臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭112年度訴字第1157號115年1月8日辯論終結原 告 大地昌興業股份有限公司兼代表 人 謝明峻共 同訴訟代理人 張浩倫律師被 告 桃園市政府代 表 人 張善政訴訟代理人 黃盈蓁
馬癸鑫易仕軒
參 加 人 桃園市平鎮區長安貨物轉運中心自辦市地重劃區
重劃會代 表 人 陳立德訴訟代理人 蘇文斌律師
許婉慧律師方彥博律師上列當事人間土地重劃事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告大地昌興業股份有限公司(下稱大地昌公司)所有桃園市
平鎮區長安段200、202、203、203-1、204、210、210-1、2
58、258-1、259、259-1地號土地，及原告謝明峻所有同段2
15、216、216-1、217地號等計15筆土地(下稱系爭土地)，位屬民國68年公告實施「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」土地範圍內，復改制前被告於91年9月公告實施「變更高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫貨物轉運中心細部計畫案」，嗣辦理「擬定高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫（配合貨物轉運中心檢討）」，經內政部都市計畫委員會於108年4月2日第943次會議審議，就使用分區配置及使用管制內容作調整，維持市地重劃整體開發範圍，並經109年3月24日第965次會議審定(見本院卷第95至156頁)。
㈡被告前以109年2月25日府地重字第0000000000號函核准成立
「○○市○○區長安貨物轉運中心○○市○○○區籌備會」（下稱籌備會）；籌備會檢送重劃會成立大會會議紀錄、重劃會章程草案、會員與理事、監事名冊及理監事會議紀錄予被告，申請成立「○○市○○區長安貨物轉運中心○○市○○○區重劃會」即參加人，案經被告以109年11月30日府地重字第0000000000號函核准成立，並經被告市地重劃會110年7月30日110年第3次會議審議決議，同意以其所擬辦範圍為重劃範圍，被告以110年9月7日府地重字第0000000000號函核定申請重劃範圍（下稱110年9月7日函）。
㈢參加人以110年10月18日長安重字第1100055號函檢送110年10
月14日召開「○○市○○區長安貨物轉運中心○○市○○○區第二次會員大會」會議紀錄及相關書表圖冊(見本院卷第157頁)，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法(下稱獎勵重劃辦法)第25條規定，申請核准實施市地重劃，經被告依同辦法第27條規定，於111年9月28日舉辦「○○市○○區長安貨物轉運中心○○市○○○區開發案聽證會議」，該聽證會議紀錄經確認發言內容無誤後，提請被告市地重劃會以合議制方式審議，案經被告市地重劃會111年11月7日111年第5次會議審議通過，被告以112年4月21日府地重字第00000000000號函核准參加人實施市地重劃，並通知重劃區內各土地所有權人及已知利害關係人，以及於機關公告欄及網站公告（下稱原處分，見本院卷第21至24頁）。原告不服提起訴願，經內政部112年7月24日台內訴字第0000000000號訴願決定書，以原處分為經聽證程序作成之行政處分，其行政救濟程序，依行政程序法第108條及第109條規定，應免除訴願及其先行程序為由不受理(見本院卷第45至48頁)，原告等於112年9月28日提起本件行政訴訟。
二、原告主張下列等語，並均聲明：原處分撤銷。㈠原告大地昌公司於101年8月取得臨時工廠登記，於109年11月
取得特定工廠登記，依法可維持營運至129年3月19日。特定工廠登記制度在引導既存工廠逐步納入合法管理體系，於登記有效期間內，不因土地使用不符而遭受拆遷、斷水斷電或裁罰等不利處分，提高業者配合輔導改善與合法化之誘因，進而將廠區土地變更為特定目的事業用地，以完成最終合法化，若系爭土地納入市地重劃範圍，將使工廠立即面臨拆遷風險，實質剝奪原告大地昌公司依法取得特定工廠登記處分所保障之使用利益，形同規避行政程序法第123條對合法授益處分廢止所設之嚴格限制，違反依法行政原則、法安定性原則及信賴保護原則。
