書或第16條但書提出異議者，應於前2條之通知到達後30內，以書面向下水道機構為之，逾期不予受理。」
(二)依上開規定，並參酌下水道法第14條第1項立法理由：「下水道工程常須通過公、私土地以安設管渠或其他設備，爰於第1項明定其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。惟為顧及土地所有人等權益，參照民法第786條第1項但書，增列應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。如對處所及方法之選擇或支付償金有異議時，應報請上級主管機關核定後為之。」可知直轄市或縣（市）政府為下水道法之地方主管機關，應先行擬訂區域下水道計畫，報請中央主管機關內政部核定後，再納入都市計畫或區域計畫實施；其所指定或設置之下水道機構據以辦理下水道建設時，應訂定工程計畫，如有在公、私有土地下埋設管渠或其他設備之必要，應擇損害最少之處所及方法為之，並支付償金，且應將下水道法施行細則第7條第2項所定事項，以書面通知土地所有人、占有人或使用人。土地所有人、占有人或使用人對於處所及方法之選擇或支付償金，如有異議，應於上開通知到達後30日內以書面向下水道機構提出，下水道機構應將異議報請中央主管機關內政部核定，並依內政部所為核定而為後續行政行為。
(三)經查：被告新北水利局為新北市政府所屬一級機關（新北市政府組織自治條例第6條參看），掌管污水下水道整體規劃、設計、新建及改善工程等事項（新北市政府水利局組織規程第3條第3、4款參看），乃新北市政府為建設及管理下水道所設置負責辦理下水道建設及管理之專責機關，應屬下水道法第9條所稱之下水道機構。被告新北水利局前辦理系爭工程，雖已於105年4月8日竣工，但因施工期間就原告所為之異議，在被告內政部並未就系爭工程使用系爭土地是否確有必要，是否係以選擇損害最少之處所及方法為之等節具體審認並為核定，被告新北水利局即以前處分違法自為審認並作成異議無理由之決定，經本院前一審判決撤銷前處分並指明被告新北水利局應速將原告之異議報送被告內政部核定後，被告新北水利局遂以109年8月24日新北水污工字第1091575789號函請被告內政部，就系爭工程是否符合下水道法第14條第1項但書「擇其損害最少之處所及方法為之」予以核定（112訴75卷一第163頁）；再以110年4月23日新北水污工字第1100737314號函轉原告之異議報請被告內政部核定（112訴75卷一第93頁）。改制前被告內政部所屬營建署遂於111年3月9日就系爭土地之污水管線佈設進行勘查，有佈設勘查會議紀錄在卷可稽（112訴75卷一第185-187頁）；復於111年6月10日召開「新北市政府依下水道法第14條規定所報異議案諮詢會議」，邀請專家學者進行諮詢，該會議與會委員相關意見均係為瞭解系爭工程相關案情所提出，且會議結論為：「本案經新北市政府簡報說明，再經各委員評估後，同意系爭土地屬埋設公共污水下水道管渠之唯一施工路徑，且於施作時亦已選擇影響最小之施工方法。」亦有諮詢會議紀錄在卷可參（112訴75卷一第189-193頁）。再經本院依職權調查，系爭土地現為新北市○○區○○○街○○○巷，系爭工程即係沿該巷道埋設之污水設施及管線，有被告新北水利局提出之系爭工程竣工圖、面積計算圖說、地籍圖騰本為證（112訴75卷一第321-325頁）。而該○○○街○○○巷內之系爭工程污水設施及管線埋設前，已有天然氣、電信、電力、自來水等地下管線，其中電信及電力管線埋設位置靠○○○街○○○巷雙號側。
為銜接○○○街○○○巷雙號側用戶，污水管線行經該巷道應為唯一路徑，被告新北水利局施工時已盡可能將污水管線埋設於路側靠近接管用戶，惟為避開道路側溝、電力、電信等管線，距離地界尚有2至3公尺不等之距離等情，業據被告內政部說明在案，核與卷附系爭土地即○○○街○○○巷相片、鄰近建築物出水管位置圖示、既有道路相對位置圖示、現有污水管線埋設路線圖示、土地屬性說明、土地利用情形相片、地下管線分布情形圖示等證據資料一致（112訴75卷一第361-371頁），被告內政部據此以111年7月12日核定函，核定系爭工程屬埋設公共污水下水道管渠之唯一施工路徑，且於施作時已選擇影響影響最小之施工方法，其核定合於下水道法第14條第1項規定，原告訴請撤銷111年7月12日核定函，為無理由。
(四)原告訴之聲明第2項，訴請被告內政部暨新北水利局應於2個月內挖除系爭土地內系爭污水設施，回復土地原狀返還，亦無理由：
⒈按行政訴訟法第8條規定：「（第1項）人民與中央或地方機
