臺北高等行政法院裁定112年度訴字第110號原 告 林洊睿被 告 行政院農業委員會農田水利署代 表 人 蔡昇甫（署長）訴訟代理人 劉德壽律師
李致詠律師劉逸旋律師上列當事人間陳情事件，原告不服行政院農業委員會中華民國111年12月6日農訴字第1110723526號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴……不備其他要件者。」又行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」依此，行政機關就其與人民間契約關係所為的事實敘述或理由說明等，於經法院裁判認定前，尚未對外產生何法律效果，不是行政處分。對非屬行政處分的函文提起撤銷訴訟，起訴不備合法要件；無法補正者，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回起訴。
二、事實概要：原告前向改制前臺灣桃園農田水利會租賃桃園市桃園區慈文段1398地號土地（下稱系爭土地），租賃期間自民國105年5月1日起至108年4月30日止。原告於108年1月21日申請續租，並於同年3月8日簽訂租賃契約，租賃期間自108年5月1日起至111年4月30日止（下稱系爭租約）。後來，租期屆滿，被告所屬桃園管理處（下稱桃園管理處）通知原告返還系爭土地。原告於111年5月9日申請續租。桃園管理處於111年5月12日及7月4日派員現地勘查，發現有違反系爭租約使用情形，以111年7月11日農水桃園字第111624789號函檢送會勘紀錄，並表示系爭租約到期不予續租，於返還系爭土地前應依規定繳納占用補償金。原告於111年8月10日提出陳情書，請桃園管理處撤銷不續約的決定。桃園管理處以111年8月29日農水桃園字第1116233623號函復：系爭租約已於111年4月30日租期屆滿，且系爭土地屬於事業用地，不適用農田水利非事業用不動產活化收益辦法；原告於111年5月12日後仍繼續使用系爭土地，請盡速返還系爭土地；於返還前，將依「臺灣桃園農田水利會被占用土地與收取補償金處理要點」規定收取占用補償金等等（下稱系爭函）。原告不服系爭函，提起訴願，經訴願決定不受理後，提起本件訴訟，請求撤銷系爭函及訴願決定。
三、本院的判斷：㈠系爭土地原為改制前臺灣桃園農田水利會所有，後來農田水
利會於109年10月1日改制為行政機關，依農田水利法第23條規定，農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，故系爭土地已收歸國有，先予說明。
㈡司法院釋字第448號解釋：「我國關於行政訴訟與民事訴訟之
審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」又農田水利會組織通則（依農田水利法第34條第2項規定，自該法109年10月1日施行起，農田水利會組織通則不再適用）第34條第2項規定：「農田水利會經費之保管、運用、財產處分及其他財務處理之辦法，由主管機關定之。」依此授權訂定的農田水利會財務處理辦法第9條規定：「水利會財產之處分應注重時效性及收益性，其財產處理要點，由農委會另定之。」於是行政院農業委員會（下稱農委會）訂有農田水利會財產處理要點，其第3點規定：「農田水利會所有，供農田水利事業使用之不動產，應依事業目的妥善管理使用，不得處分。」第4點規定：「農田水利會所有，非供農田水利事業使用（以下簡稱會有非事業用）之不動產，不得處分。但符合本要點規定得處分者，不在此限。」第36點規定：「（第1項）為強化農田水利會會有非事業用不動產管理及運用效益，農田水利會對於閒置之會有非事業用不動產得積極出租使用，以開拓財源。（第2項）農田水利會辦理前項出租使用，於本章所定各項限制基準內，於中華民國103年12月31日前，自行訂定出租原則，報請主管機關備查。」依上述規定可知，改制前農田水利會就其所有非供事業使用的不動產，得為開拓財源、活化資產的目的，出租民眾使用，此一租賃契約，性質上純粹為增益公庫的目的，應屬私法上契約。
㈢改制前桃園農田水利會依上述規範訂定「臺灣桃園農田水利
會會有事業用地及水利建造物使用出租處理原則」，其第1點規定：「臺灣桃園農田水利會（以下簡稱本會）為有效運用及管理會有土地與水利建造物以增加財源收入，對他機關（公司）團體或個人申請租賃本會事業用地或水利建造物，除法令另有規定及本會主管機關統一規定處理辦法外，悉依本原則處理。」第9點規定：「承租人如積欠租金，經本會依法提出民事訴訟時，其所需訴訟費用概由承租人負擔。」第11點規定：「未依本原則申請核准擅自使用會有土地或水利建造物者，得依水利妨害案件處理，或依本會被占用土地收取補償金處理要點辦理。」（本院卷第177-179頁）改制前桃園農田水利會依上開處理原則，就系爭土地與原告訂有系爭契約，其第3點約定：「租賃期間自民國108年5月1日起至民國111年4月30日止……。本租約租期屆滿時，租賃關係即終止，本會不另行通知，承租人如有意繼續使用，應於租期屆滿前3個月前，自動向本會申請換訂租賃契約，否則本會視為無意續租。租期屆滿後，承租人未經辦理換約續租仍為使用者，應負賠償責任，按租金計算方式繳納使用補償金，並不得主張民法第451條之適用及其他異議。」第6點約定：
「承租人應遵守本會所訂定『臺灣桃園農田水利會會有事業用地及水利建造物使用出租處理原則』相關規定，如有違反上述原則時，依法立即解除本契約，並沒收履約保證金，承租人不得異議。」（本院卷第23頁）故系爭契約非為實現行政任務，純粹是為增益公庫之目的而訂立，為私法性質的定期租賃契約，除承租人於租期屆滿前一定期間申請續租外，租期屆滿，租賃關係即告終止，且無民法第451條所定租賃契約默示更新的適用。系爭函記載：系爭租約已於111年4月30日租期屆滿，且不適用農田水利非事業用不動產活化收益辦法，不再出租；原告繼續使用系爭土地，應即返還；於返還前，將依「臺灣桃園農田水利會被占用土地與收取補償金處理要點」規定收取占用補償金等等（本院卷第13頁），僅是就當事人間系爭契約法律關係的有關事項為說明，尚不生何法律上的規制效力，系爭函並非行政處分。原告訴請撤銷，於法不合。
㈣系爭契約既屬私法契約，有關契約爭議非屬本院審判權的範
圍，故無闡明原告變更訴訟類型的必要。又本院已發函原告，闡明當事人間契約爭議屬私法爭議，對裁定移送民事法院審理的意見。原告仍主張：系爭函為行政處分，本件無涉私法契約等等，且未變更其撤銷訴訟的聲明（本院卷第181頁），故本院仍應依原告聲明為裁判，而無裁定移送民事法院審理的必要，併予說明。
四、原告提起撤銷訴訟，為不合法，應予駁回。中 華 民 國 112 年 8 月 10 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 李君豪法 官 楊坤樵上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 112 年 8 月 10 日
書記官 高郁婷