㈡原告於111年9月28日聽證程序中明確指出，特定工廠登記對
其營運權益之影響，以及市地重劃將造成特登處分實質被架空之結果，然被告於意見綜理表中，僅以「不予採納」為結論，未就何以不採納原告意見加以說明理由，顯未符合行政程序法第108條，亦違反獎勵重劃辦法第27條第2項所要求「說明採納及不採納理由」之嚴格說理義務，未對有利、不利情形均一律注意之程序違誤。再依市地重劃計畫所示，土地所有權人實際配回比率僅55.09%，其餘44.91%土地均須讓出，足見原告廠區實際面臨拆遷範圍，非限於與計畫道路重疊部分，被告以此作為判斷基礎，顯有基於錯誤事實作成處分之違誤。
三、被告則以下列等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。㈠原告大地昌公司所稱特定工廠登記使用期限，與本件依都市
計畫規定核准實施市地重劃，分屬不同法制體系之事項，二者並無互相排斥或牴觸之關係。本件都市計畫既已明定以市地重劃方式辦理整體開發，被告依規定核准實施市地重劃，係落實既有都市計畫內容，並未因此廢止或撤銷原告大地昌公司之特定工廠登記資格，自無原告所稱規避行政程序法第123條之情事。
㈡被告於111年9月28日完成聽證程序後，於同年10月11日將聽
證會議紀錄公開閱覽，並將全案提送市地重劃會合議制委員會審議，經委員會綜合斟酌聽證中各方意見，對原告所提主張決議不予採納，惟為兼顧原告權益，仍責請參加人於後續辦理拆遷補償及土地分配作業前，就工廠之土地分布、坐落街廓條件及最小開發面積限制等事項詳加研析，並協助其辦理建物原位置保留相關事宜。合議制委員會認本件申請核准實施市地重劃所檢附之書表及圖冊，尚符合平均地權條例、市地重劃實施辦法及獎勵重劃辦法第25條、第26條及第26條之1等規定，被告依同辦法第27條規定辦理公開聽證，並斟酌全部聽證結果後，作成核准實施市地重劃之決定，程序並無違法。另原告大地昌公司所有特定工廠建物，參加人於聽證會議時已明確答覆，原告得於後續重劃作業中，申請按原有位置分配保留，工廠主體不是必須全面拆除。
四、參加人主張下列等語，並聲明：原告之訴駁回。㈠原告雖依工廠輔導管理法取得特定工廠登記資格，該法性質
上僅屬一般規範，相較之下，平均地權條例及都市計畫法係規範土地整體開發與公共利益之特別法，依法應優先適用。系爭重劃區內土地長期處於禁建狀態，原告取得廠房時，拍賣文件已載明該建物屬違章建築，足認原告於取得廠房之際，即已知悉其不屬合法建築物，原告對該廠房得以合法、永久存續，自始即欠缺合理之信賴基礎，並無主張信賴保護原則之餘地，即便該建物屬合法建物，於都市計畫及市地重劃制度下，仍須依法配合拆遷，並無排除市地重劃之效力，原告無從主張其工廠得因特定工廠登記而排除市地重劃之適用，原告所稱原處分有規避行政程序法第123條之情，將不同法制體系之行政行為混為一談，顯屬誤解。
㈡檢視「OO○○市○○○區重劃會申請核准實施市地重劃審查表」可
知(見本院卷第305至307頁)，被告於審查是否核准實施市地重劃時，其判斷基準在於同意參加重劃之土地所有權人之人數及其土地面積比例，是否符合平均地權條例及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法之法定要件，並審酌重劃計畫書內容是否完備、財務計畫是否可行，以及主要計畫與細部計畫是否已依法完成審定程序，至於重劃範圍內是否存在特定工廠登記之廠房，並非法令所列為核准或不核准市地重劃之審查要件，自無須列入審查考量。
五、本院之判斷：㈠應適用之法令
1.平均地權條例第58條第2項規定：「前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」
