臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第七庭112年度訴字第383號113年4月25日辯論終結原 告 國泰人壽保險股份有限公司代 表 人 熊明河(董事長)訴訟代理人 陳明緯 律師被 告 臺北市政府勞動局代 表 人 高寶華（局長）訴訟代理人 陳冠璟
周美娟沈栗安上列當事人間職業安全衛生法事件，原告不服臺北市政府中華民國112年2月22日府訴三字第1116087050號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告起訴後，原告代表人由黃調貴變更為熊明河，茲據
現任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第139頁），核無不合，應予准許。
㈡行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「（第1項）訴狀送
達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」查原告起訴時，聲明係為「訴願決定及原處分均撤銷。」嗣因原處分已因原告名稱及負責人姓名業公布於被告網頁而無回復原狀可能，故變更其訴之聲明為「⒈原處分關於罰鍰部分及其訴願決定均撤銷。⒉確認原處分關於公布原告名稱、負責人姓名部分及其訴願決定為違法。」（本院卷第397頁）被告就原告訴之變更並不爭執，故上述原告訴之變更應予准許，合先敘明。
二、事實概要：㈠緣被告所屬臺北市勞動檢查處（下簡稱勞檢處）於民國111年
6月7日、9日對原告實施勞動檢查，發現原告設有空氣調節設備之建築物室內作業場所（瑞湖資訊大樓、展業北北通訊處及展業陽明通訊處），未每6個月實施二氧化碳濃度監測1次以上，涉有違反職業安全衛生法（下簡稱職安法）第12條第3項及勞工作業環境監測實施辦法（下簡稱監測實施辦法）第7條第1款規定，乃以111年6月14日北市勞檢職字第00000000000號函（下稱111年6月14日函）檢附勞動檢查結果通知書，命原告於文到後1個月改善，並另案移由被告處理。
被告審認原告違反職安法第12條第3項及監測實施辦法第7條第1款規定，且屬甲類事業單位，遂依職安法第43條第2款、第49條第2款、違反職業安全衛生法及勞動檢查法案件處理要點（下簡稱職安勞檢案件處理要點）第8點第1款及臺北市政府處理違反職業安全衛生法事件統一裁罰基準（下簡稱臺北市裁罰基準）第3點、第4點附表項次8等規定，以111年7月4日北市勞職字第00000000000號裁處書（下稱前處分），處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰，並公布其名稱及負責人姓名。
㈡嗣勞檢處於111年8月1日、4日再次對原告實施勞動檢查，發
現原告設有空氣調節設備之建築物室內作業場所（專招中山通訊處及展業松江通訊處，下合稱系爭作業場所），仍未每6個月實施二氧化碳濃度監測1次以上，違反職安法第12條第3項及監測實施辦法第7條第1款規定，乃以111年8月22日北市勞檢職字第00000000000號函（下稱111年8月22日函）檢送勞動檢查結果通知書予原告，另案移請被告處理。被告審認原告第2次違反職安法第12條第3項及監測實施辦法第7條第1款規定，且屬甲類事業單位，乃依職安法第43條第2款、第49條第2款、職安勞檢案件處理要點第8點第1款及臺北市裁罰基準第3點、第4點附表項次8等規定，以111年9月12日北市勞職字第00000000000號裁處書（下稱原處分），處原告6萬元罰鍰，並公布其名稱及負責人姓名。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠職安法施行細則（下簡稱施行細則）第17條第2項第1款、監
測實施辦法第7條第1項第1款未明確定義何謂「中央管理方式之空氣調節設備」（下合稱為系爭規範），違反法律明確性原則、行政程序法第5條之規定，依行政程序法第158條第1項第1款規定應為無效，被告據前開規定做成原處分顯有違誤，應予撤銷：