關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」第196條第1項規定：「行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」可知提起一般給付訴訟，係以行政處分應否撤銷為前提者，得依前開規定於提起撤銷訴訟時一併為之。⒉本件原告對被告內政部、新北水利局請求判決如訴之聲明第2
項所示者，據原告自陳請求之依據為行政訴訟法第196條第1項之規定（112訴75卷二第60頁），依該條項之法文係以本院判決撤銷111年7月12日核定函之行政處分時始有其適用，然原告訴請撤銷111年7月12日核定函為無理由，業經本院論述如上，原告訴之聲明第1項既然未獲勝訴判決，渠等依行政訴訟法第8條、第196條第1項規定進一步請求判決如訴之聲明第2項所示者，即因所主張前提不成立而失所依附，自當併予駁回。
(五)本案所餘者，原本尚有被告新北水利局應核給償金數額的問題。但是本案訴訟進行之初，原告即具狀表示「原告自被告無權逕自占有系爭土地使用迄今，無論是異議、訴願及提起撤銷之行政訴訟，始終之異議及訴訟標的之訴之聲明所載，『皆未提起下水道法償金之爭議，特予敘明。』惟被告卻將『本件訴訟標的返還土地扭曲為償金之爭議』誤導鈞院陷入訴外裁判之違失……」（112訴1083卷一第225頁），然本院仍依職權促請被告新北水利局計算償金數額後，送被告內政部核定，最終經被告內政部以113年10月8日台內國字第1130811594號函核定本案償金為新臺幣（下同）42萬2,343元（下稱110年10月8日償金核定函，112訴1083卷二第81-82頁）。至本院114年1月9日言詞辯論時，就本院所詢對於110年10月8日償金核定函有何意見，原告均稱「我們拒絕以償金賠償方式來處理」（112訴1083卷二第150頁）並稱「我們異議書的要求是三項工程（按即系爭工程）要全部挖除，結果內政部核定另外一個東西出來，就是訴外核定（按指110年10月8日償金核定函）」、「我們沒有要核定錢」（112訴1083卷二第152頁），經本院該次言詞辯論終結後，考量原告仍有對110年10月8日償金核定函不服提起訴願，基於保障當事人訴訟權之訴訟照顧義務，本院於114年1月22日以裁定命再開言詞辯論，請原告應陳報對於110年10月8日償金核定函不服的訴願決定書，並闡明對於償金不服正確的訴訟類型應為提起課予義務訴訟，並命原告應於114年4月1日前以書狀聲明被告應作成核給一定具體數額償金之行政處分（112訴1083卷二第165頁）。對本院的上揭裁定闡明，原告仍具狀表示「原告就下水道法事件之爭訟，『始終爭訟並未請求償金一事』」（112訴1083卷二第193頁），待原告不服110年10月8日償金核定函經行政院114年5月7日院臺訴字第1145003936號訴願決定駁回後（112訴1083卷二第219-230頁，下稱償金訴願決定），本院於言詞辯論期日再詢問原告是否請求償金，其稱「不請求償金。要告的是新北水利局不應該自己挖了下水道，經過我們異議送內政部核定，我們請求撤銷這個處分（按指111年7月12日核定函）及訴願決定，並請求回復原狀。
」（112訴1083卷二第216頁）在確定原告提起本件訴訟無意請求償金後，始將其訴之聲明修正如前原告主張欄所示，言詞辯論進行中並一再提示償金訴願決定，告以如果原告不請求償金，償金訴願決定將不在本案審理範圍，對此原告均稱「瞭解」（112訴1083卷二第216-217頁），基於尊重當事人處分權主義，原告就110年10月8日償金核定函是否起訴有自由決定的權利，依不告不理原則，本院就償金部分即無從審理之，併敘明之。
七、綜上所述，被告內政部以111年7月12日核定函，核定系爭工程屬埋設公共污水下水道管渠之唯一施工路徑，且於施作時已選擇影響影響最小之施工方法，其核定於法並無不合，原告起訴主張撤銷111年7月12日核定函為無理由。111年7月12日核定函既未經本院撤銷，原告依行政訴訟法第第196條第1項規定請求將系爭土地回復原狀如訴之聲明第2項所示者，因所主張前提不成立而失所依附，本院併予駁回之。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項本文，判決如
主文。中 華 民 國 114 年 6 月 5 日
審判長法 官 楊得君
法 官 李明益法 官 高維駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 6 月 5 日
書記官 李怡慧