2.依前揭授權訂定之獎勵重劃辦法第6條規定：「自辦市地重劃之主要程序如下：一、重劃之發起及成立籌備會。二、勘選擬辦重劃範圍。三、研擬重劃會章程草案。四、召開重劃會成立大會。五、申請核准成立重劃會。六、申請核定重劃範圍。七、徵求土地所有權人同意。八、重劃計畫書草案之研擬、申請核定及公告，並通知土地所有權人及已知之利害關人。…」第25條第1項規定：「重劃計畫書草案經會員大會審議通過後，重劃會應檢附下列書、表、圖冊，向直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：一、申請書。二、重劃計畫書草案。三、重劃範圍土地清冊並載明土地所有權人及已知之利害關係人。四、土地所有權人同意書。五、土地所有權人意見分析表，包括同意、不同意之意見及其處理經過情形。六、其他有關資料。」第27條第1至3項分別規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理申請核准實施市地重劃後，應檢送重劃計畫書草案，通知土地所有權人及已知之利害關係人舉辦聽證，通知應於聽證期日十五日前為之，並於機關公告欄及網站公告，公告期間自通知之日起，不得少於十五日。」「直轄市或縣（市）主管機關應以合議制方式審議第二十五條第一項申請案件，並應以公開方式舉行聽證，斟酌全部聽證之結果，說明採納及不採納之理由，作成准駁之決定。經審議符合規定者，應核准實施市地重劃，核准處分書應連同重劃計畫書、聽證會紀錄及合議制審議紀錄，送達重劃範圍全體土地所有權人及已知之利害關係人，並於機關公告欄及網站公告；不予核准實施市地重劃者，應敘明理由駁回。」「重劃會應於重劃計畫書核定後公告三十日，並通知土地所有權人及已知之利害關係人。」㈡本件自辦市地重劃程序，符合獎勵重劃辦法所定作業流程
1.本件係自辦市地重劃案件，作業程序依獎勵重劃辦法規定辦理。參加人取得擬辦重劃範圍內土地所有權人及其持有土地面積均逾法定比例之同意後，依法發起成立籌備會，並向被告申請核准成立重劃會，經被告於109年11月30日核准成立重劃會，並提送被告市地重劃會110年7月30日第3次會議審議，確認其所擬辦範圍符合相關規定，由被告以110年9月7日函核定本件重劃範圍在案(參見本院卷第296頁)。
2.重劃會成立並經核定重劃範圍後，參加人即依獎勵重劃辦法規定，召開會員大會研擬並審議重劃計畫書草案，參加人於110年10月14日召開第2次會員大會，決議通過重劃計畫書草案，並依獎勵重劃辦法第17條、第25條及第26條規定，將會員大會會議紀錄送請備查，併檢附重劃計畫書（草案）、土地所有權人同意書及相關書表圖冊，正式向被告申請核准實施市地重劃，有參加人110年10月18日長安重字第1100055、1100056號函在卷可稽(見本院卷第157、454頁)。
3.被告受理申請後，依獎勵重劃辦法第27條規定，就本件申請核准實施市地重劃案舉辦公開聽證，於111年9月28日召開「○○市○○區長安貨物轉運中心○○市○○○區開發案」聽證會議，依法於15日前通知土地所有權人及已知之利害關係人到場陳述意見，有被告111年8月23日府地重字第0000000000號函(見本院卷第158至160頁)，以及當日聽證會議紀錄在卷可稽(見本院卷第205至220、245至260頁)。聽證程序完竣後，被告於111年10月11日將聽證會議紀錄辦理公開閱覽，有被告111年10月7日府地重字第0000000000號函在卷可稽(見本院卷第173頁)，並將全案提送被告市地重劃會111年度第5次會議審議。
4.嗣經市地重劃會合議制委員會審議決議通過：「本案申請核准實施市地重劃所檢附之書表圖冊等經審核與平均地權條例第58條第3項、市地重劃實施辦法第14條、獎勵重劃辦法第25條、第26條及第26條之1相關規定尚無不符，並經桃園市政府依獎勵重劃辦法第27條辦理聽證，經斟酌全部聽證之結果，本申請案尚符相關規定，原則同意通過○○市○○區長安貨物轉運中心○○市○○○區重劃計畫書(草案)…」其後，被告配合都市計畫程序，依都市計畫法第21條及第23條規定，於112年3月13日公告於000年0月00日生效實施「變更高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫（配合貨物轉運中心檢討）案」暨「變更高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫貨物轉運中心細部計畫案」，並請參加人於重劃計畫書(草案)內補註都市計畫內容再陳報核准實施，於112年4月21日以原處分核准實施本件市地重劃案等情，有被告市地重劃會111年11月7日第5次會議會議紀錄及簽到簿、被告112年3月13日府都計字第0000000000號公告、000年0月00日府地重字第0000000000號函、原處分在卷可按(見本院卷第161至166、261至26