⒈系爭規範僅規定設有「中央管理方式之空氣調節設備之建
築物室內作業場所」須定期進行二氧化碳濃度監測；然就何謂「中央管理方式」，則無明確定義。又空氣調節設備依各場所之特性，有多種不同之類型及管理方式；經原告洽詢空調領域相關專業人士，咸認所謂「中央管理」，實務、學理上均無明確定義可資參考，文義解釋上亦可能有多種不同區分方式：有從管理之範圍區分、從「空氣」是否集中管理區分、從「機器控制」是否連控區分、從「容量」區分。原告再嘗試以Google搜尋引擎檢索關於系爭規範所謂「中央管理方式之空氣調節設備」之定義，亦查無相關結果。由此可見，系爭規範之文義實非人民得以理解，更無從預見其所拘束之範圍。
⒉施行細則最早係於80年9月16日修正時，於第10條第1款(即
現行法第17條第1項第2款)增定有關「設置有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所」應實施監測之規範；惟當時修訂之立法說明僅記載：「列明實施作業環境測定之作業場所，俾有所依循」，並未詳細說明何謂「設置有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所」，亦未說明該等場所為何須監測二氧化碳濃度之理由。監測實施辦法則係於81年2月14日訂定，並於第6條第1款(即現行法第7條第1款)規範：「設置中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所，應每6個月設定二氧化碳濃度1次以上」；惟當時之立法說明亦僅記載：「規定『設置中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所』…等之測定項目及期限」，仍未說明詳細理由。綜上，自系爭規範之立法說明觀之，均無從知悉究竟主管機關究係基於何種目的，而以是否設有「中央管理方式」之空氣調節設備區分有無定期檢測二氧化碳之義務。是以，人民自然亦無從據此理解系爭規範之意義或預見其所拘束之範圍。
⒊勞動部112年10月30日勞職授字第0000000000號函文（下稱
勞動部112年10月30日函文）及所附改制前行政院勞工委員會101年間函文(下稱勞委會101年函文)對系爭規範所為解釋並無法律授權為據，亦與其所稱系爭規範之立法目的有所矛盾；況勞動部更為原告因相同規範所生爭訟之另案被告，與本案顯有利害衝突，故該等函文均不得作為系爭規範之解釋依據，無從拘束本院獨立適用法律、認定事實：
⑴勞動部112年10月30日函文所附勞委會101年函文未曾對
外公開，亦非依行政程序法第I57條第2項、第160條第2項之規定頒布之有效法規命令或行政規則，其對於系爭規範所為解釋應不得拘束人民。另該函文就何謂「可控制及調整室內溫度、濕度之設備」？於機房設置何等設備，始為「集中至空調機房內管理，以便於操作與維修」？等事項，亦無明確說明，一般人民實無從據此理解何謂「中央管理方式之空氣調節設備」。
⑵勞動部112年10月30日函文所附「函詢事項回復說明」第
三點固稱：「前開規定之立法目的，係考量設有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所為維持室內溫度，一般未對外充分自然通風或因通風換氣系統設計或操作不良，致室內空氣勞工呼吸二氧化碳濃度累積升高，恐造成勞工健康危害，爰以二氧化碳濃度監測作為室內作業場所通風換氣系統有效性之初步評估指標，以確保勞工之健康權」 然查，只要是設有「空調設備」之場所，不論係設置如窗型、分離式、箱型冷氣之個別空調設備，或係設置所謂「中央管理方式」之空調設備，均可能有「為維持室內溫度，一般未對外充分自然通風」之特性。又以系爭作業場所而言，該場所設有對外窗户，通風換氣之設置與裝設窗型、分離式冷氣之場所亦無不同，並未因空調設備之設置導致二氧化碳濃度累積風險升高。爰此，倘依系爭規範之中央主管機關勞動部之說明，已難認其特就設有所謂「中央管理方式空調設備」之場所，規範負其監測義務，其區隔與目的有何合理關聯可言。
