臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭112年度訴字第379號112年10月5日辯論終結原 告 彭文正訴訟代理人 張靜律師被 告 外交部代 表 人 吳釗燮訴訟代理人 王歧正律師上列當事人間護照事件，原告不服行政院中華民國112年2月9日院臺訴字第1125002044號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)原告前於民國110年6月9日持我國第000000000號普通護照（下稱原護照)出境赴美，因涉嫌妨害名譽案件，經臺灣臺北地方法院於110年11月19日以110年北院忠刑寅緝字第738號通緝書通緝在案，並副知內政部移民署（下稱移民署），移民署即依入出國及移民法第6條第1項第2款之規定，禁止原告出國。
(二)原告因所持原護照效期於111年10月22日到期，於111年10月19日向駐舊金山台北經濟文化辦事處（下稱駐舊金山辦事處）申請換發護照。經駐舊金山辦事處以原告因案業經移民署禁止出國，並經該署通知被告在案，於111年10月20日以舊金字第11150853180號函(下稱原處分)復原告，依護照條例第23條第1項第3款規定，不予核發護照，並依同條例第24條第2項第2款及第25條第2項第1款規定，扣留原護照、廢止原核發護照之處分並註銷原護照。原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)原告係合法出國，不適用護照條例第23條第1項第3款、第24條第2項第2款及第25條第2項第1款規定。換言之，護照條例第23條第1項第3款之禁限出境規定，應係指「已事先被限制出國者」之情形，而不包含事先未被禁限出國、事先持合法護照出境者之情形。復依護照條例第23條第1項第3款規定，是由移民署依照入出國及移民法第6條第1項之各款事由而為「禁止出國」處分之結果而來，益加明確護照條例第23條第1項第3款係指事先被禁止出國之情形，並不包括事先未被禁止出國而已合法出國在先者而言。原告係於110年6月9日持合法有效護照，攜同子女出境美國復學，直至110年11月19日始受臺灣臺北地方法院發布通緝。原告係合法出境後，才被法院發布通緝，顯非被限制出境在先而違法出境在後之情形，而不應適用第23條第1項第3款事由者，從而亦無同法第24條第2項第2款及第25條第2項第1款之連帶適用。且護照條例第23條第1項第3款以移民署禁止申請人出國並通知主管機關為要件，被告根本未受通知即作成原處分，應屬違法。
(二)被告未依職權形式審查原告被禁止出國之「通緝」事由是否符合法定要件：
⒈原處分及訴願決定，就原告被限制出境之原因即通緝係「顯
然違法」之主張，僅以通緝事宜非外交部權責為由否採之，表面上似非無據。惟查，國家事務固有分工使各院各部依其職權行事，然在自由民主憲政體制下，各機關均應依法治國原則下之要求「依法治理或依法行政」，當主管機關已知悉、察覺當事人強力喊冤且具體明確主張他機關之職權行為違反法律所定要件之時，該主管權責機關即有「形式審查是否合法」之憲法上義務。被告早已知悉原告因博士論文學位事件而被起訴、及開庭審判中遭通緝之事實，從而，被告自應依法治國之依法行政原則形式審查通缉之法定條件是否合法該當，茲以作為入出境移民署限制出境之通知是否合法。
⒉通緝之法定要件為逃亡或藏匿。首就藏匿言，原告不僅每天
製播電視節目，且經常接受媒體訪問，並偶而召開記者會，及適時向司法院及監察院等各機關陳情訴求，顯然未藏匿而不符藏匿要件。次就逃亡言，當時原告尚在進行中之訴訟案件共4件，每件均依法積極要求及配合法院進行訴訟程序，或親自出庭、或依疫情規定以視訊方式開庭；而本件所涉之通緝，起訴後首次開庭原告係親自出庭，第2次準備程序則因原告合法出境美國而無法出席，於聲請視訊開庭之同時，亦委任辯護律師實體到庭，惟法官以原告未到庭為由諭知退庭候核辦，旋於110年11月19日發布通緝。前開情事被告均得輕易得知，而得依法行政形式審查臺灣臺北地方法院所為通緝是否有不合法定藏匿及逃亡之要件事實。準此，原處分及被告均有違反行政法上之依法行政原則之審查義務，自非合法。
