臺北高等行政法院裁定
高等行政訴訟庭第四庭112年度訴字第1224號原 告 郭子壽訴訟代理人 李浤誠 律師被 告 新竹市政府代 表 人 高虹安（市長）訴訟代理人 林羽菁
笪豪青蔡伊雅 律師上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國112年8月21日台內訴字第1120039952號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送至臺灣新竹地方法院。
理 由
一、本件被告代表人原為高虹安，訴訟進行中變更為邱臣遠、高虹安，業據邱臣遠、高虹安提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（本院卷一第257至258頁，本院卷二第11至12頁），核無不合，應均予准許。
二、事實概要：原告於民國112年5月3日，檢具新竹市公有畸零地合併使用證明書，以其所有、坐落○○市○○段0000-0地號土地（下稱原告土地）需與鄰接土地合併始得供建築使用為由，依建築法第45條第3項、新竹市市有財產管理自治條例（下稱竹市財產條例）第55條第1項第5款規定，向被告申購同段0000-0地號市有土地（下稱系爭土地）其中00平方公尺土地。經被告以112年6月1日府財產字第1120078017號函（下稱系爭函）拒絕讓售。原告不服，提起訴願，經內政部以112年8月21日台內訴字第1120039952號訴願決定（下稱訴願決定）不受理後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：系爭土地係原告土地相鄰之畸零地，82年間被告為標售同段0000-0地號土地，遂將原告土地兩側原可通行之巷道變更為僅得由系爭土地一側通行，原告乃就系爭土地申請取得公私有畸零土地合併使用證明書，經依建築法第45條第3項、竹市財產條例第55條第1項第5款規定，向被告申購系爭土地其中00平方公尺，遭被告以與公益極度相關為由拒絕，且所主張之建築法第45條第3項、竹市財產條例第55條第1項第5款規定亦與公益相關，依司法院釋字第695號解釋意旨，本件應屬公法爭議，故聲明求為判決：㈠先位訴之聲明：⒈系爭函及訴願決定均撤銷。⒉上開撤銷部分，被告應作成准予原告承購系爭土地其中00平方公尺之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。㈡備位訴之聲明：⒈被告應作成准予原告承購系爭土地其中00平方公尺之行政處分。⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張略以：依司法院釋字第448號解釋、最高法院81年度台上字第1479號民事判決等意旨，本件原告請求承購系爭土地其中00平方公尺，應屬私法紛爭，且原告土地上已有合法建物，原告係因袋地通行償金等關於私益問題，申購系爭土地其中00平方公尺等語，並聲明求為判決：㈠駁回原告之訴。㈡訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠按「(第1項)法院認其無審判權者，應依職權以裁定將訴訟移
送至有審判權之管轄法院。但其他法律另有規定者，不在此限。…。(第4項)法院為第一項及前項裁定前，應先徵詢當事人之意見。」行政法院組織法第47條準用法院組織法第7條之3第1項及第4項定有明文。次按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判（司法院釋字第787號解釋理由書意旨參照）。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，業經司法院釋字第448號解釋在案。另建築法第45條第3項之規定非即賦予取得公私有畸零土地合併使用證明書之鄰地所有權人，有請求公產管理機關讓售公有土地之權利；公產管理機關於該鄰地所有權人申購時，亦不負有與其訂立買賣契約，讓售公有土地之義務（最高法院81年度台上字第1479號民事判決意旨參照）。
㈡查原告土地、系爭土地之所有權人分別為原告及被告，又原
告土地與系爭土地相鄰，且已指定建築線，而系爭土地因面積狹小、寬度、深度不足，屬無法單獨建築之畸零地，且屬現有巷道、非公用財產，原告就系爭土地已取得公私有畸零土地合併使用證明書等情，有原告土地登記第一類謄本（本院卷一第27頁）、系爭土地登記第一類謄本（本院卷一第31頁）、地籍圖謄本（本院卷一第25頁）、被告106年1月20日府工建字第106002667號函、公告暨認定現有巷道範圍示意圖（本院卷一第37至39頁）、被告112年3月24日府都建字第1120043816號函（本院卷一第57至58頁）、被告112年4月19日府都建字第1120054505號函（本院卷一第59至60頁）在卷可參，復為兩造均不爭執，上開事實核先認定。
㈢按行政機關係代表國庫出售公有財產，並非行政處分，而屬
私法上契約行為（司法院釋字第448號解釋意旨參照），又依建築法第44、45條之規定，建築基地最小面積之寬度及深度範圍內之公有土地，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。依此規定讓售公有財產之行為，並非公權力對外發生法律效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為（最高行政法院96年度裁字第1751號裁定、111年度抗字第18號裁定意旨參照）。則系爭函乃關於被告代表國庫不同意出售公有財產即系爭土地其中00平方公尺，並非行政處分，而屬私法上契約行為，從而當事人對之所生爭執，非屬公法上之爭議，應由普通法院審判，行政法院並無審判權。