⑶再者，施行細則第10條於80年9月16日增定第10條第1款(
即現行法第17條第1項第2款)有關「設置有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所」應實施監測之規範時，其立法說明僅記載：「列明實施作業環境測定之作業場所，俾有所依循」，勞動部並係遲至原告公司提起相關爭訟後始針對此類個案提出該規範立法目的之說明。姑不論其說明是否符合立法原意，一般人民(包括原告公司)於事前實無從藉其事後就立法目的所為說明，推敲系爭規範所定「中央管理方式之空調設備」之合理解釋，從而預見受規範之範圍，爰系爭規範仍有違明確性原則。
⑷相較於一般僅有一種回風設計(即僅以室內空氣循環)之
窗型、分離式冷氣而言，符合其所稱「有全回風、回風、外氣供給及回風熱交換外氣供給等不同設計」之「中央管理方式」空調設備，因另有引入新鮮外氣並利用中央空調箱根據室內空氣品質調節「室內空氣循環」及「新鮮外氣交換」之比例，二氣化碳濃度累積之風險豈非更低？由此可見，勞動部對於系爭規範之解釋，顯與其所稱系爭規範之立法目的係「設有中央管理方式空氣調節設備之場所二氧化碳累積之風險較高」有所矛盾；人民更無從預見系爭作業場所所設二氧化碳累積風險並未較一般窗型、分離式冷氣為高之空調設備，竟有遭認定為「中央管理方式之空調設備」之可能而須進行二氧化碳監測，爰其所為解釋應非適當，實非可採。
㈡再者，系爭作業場所之空調設備係個別管理，非「中央管理
方式之空氣調節設備」，原告並無定期監測二氧化碳濃度之義務，原處分遽認原告公司違反系爭規範，顯有違誤：
⒈系爭作業場所每層樓之各區域分別設有多台空調設備(送風
機），由各送風機利用冰水降低空氣溫度產生冷氣，且系爭作業場所各區域送風機設有獨立開關、係個別控制。既每層樓之不同區域分別設有數台空調設備(送風機），各空調設備又係個別控制，可見系爭作業場所之空調係分別管理，而非「中央管理」。是以，系爭作業場所之空調顯非系爭規範所稱「中央管理方式」之空氣調節設備。
⒉系爭作業場所設有多處對外窗戶，透過混入室外空氣交換
之方式，自然調節系爭作業場所之二氧化碳濃度。換言之，系爭作業場所之空調設備未有空氧調節箱之設置，並無將室內空間各處空氣回風至機房之空氣調節箱集中管理，且未利用空氣調節箱集中控制混入戶外空氣或僅採室內空氣循環，並非「中央管理方式」之空氣調節設備。
⒊茲以原告位於○○市○○區○○路○段000號○樓(下稱原告總公司
大樓)之空調設備為例，說明社會通念所理解之「中央管理方式之空氣調節設備」與系爭辦公大樓設置之空調設備不同之處：⑴空氣調節箱之設置：原告總公司大樓透過冰水主機製作低溫冰水，送至各樓層之空調室；各樓層空調室則設有空氣調節箱，以專用管線引入戶外空氣並混合辦公場所回送之室內空氣後，藉冰水主機產製之冰水於空氣調節箱中集中製造冷空氣，再將冷空氩送至各辦公場所內(此與系爭作業場所之空調設備係將冰水分別送至各送風機個別產製冷氣有所不同)。⑵集中管理各空調設備之機房之設置：原告總公司大樓並於地下室設置管理整棟建築空調之機房，於機房統一控制全棟大樓各樓層空調之溫度、即時監測二氧化碳之濃度。當二氧化碳濃度高時，則提高各空氣調節箱戶外空氣交換之比例以降低二氧化碳濃度；反之，當二氧化碳濃度尚低時，則降低各空氣調節箱引入戶外空氣之比例，藉循環室內較低溫之空氣以節約冷氣能源(此與系爭作業場所之空調設備採對外窗戶自然交換戶外空氣，無法控制外氣交換比例；且系爭作業場所各空調設備係個別控制，無法集中控管不同）。
㈢退步言之，系爭作業場所為商業大樓，二氧化碳濃度幾無超
過職安法所定標準之可能，實無定期監測之必要性。況全國設置如系爭作業場所冷氣機之工作場所恐高達數十萬個，而具檢測資格者卻僅約一千人，倘此等場所均須進行檢測，必將排播其他監測項目之進行，造成過度損害，亦有失平衡。
是以，系爭規範有違比例原則，應為無效。原處分據以裁處，顯有違誤：
⒈查二氧化碳濃度是否有超過標準之風險，應係與作業場所