(三)護照係兼具「國民國籍身分證明」效用，就合法出境者的國民護照，原護照依法不得扣留：
⒈依護照條例第4條第1款規定，護照除係國民在國外的旅行文
件外，兼具國民的國籍身分證明，於外國等於我國國民在國外使用的「身分證」。護照既具國民在外國的國籍身分證明功能，則扣留與註銷護照之處分，即應嚴格其法律要件之性質及區別，亦即不應擴大解釋動輒扣留護照，致使在外國我國國民因無法證明國籍身分而無法行使權利接洽外國公、私機構而難以繼續生活，成為落難國外之「無國籍人士」，俾合乎保障國民基本人權之比例原則的憲法監督。
⒉復依護照條例第25條第2項所列各款事由，可明確分為「護照
本身已不存在或其功能已無存在必要」及「持照之國民已喪失我國籍」。故對於事先已合法持照出國之國民，事後才因故被禁止出國者，解釋上自無法直接認定伊已有不願繼續使用護照的國際旅行功能（雖國家得因其已被通缉而事後禁止此一功能，但情形不同），更不能因此推認伊有隱匿國籍身分的主觀法感情上不認同我國國籍身分之意思。就此，出境前或之後被禁止出國二者於本條顯然有區別實益，從而於解釋適用上，自不應包含事先已合法持照出境之我國國民。縱認護照條例第25條第2項第1款規定亦適用於事先合法出國、事後禁止出境之情形，其法律效果亦僅止於在該護照上為註銷及廢止之註記使其往後失效、不得再使用，但不得作為「扣留」之依據。
⒊又原告不僅係自始合法取得該護照，更係事先於5個多月前
已先合法出境到外國，雖事後被移民署禁止出國，但事後禁止在法邏輯上，自不得追溯認定該原護照有虛偽不實等護照條例第24條第2項規定之事由要件，自無扣留規定適用之餘地。
(四)護照條例第24條第2項第2款既不得作為扣留原告護照之依據，被告自應將已完成廢止註銷註記之原護照返還原告，自不待言，原告爰依行政訴訟法第7條、民法第767條、第184條、第213條之規定，請求被告返還原護照。至於被告答辯稱原處分末段有註明，若原告欲返國時可來處申請核發入境許可證明云云，此一「事先審查許可制」，則已違反憲法第10條人身遷移自由及護照條例尤其第24條第1項之規定甚明。
(五)並聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應將原護照返還原告。
⒊被告應依原告111年10月19日之申請，作成核發中華民國普通護照之行政處分。
三、被告則以：
(一)有關護照條例第24條第2項第2款規定之適用範圍，並未限縮於持照人已遭禁止出國後始至國外之情形：
⒈依據刑事訴訟法第84條及入出國及移民法第6條第1項第2款規
定，刑事案件被告逃亡或藏匿之地點，不論是在國内或國外，司法機關均得通緝之，且只要刑事案件被告是在通缉 中，移民署即應禁止其出國。因此，縱使刑事案件被告已經事先逃亡或藏匿在國外，司法機關仍得對之發布通緝，移民署仍得因其遭通緝而禁止其出國，合先敘明。
⒉次依護照條例第23條第1項第3款、第24條第2項第2款及第25
條第2項第1款規定，持照人在外國向駐外館處出示護照 時，只要經駐外館處查明持照人業經移民署禁止出國，無論持照人是在出國前或出國後遭禁止出國，均可扣留、廢止並註銷該護照，且持照人如係向駐外館處申請換補發護照，亦得不予核發。
(二)被告業已查明原告確有經移民署禁止出國之情事，且在該禁止出國處分未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效前，被告即應受該禁止出國處分之拘束：
經查，被告依護照條例第23條第1項第3款及第2項規定，藉由與移民署間電腦連線傳輸方式，依職權形式審查原告業經移民署依入出國及移民法第6條第1項第2款規定禁止出國在案，已符合「依法律禁止申請人出國」之要件。按行政程序法第110條第3項規定，在該禁止出國處分經撤銷、廢止或因其他事由而失效前，被告自應受該禁止出國處分之拘束。故被告依護照條例第23條第1項第3款規定不准其護照換發之申請，另依同條例第24條第2項第2款及第25條第2項第1款規定，扣留、廢止並註銷其護照，均符合法定要件，而係依法行政。