6、363至365、167、455、21至22頁，重劃計畫書置於卷外)。
5.綜上，本件市地重劃自籌備會成立、重劃範圍核定、重劃計畫書研擬與審議、申請核准實施、聽證程序之進行，迄至作成核准實施市地重劃之處分，均依獎勵重劃辦法所定相關程序逐一完成，被告作成原處分，於法並無違誤。
㈢原告主張因取得特定工廠登記而有信賴保護等語(見本院卷第
413至414、418至420頁)，並舉被告109年6月1日府經登字第0000000000號函核予特定工廠登記處分在卷(見本院卷第41至43頁)；惟查：
1.被告於109年11月30日核准成立重劃會，並經市地重劃會110年7月30日會議決議確認重劃範圍後，復於110年9月7日函核定申請重劃範圍。原告就系爭土地納入市地重劃範圍一事，前已提起行政訴訟，經本院112年2月9日111年度訴字第213號判決駁回其訴，並最高行政法院113年3月14日112年度上字第264號判決駁回上訴確定等情，有前揭判決在卷可稽(見本院卷第283至303頁)。該市地重劃範圍即已確定，原告以其所有土地已取得特定工廠登記為由，主張不應劃入系爭市地重劃範圍，應無可取。
2.由前揭判決理由可知，系爭土地早於68年間公告實施之都市計畫主要計畫即已納入計畫範圍，嗣於91年間公告實施細部計畫時，該土地之市地重劃範圍亦未曾變更(參見本院卷第302頁)，原告分別於91年9月3日及98年4月13日經由法院拍賣程序取得系爭土地，亦有土地所有權狀在卷可稽(見本院卷第25至40頁)，均在都市計畫及市地重劃範圍確定之後，自應受該計畫內容及其後續開發方式之拘束，不得主張其於事後取得之權利得優先於既存之都市計畫及市地重劃制度，依前桃園縣政府90年8月9日90府建工字第406306號函復臺灣桃園地方法院之內容，係說明拍賣土地及建物之應買人無須具備促進產業升級條例所定之興辦工業人資格，並未授予應買人任何關於土地使用或建物得永久存續之權利或法律上利益(參見本院卷第303頁)。再者，原告所持臨時工廠登記證及特定工廠登記證，依工廠輔導管理法制設計，性質上僅為對既存工廠之暫時性、過渡性管理與輔導措施，並非對土地使用或建物存續所為之永久性合法化處分。故不論原告大地昌公司工廠屬合法或違章建築，該等登記均不生排除都市計畫或市地重劃適用之法律效果，原告亦無從據此主張其權益應受優先保護，更難認有信賴保護原則之適用餘地。
3.至原告所稱原處分將導致拆遷工廠、影響其營運及生計，以及土地配回比例等語(見本院卷第422至423頁)，核其實質內容，應係對於後續重劃土地分配及拆遷補償結果不滿。惟該等事項均非主管機關於「是否核准實施市地重劃」時所應審查或決定之事項，而是重劃計畫書公告確定後，後續辦理拆遷補償、土地分配、原位置保留等具體執行階段時之爭議，原告將分配及拆遷爭議提前援引為本件撤銷理由，顯係對自辦市地重劃流程及各階段法律效果有所誤解，尚無足採。
㈣原告主張意見綜理表未記載何以不採原告陳述意見之理由等語(見本院卷第414至419、420至422頁)；惟查：