通風是否良好有關，而與空調設備是否為「中央管理方式」並無必然關聯。系爭規範非要求作業場所應維持良好通風，反而以「中央管理方式之空氣調節設備」此等與二氧化碳濃度無涉之標準區分是否有監測之義務，與目的之達成並無必然關聯，已有違反行政程序法第7條第1款之適當性原則。
⒉曾有文獻針對室內作業環境場所(醫院)之二氧化碳濃度進
行研究，發現二氧化碳濃度平均值大都在lOOOppm之內；縱使有部分大樓空調線路老舊換氣量較為不足，測得之最大值亦僅為1800ppm。而系爭作業場所並非公眾場所，人員密度較醫院為低，二氧化碳濃度應較前開數值為低；顯見一般並無工業機具運作之室內場所，因僅有人體呼吸產出之二氧化碳，二氧化碳濃度幾無可能高於5000ppm。此外，原告雖不服原處分，仍基於尊重主管機關之立場，自主於111年8月17日委託合格機構針對系爭作業場所進行二氧化碳濃度監測，結果為l046ppm至1229ppm之間，均與上限5000ppm相距甚遠。顯見系爭作業場所(一般商業大樓)並無二氧化碳濃度高於標準之風險，應即無定期檢測二氧化碳濃度之必要性，是系爭規範已有違反行政程序法第7條第2款之必要性原則。
⒊再查，倘依被告之認定，只要設置如系爭辦公場所之冷氣
機，即為系爭規範所謂「設有中央管理方式之空氣調節設備」之場所，則全國須進行檢測之工作場所當多不勝數。光是以110年勞工保險投保單位高於10人之單位數推估(依一般社會習慣推估，10人以上之辦公場所應鮮少使用家用分離式或窗型之冷氣)，至少就有高達近14萬家公司行號須依系爭規範進行二氧化碳濃度監測。衡以前開說明，一般無機具運作之辦公場所幾無違反標準之可能，要求全國社會耗費如此大量之成本，顯有失平衡。
⒋況依前開監測實施辦法第4條、第7條之規定，二氧化碳濃
度之監測須由具乙級以上化學性因子作業環境監測技術士證照或工礦衛生技師證書(現名職業衛生技師)之專業人士執行；而全國目前具有前開證照之專業人士共僅有1279人。依前開場所數量及具監測證照之人數試算，倘全國數十萬計以上之作業場所，均依被告之認定標準，每年進行二次以上實際上無意義二氧化碳濃度監測，光是此單一項目，平均每位專業人士即須負責200場以上，不僅因專業人力根本不足而為不切實際，對於真正有必要進行監測之項目，亦勢將產生嚴重之資源排擠效應，利弊顯然失衡。是以，系爭規範實有違行政程序法第7條第3款之比例性原則。
⒌另查，我國基於改善室內空氣品質之目的，亦訂有「室內
空氣品質管理法」，並由行政院環境保護署(下稱環保署)主管。參照該法第6條、環保署106年1月11日所訂「應符合室內空氣品質管理法之第二批公告場所」之附表、101年11月23日所訂「室內空氣品質標準」規定，係由主管機關基於各場所不同之風險危害程度並衡量公眾利益，逐步公告各場所、區域各自適用之檢驗項目，並針對何種場所、區域須受規範，及濃度上限、採樣時間長度、方式等標準詳盡、明確定義，相較之下顯然更為具體明確，亦符合憲法比例原則之要求。此亦顯見系爭規範僅以「設置中央管理方式之空氣調節設備」作為標準，要求雇主進行監測，而未以風險大小進一步區分，不僅不符明確性原則，且亦違反比例原則。
㈣再退步言，縱認系爭作業場所確係「設有中央管理方式之空
氣調節設備之建築物室內作業場所」，原告亦不具可非難性，不應受行政罰，原處分實有違誤：系爭規範對於何謂「中央管理方式之空氣調節設備」並無明確定義，司法實務(包括訴願、行政訴訟等)亦無任何前案可參；且依一般大眾之理解，實難以想像系爭作業場所設置、每台機器分別開關、控制之冷氣機，竟遭被告定義為「中央管理方式之空氣調節設備」；是以，縱認原告確有違反系爭規範，亦係因原告公司合理、不可避免之「法律見解錯誤」所致。揆諸最高行政法院102年度判字第611號行政判決、司法院釋字第685號解釋林錫堯、許宗力大法官協同意見書揭示之法理，此應為阻卻責任之事由，原告實不具有責性(可非難性)而不應受行政罰。準此，原處分實有違誤等情，並聲明求為判決：①原處分關於罰鍰部分及其訴願決定均撤銷。②確認原處分關於公布原告名稱、負責人姓名部分及其訴願決定為違法。③訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠職安法之目的為保障工作者安全及健康，避免職業災害發生