(三)並聲明：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷如下：
(一)按護照條例第23條規定：「（第1項）護照申請人有下列情形之一者，主管機關或駐外館處應不予核發護照：…三、經內政部移民署（以下簡稱移民署）依法律限制或禁止申請人出國並通知主管機關。…（第2項）司法或軍法機關、移民署依前項第二款、第三款規定通知主管機關時，應以書面或電腦連線傳輸方式敘明當事人之姓名、出生日期、國民身分證統一編號、依法律限制或禁止出國之事由；其為司法或軍法機關通知者，另應敘明管制期限。」第24條規定：「（第1項）護照非依法律，不得扣留。（第2項）持照人向主管機關或駐外館處出示護照時，有下列情形之一者，主管機關或駐外館處應扣留其護照：…二、持照人在外國、大陸地區、香港或澳門，經查有前條第一項第二款或第三款情形。…」第25條規定：「…（第2項）持照人有下列情形之一者，主管機關或駐外館處應廢止原核發護照之處分，並註銷該護照：
一、有前條第二項第二款規定情形。…」
(二)經查，原告因所持原護照，效期於111年10月22日到期，於111年10月19日向駐舊金山辦事處申請換發護照，有中華民國普通護照申請書在卷可稽（原處分卷第97頁）。原告因涉嫌妨害名譽案件，遭臺灣臺北地方法院於110年11月19日以110年北院忠刑寅緝字第738號通緝書通緝在案且副知移民署，亦有通緝書在卷可佐（原處分卷第60頁）。原告於111年10月19日以所持原護照向駐舊金山辦事處申請換發護照時，經該處以電腦連線方式查核檔案資料，發現原告因遭通緝中，經移民署依入出國及移民法第6條第1項第2款規定通知列管禁止出國，亦有電腦網路連線列印資料附卷足憑（原處分卷第101頁），駐舊金山辦事處乃以原處分廢止、註銷原告所持原護照，並同時扣留原護照且不予核准換發護照，依首開之法條之說明，於法核無違誤，是原告訴請撤銷原處分，並訴請被告應依其111年10月19日之申請，作成核發中華民國普通護照之行政處分，均於法無據，不應准許。
(三)原告主張其於110年11月19日發布通緝前之110年6月9日持原護照合法出境，故不適用護照條例第23條第1項第3款、第24條第2項第2款及第25條第2項第1款規定；且被告未受移民署通知就作成原處分，不合於護照條例第23條第1項第3款之要件；又被告扣留註銷其原護照，令其無法返國云云。然而，基於下述理由，本院認為原告主張並不可採：
⒈按入出國及移民法第6條第1項第2款規定：「國民有下列情形
之一者，移民署應禁止其出國：…二、通緝中。」原告係我國國民因妨害名譽案件經臺灣臺北地方法院通緝中，且以電腦傳輸方式通知主管機關，既經本院認定如上，則依據上揭護照條例第23條第1項第3款、第24條第2項第2款及第25條第2項第1款規定之文義，駐舊金山辦事處對於原告申請換發護照即應不予核發，並扣留其原護照、廢止原護照核發處分、註銷原護照，與原告是否於遭通緝前合法出國無關。進步言之，通緝如同傳喚、拘提或逮捕，均屬令刑事案件被告到案接受司法偵查、審判或執行之手段。若刑事案件被告已經逃亡或藏匿於國外，因檢察官、司法警察無法在國外拘提刑事案件被告或逕行逮捕之，為使國家刑罰權得以具體實現，因此上揭護照條例之規定，即賦予駐外館處對業經移民署禁止出國之持照人，於其向駐外館處出示護照時，扣留、廢止並註銷該護照，亦不准其換補發護照之申請，以促使刑事案件被告返國接受司法偵查、審判或執行，此觀護照條例第24條第2項第2款規定之修正理由：「原條文第三款規定持照人申請換發護照或加簽時，有前條第三款情形者（其他行政機關依法律限制申請人出國或申請護照並通知主管機關者），外交部或駐外館處應扣留其護照，惟實務上屢有持照人在限制出境前已出境至外國、大陸地區、香港或澳門，因辦理護照補發、文件證明等案件，經駐外館處查明渠等因案限制出境，礙於原條文規定並無法扣留渠等護照。為共同維護國家治安及打擊犯罪，爰將原條文第二款及第三款整併修正為第二款，使駐外館處亦可據以扣留其所持護照。」，其理自明。準此，無論刑事案件被告出國之際有無遭通緝而禁止出國，駐外館處均應於其出示護照時，扣留、廢止並註銷該護照，亦不准其換補發護照之申請，以促使其返國接受司法偵查、審判或執行。原告主張其出國時尚未經通緝禁止出國，故無護照條例第23條第1項第3款、第24條第2項第2款及第25條第2項第1款規定適用云云，為其主觀對護照條例之錯誤解釋，應不足採。