1.據本件市地重劃案意見綜理表記載，原告大地昌公司陳述意見內容：「1、何須將陳述人土地強行劃入，剝削人民賴以維生之土地、絞殺在地優質產業，陳述人已取得特定工廠登記資格如何保障權利？…」等語，重劃會回應：「…1、本重劃區係依都市計畫『變更高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫貨物運轉中心細部計案』內容據以辦理重劃，且重劃作業係依都市計畫內容而施行，相關規定於重劃範圍內之所有土地所有權人皆一體適用，不依特定人士、公司、團體有所區別，本重劃會將依『獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法』之規定公平的對待重劃區內每個土地所有權人，相關重劃作業皆依上開辦法之規定辦理。以陳述人所持有之土地位於物流專用區，土地管制最小分配面積為1,000平方公尺，陳述人區內土地面積達4,386.66平方公尺，可申請原位置保留，保留工廠主體繼續經營或針對持有土地做規劃，惟陳述人工廠因參與重劃有部分拆除之情形，後續本重劃會劃會仍積極持續與陳述人溝通、協調。…」等語，業務單位說明：「…有關陳述人所提特定工廠登記資格如何保障一節，查陳述人位於本重劃區之工廠，係於101年取得臨時工廠登記、109年6月核准特定工廠登記，依據『工廠管理輔導法』、『特定工廠登記辦法』等規定，其特定工廠登記僅係特別准許陳述人所有特定登記工廠建物得以接水、接電使用，即使用期間免受土地及建築物等相關規定裁罰之輔導性措施（有效期間至129年3月19日止），非可逕認為合法工廠，尚需依內政部營建署公告『都市計畫取得特定工廠登記土地變更處理原則』等規定透過都市計畫程序申請辦理土地變更，以取得合法工廠登記資格永續經營使用。本件係依都市計畫規定範圍辦理市地重劃開發作業，陳述人所有工廠如不願搬遷，亦得依法申請建物保留，後續請重劃會於辦理拆遷補償及土地分配作業前針對該工廠土地分布情形、坐落街廓、最小開發面積限制詳予研析並向土地所有權人溝通說明協助辦理建物保留事宜。」等語(見本院卷第164、264頁)。
2.由上可知，在聽證程序中，原告已就其土地遭納入市地重劃範圍，及已取得特定工廠登記資格如何保障其權益等事項，充分陳述意見。參加人即依都市計畫內容及重劃相關規定，具體說明本件重劃係依既定都市計畫辦理，重劃區內所有土地所有權人均一體適用相關規定，並非針對特定個案為差別處理，且依原告土地面積及使用分區條件，說明其仍得於後續重劃作業中申請原位置保留，工廠主體並非必須全面拆除。業務單位亦就原告所稱特定工廠登記保障一節，明確說明該登記性質僅屬輔導性、暫時性措施，並非合法工廠之永久資格，尚須依都市計畫程序辦理土地變更，始得取得合法工廠登記資格等情，有111年9月28日聽證會議紀錄在卷可稽(見本院卷第245至260頁)。
3.被告市地重劃會綜合審議聽證中各方陳述及說明後，決議不予採納並表示：「後續辦理拆遷補償及土地分配作業前，請重劃會針對該工廠土地分布情形、坐落街廓、最小開發面積限制詳予研析，並向土地所有權人溝通說明協助辦理建物保留事宜。」等語(見本院卷第264頁)，可知被告市地重劃會並非未經斟酌即逕予否定，其雖不採納原告主張，仍為兼顧原告權益，明確指示參加人於後續辦理拆遷補償及土地分配作業前，就原告工廠土地分布、坐落街廓及最小開發面積限制等事項詳加研析，並與原告溝通協調，協助辦理建物保留事宜。判斷行政機關是否已盡說理義務，不得僅以意見綜理表中是否逐條詳列理由為唯一標準，而應整體檢視聽證會議紀錄，觀諸聽證會議紀錄及意見綜理表所載內容，被告已透過參加人及業務單位之說明，逐一回應原告所提主要爭點，並於最終決議中具體揭示不採納之結論及後續處理方向，已足使原告得以理解其主張未獲採納之理由及行政機關之判斷基礎，尚難認有未盡說理義務或違反行政程序法第108條及獎勵重劃辦法第27條第2項規定之情形。從而，原告此部分主張，洵不足採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。被告所為核准實施市地重劃之原處分，認事用法俱無違誤，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院詳加審究，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 115 年 2 月 11 日
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 林季緯法 官 鄧德倩
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 2 月 11 日
書記官 黃品蓉