。又按職安法第5條，雇主使勞工從事工作，應在合理可行範圍內，採取必要之預防設備或措施，使勞工免於發生職業災害。因此有關勞工安全與健康之保護事項，於職安法及附屬法規皆有規範，而作業環境監測之實施為其規範之一，其目的在於判定勞工暴露之實態、程度或瞭解作業環境之情況，及後續欲採取之控制措施等；再按監測實施辦法第7條第1款規定所稱「中央管理方式之空氣調節設備」，依職業安全衛生署（下稱職安署）網頁「作業環境監測Q&A」Q13之回答，係將可控制及調整室內空氣溫度、溼度等空氣品質之設備，集中至空調機房內管理，以便於操作與維修，該設備有全回風、回風、外氣供給及回風熱交換外氣供給等不同設計，並由勞動檢查機構依事實認定。實務上，係以事業單位是否將作業場所之溫度集中管理設定，現場整體空調設置及回風情形等綜合判斷。雖原告稱系爭作業場所每層樓之各區域分別設有多台空調設備（送風機），且有獨立開關控制，然同一層樓數個辦公空間由同一台空調設備（送風機)提供送風，數個辦公空間之溫度…等調節由同一台所控制，仍屬中央管理方式。又查原告並未有相關證據，如：該作業場所係採用窗型冷氣、箱型冷氣…等個別空調方式之照片，以資證明其空調系統可由原告系爭作業場所的各辦公空間個別控制。
對照原告於訴願書表示系爭大樓之空調設備設計係藉由大樓設置冰水主機將其冷卻水降低達設定溫度後送至各樓層，再由樓層板設置之冰水送風機排出，使之降低作業場所溫度等語，又依勞檢處當日檢查照片可知，原告所在大樓設有空調機房（將冰水主機等機具組成之空氣調節設備集中管理），原告所在大樓採用此種由冰水主機將冰水降溫之後，由冰水循環系統送入送風機或空調箱將空氣降溫，再由風管將冷風送至各樓層作業場所之方式(在地下2樓放置冰水主機，並利用馬達將地下2樓之冷氣配送至每一層樓，每一層樓都有配置馬達，再將空氣配送置該樓層各區域），適用監測實施辦法第7條第1項第1款規定，原告自應每6個月監測二氧化碳濃度一次以上，以符法制。縱原告另以開啟窗戶方式進行空氣交換，並不影響原告之作業場所係屬設有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所，尚不得作為原告免除應每6個月監測二氧化碳濃度之責任。
㈡室內空氣品質管理法係為改善室內空氣品質，以維護國民健
康，屬於環保法規，中央主管機關為行政院環境保護署，與職安法、監測實施辦法對於規範勞工作業場所環境監測有別，又職安署網頁作業環境監測常見問答「設有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所，已依環保署『室內空氣品質管理法』規定辦理二氧化碳監測，是否仍須依『勞工作業環境監測實施辦法』規定辦理監測呢？」，說明前揭2法規之測定目的與保護對象相關規定不盡相同，尚難直接援引，爰設有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所，雖依環保署「室內空氣品質管理法」規定辦理二氧化碳監測，仍須依監測實施辦法規定定期辦理監測，原告系爭作業場所係為中央主管機關指定之作業場所，自應實施作業環境監測，以掌握勞工作業環境實態與評估勞工暴露狀況，並作為雇主改善作業環境之參考，尚不得以系爭作業場所為商業大樓，二氧化碳幾無超過職安法所訂標準之可能免除實施監測之責任。
㈢勞檢處前於111年6月7日及9日對原告實施勞動檢查資料發現
，原告所屬瑞湖資訊大樓、展業北北通訊處及展業陽明通訊處於110年度未定期每6個月監測二氧化碳濃度1次以上，有違反監測實施辦法第7條第1項第1款規定之情事，經勞檢處於111年6月14日以北市勞檢職字第00000000000號函通知原告改善（改善期限為文到後1個月），基於保護原告全體勞工之單一法益，原告自應於111年6月15日收受改善通知書後1個月內（即111年7月15日前），對於原告所屬之各地設有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所，至少完成監測二氧化碳濃度1次，方符法制。又本案勞檢處後於111年8月1日及4日實施勞動檢查，已逾前揭應完成改善之最後期限達16日（若包含改善期間則為46天），原告應有足夠時間透過各種管道或相關機構（包含勞檢處）收集及諮詢何謂「中央管理方式之空氣調節設備」，並清查原告所屬之各地作業場所空調系統種類。原告稱係因合理、不可避免之「法律見解錯誤」致違反系爭規範顯為卸責之詞。