⒉移民署依護照條例第23條第2項規定，以電腦連線傳輸方式，
敘明原告姓名、出生日期、身分證字號、管制單位為臺北地院、管制日期110年11月19日、管制來文字號為北院忠刑寅緝738、法律依據為入出國移民法第6條、資料類別為通緝，以此通知被告等情，均經記載於被告提出之電腦網路連線列印資料（原處分卷第101頁），於法亦無不合，原告空言主張被告未經通知即作成原處分，不合於護照條例第23條第1項第3款要件云云，亦不足採。
⒊再按護照條例第26條第1項規定：「已出國之在臺設有戶籍國
民，有第23條第1項第2款或第3款規定情形，經駐外館處不予核發護照或扣留護照者，駐外館處得發給專供返國使用之一年以下效期護照或入國證明書。」原處分據此規定於說明四亦載明「台端如擬返國，可逕向我駐外館處申請專供返國使用之旅行文件持憑返國。」有原處分在卷可參（本院卷第51頁），原告自可依循此方式申辦入國證明書等旅行文件持憑返國，原處分自無侵害原告返國的基本權利，故原告主張其原護照因遭扣留註銷，令其無法返國云云，與事實不符，仍不可採。
⒋末臺灣臺北地方法院以原告有逃亡或藏匿之事實予以通緝，
此為刑事審判權限之行使，通緝是否合法，並非被告作成原處分時有權予以審查之事項，且依護照條例第23條第1項第3款之規定，本案當移民署依據入出國及移民法第6條第1項第2款規定，以原告遭通緝為由禁止原告出國，並將此禁止原告出國之處分通知被告，被告經由移民署的通知，開啟被告不予核發護照、扣留並註銷原告所持原護照的權力，被告就移民署禁止原告出國之處分，基於行政機關間事務分配，仍無審查是否合法的權限。而通緝是否合法既如上述為刑事審判權限之行使，亦非本院所得審究，故原告主張原處分係基於違法通緝作成，亦屬違法云云，亦無從採為有利原告之認定。基此，原告聲請訊問臺灣臺北地方法院承審其妨害名譽案件通緝原告之法官，本院認為沒有傳訊的必要，一併敘明之。
(四)末依行政訴訟法第7條規定，人民以行政處分違法而提起行政訴訟，得於同一程序中，就其因該違法行政處分所受之損害，合併為損害賠償或其他財產上給付之請求，旨在保護人民之權利，並節省訴訟手續重複之勞費。故人民提起之行政訴訟，若經行政法院以無理由判決駁回，則其合併提起之損害賠償及其他財產上給付之請求，即非有據，應併予判決駁回。本件原告訴之聲明第二項主張「被告應將其於101年10月22日核發護照號碼為000000000號屬原告所有之中華民國普通護照返還原告。」經原告訴訟代理人於言詞辯論期日陳稱請求權基礎引用行政訴訟法第7條、民法第767條、第184條、第213條等語（本院卷第135頁）。查原告提起之撤銷訴訟及課予義務訴訟，既經本院如上認定為均無理由，則原告主張因原處分違法致其所受之損害，合併提起損害賠償及返還所有物訴訟，請求被告返還原護照亦屬無據，應併予駁回之。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其訴之聲明第一項（即撤銷原處分及訴願決定）及聲明第三項（被告應依原告之申請，作成核發護照之行政處分），均為無理由，其聲明第二項訴請被告返還原護照，已失依據，亦無理由，均應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 10 月 19 日
審判長法 官 楊得君
法 官 彭康凡法 官 高維駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 10 月 19 日
書記官 陳怡如