㈣又按建築法第42條規定：「建築基地與建築線應相連接，其
接連部分之最小寬度，由直轄市、縣（市）主管建築機關統一規定。但因該建築物周圍有廣場或永久性之空地等情形，經直轄市、縣（市）主管建築機關認為安全上無礙者，其寬度得不受限制。」第44條規定：「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」第45條規定：「（第1項）前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起1個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。（第2項）徵收土地之出售，不受土地法第25條程序限制。辦理出售時應予公告30日，並通知申請人，經公告期滿無其他利害關係人聲明異議者，即出售予申請人，發給權利移轉證明書；如有異議，公開標售之。但原申請人有優先承購權。標售所得超過徵收補償者，其超過部分發給被徵收之原土地所有權人。（第3項）第1項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。」第46條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前2條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」又國有財產法第49條第3項規定：「非公用財產類之不動產，其經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使用者，得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人。」竹市財產條例第55條第1項第5款、第2項：「（第1項）前條規定出售之房地，其處理方式依下列規定：……五、非公用財產類之土地，其經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使用者，得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人。……（第2項）有關前項第5款新竹市市有畸零地處理作業要點另訂之。」依上開規定授權，被告訂定新竹市市有畸零地處理作業要點第3點規定：「（第1項）市有畸零地除有保留必要者外，依下列規定辦理出售：㈠申請合併部分土地依該轄區縣（市）政府畸零地使用規定最小建築基地面積內，依本府專案提估價格辦理讓售。㈡申請合併部分土地面積在500平方公尺以下，超過該轄區縣（市）政府畸零地使用規定最小建築基地面積，依規定辦理協議調整地形不成立後，申請人切結不願調處者，依本府專案提估價格辦理讓售。……」第5點規定：「新竹市市有土地（以下簡稱市有土地）有下列情形之一者，不予讓售：……㈢市有土地可供單獨建築者，不得分割供他人合併使用。……」由上開規定互相參照以觀，可知畸零地基地須經與鄰地調整地形或合併使用，以建築時，畸零地所有權人與鄰地所有權人得先協議、調處、申請該管地方政府徵收後辦理出售，或准以公告現值讓售鄰地所有權人，然本件系爭土地（即畸零地基地）並無與鄰地（即原告土地）調整地形或合併使用以建築乙節，為兩造所均不否認，自無上開規定關於協議、調處、申請徵收或被告讓售之適用，原告主張建築法第45條第3項、竹市財產條例第55條第1項第5款規定，向被告申購系爭土地其中00平方公尺，與公益極度相關云云（本院卷一第16頁），容有誤會，並不可採。
㈤另原告自承申請承購系爭土地其中00平方公尺目的係為改建
原告土地上之建築物，倘未申請承購系爭土地其中00平方公尺而改建，須支付申請指定建築線償金及袋地通行費用，此2筆費用合計超過本件向被告申購系爭土地其中00平方公尺之金額等語（本院卷一第399至401頁），又原告土地本已具建築線乙節業經認定如前，則原告請求讓售系爭土地其中00平方公尺之真意實為改建原告土地上原有建築物，而不願支付被告較高額費用，顯係基於私益，與司法院釋字第695號解釋係有關補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安之長遠利益有異，情節不同，自難援引。原告主張應適用司法院釋字第695號解釋認定本件應屬公法上之爭議云云，並不可採。
㈥承上，本件為被告係代表國庫不同意出售公有財產即系爭土
地其中00平方公尺，並非行政處分，參以原告之主張實無法適用建築法第45條第3項、竹市財產條例第55條第1項第5款之規定（已如前述），且本件原告顯係基於私益並非公益而為請求，則本件因兩造間就是否買賣系爭土地其中00平方公尺事宜爭執，乃被告基於非公用財產管理之需要，代表國家與私人間就是否成立私法買賣契約之過程，無為公益之目的，本質上為財產權對價利用之私權關係，雙方係立於平等地位，同受私法之支配，與一般私人間土地買賣事件之本質並無不同，揆諸前揭解釋及判例要旨，自非屬公法上之決定或公權力措施，應由普通法院審判，行政法院並無審判權。
㈦另本件係對被告之訴訟，其公務所在地在新竹市，且系爭土
地亦坐落在新竹市，另本院就此審判權之爭執，業已徵詢兩造表示意見（本院卷一第183至184、312、399頁），自應將本件訴訟移送於至有受理訴訟權限之臺灣新竹地方法院，爰裁定如主文。
中 華 民 國 115 年 7 月 9 日
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 李毓華法 官 蔡如惠
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。
三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 7 月 9 日
書記官 陳湘文