㈣原告主張本案以台灣區冷凍空調工程工業同業公會112年12月
12日函文及所附112年10月16日鑑定報告書之說明，系爭作業場所之空調設備非「中央管理方式」，惟其鑑定物所在地位為高雄市，其空調設備形式及放置位置不盡相同，與本案無涉，自難援引作為本件免責依據。又原告稱系爭作業場所之空調設備係個別管理，非「中央管理方式之空氣調節設備」，原告無定期偵測二氧化碳之義務一節，經檢視系爭作業場所之空調設備照片，係符合勞動部函釋說明將可控制及調整室內空氣溫度、濕度等空氣品質之設備，集中至空調機房內管理，以便於操作與維修，該設備有全回風、回風、外氣供給及回風熱交換外氣供給等不同設計，乃屬中央管理方式，原告稱係為個別管理、不可避免之「法律見解錯誤」致違反監測實施辦法第7條第1項第1款暨職安法第12條第3項規定，顯為卸責之詞等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
五、本件勞檢處先於111年6月對原告進行勞動檢查，發現原告設有空氣調節設備之建築物室內作業場所即瑞湖資訊大樓、展業北北通訊處及展業陽明通訊處，未每6個月實施二氧化碳濃度監測1次以上，遂以111年6月14日函限期命改善，並移由被告以前處分裁處罰鍰3萬元；嗣勞檢處於111年8月間再對原告設有空氣調節設備之建築物室內作業場所即專招中山、展業松江進行勞動檢查，發現仍有未每6個月實施二氧化碳濃度監測1次以上之違規事實，乃以原處分裁處罰鍰6萬元，並公布原告名稱及負責人姓名，原告不服，經訴願駁回後提起本件行政訴訟之情，有勞檢處111年6月7日及9日職業衛生檢查及監督輔導會談紀錄總表（原處分卷第172頁至第181頁）、111年6月14日函（原處分卷第554頁至第559頁）、勞檢處111年8月1日及4日職業衛生檢查及監督輔導會談紀錄總表（原處分卷第16頁至第24頁）、111年8月22日函（原處分卷第14頁）、原處分（本院卷第37頁至第38頁）、訴願決定（本院卷第39頁至第48頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭執，應可採為裁判基礎。原告主張系爭規範雖規定設有「中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所」須定期進行二氧化碳濃度監測，然就何謂「中央管理方式」並無明確定義，則系爭規範有違法律明確性原則；且本件系爭作業場所之空調設備係每層樓各區域分別設有多台空調設備（送風機），各送風機並有獨立開關個別控制，可見系爭作業場所之空調並非中央管理方式；系爭辦公大樓為商業大樓，二氧化碳濃度幾無超過職安法所定標準可能，已無監測之必要性，又全國具檢測資格人員遠少於須受監測之辦公場所，倘類此辦公場所均須檢測，顯排擠其他監測並造成過度損害，有違比例原則等情，訴請撤銷原處分關於罰鍰部分及其訴願決定，另確認原處分關於公布原告名稱及其負責人姓名部分及其訴願決定違法。被告則否認原告主張，並以系爭作業場所係同一層樓數個辦公空間由同一台空調設備（送風機）提供送風，其溫度、濕度之調節由同一台所控制，仍屬中央管理方式之空氣調節設備；且勞檢處於111年6月間對原告實施勞動檢查時，對原告所屬瑞湖資訊大樓、展業北北通訊處及展業陽明通訊處等辦公場所，業以111年6月14日函命原告限期改善，則被告於同年8月再對系爭作業場所實施勞動檢查時，原告應有足夠時間諮詢何謂「中央管理方式之空氣調節設備」並清查所屬各作業場所等情，資為抗辯。故本件應審究之爭點為：⒈原告所屬系爭作業場所是否為設置有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所，而有職安法第12條第3項實施監測之義務？⒉系爭規範是否違反明確性原則、比例原則？
六、本院之判斷：㈠本件相關法令：
⒈按職安法第3條第1項規定：「本法所稱主管機關……在直轄
市為直轄市政府……。」第12條第3項、第4項、第5項規定：「（第3項）雇主對於經中央主管機關指定之作業場所，應訂定作業環境監測計畫，並設置或委託由中央主管機關認可之作業環境監測機構實施監測。但中央主管機關指定免經監測機構分析之監測項目，得僱用合格監測人員辦理之。（第4項）雇主對於前項監測計畫及監測結果，應公開揭示，並通報中央主管機關。中央主管機關或勞動檢查機構得實施查核。（第5項）前2項之作業場所指定、監測計畫與監測結果揭示、通報、監測機構與監測人員資格條件、認可、撤銷與廢止、查核方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第43條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰：……二、違反……第12條第1項、第3項……之規定……。」第49條第2款規定：「有下列情形之一者，得公布其事業單位、雇主、代行檢查機構、驗證機構、監測機構、醫療機構、訓練單位或顧問服務機構之名稱、負責人姓名：……二、有第40條至第45條、第47條或第48條之情形。」施行細則第17條第1項、第2項第1款規定：「（第1項）本法第12條第3項所稱作業環境監測，指為掌握勞工作業環境實態與評估勞工暴露狀況，所採取之規劃、採樣、測定、分析及評估。（第2項）本法第12條第3項規定應訂定作業環境監測計畫及實施監測之作業場所如下：一、設置有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所。……」⒉監測實施辦法第7條第1款規定：「本法施行細則第17條第2
項第1款至第3款規定之作業場所，雇主應依下列規定，實施作業環境監測。但臨時性作業、作業時間短暫或作業期間短暫之作業場所，不在此限：一、設有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所，應每6個月監測二氧化碳濃度1次以上。」第11條第1款規定：「雇主實施作業環境監測時，應設置或委託監測機構辦理。但監測項目屬物理性因子或得以直讀式儀器有效監測之下列化學性因子者，得僱用乙級以上之監測人員或委由執業之工礦衛生技師辦理：一、二氧化碳。」第12條第1項規定：「雇主依前2條訂定監測計畫，實施作業環境監測時，應會同職業安全衛生人員及勞工代表實施。」㈡系爭作業場所之空調設備應屬「中央管理方式之空氣調節設備」：
⒈按職安法之制定，係為防止職業災害，保障工作者安全及
健康，該法第1條已經清楚宣示，故於中央主管機關定有容許暴露標準之作業場所，雇主應確保勞工之危害暴露低於標準值，對於經中央主管機關指定之作業場所，應訂定作業環境監測計畫，並設置或委託由中央主管機關認可之作業環境監測機構實施監測，該法第12條第1項、第3項前段定有明文。而依施行細則第17條第2項第1款、監測實施辦法第7條第1款規定，設置有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所，即應訂定作業環境監測計畫，每6個月監測二氧化碳濃度1次以上。
⒉所謂「中央管理方式之空氣調節設備」，職安法及施行細
則並未定義，本院函請主管機關勞動部說明，經勞動部112年10月30日函文（本院卷第199頁至第215頁）答覆略以：「前開規定（即系爭規範）之立法目的，係考量設有中央管理方式之空氣調節設備之建築物室內作業場所為維持室內溫度，一般未對外充分自然通風或因通風換氣系統設計或操作不良，致室內勞工呼吸二氧化碳度累積升高，恐造成勞工健康危害，爰以二氧化碳濃度監測作為室內作業場所通風換氣系統有效性之初步評估指標，以確保勞工健康權。」、「有關中央管理方式之空氣調節設備，係參考其他主管機關有關空調系統之原則，本部改制前行政院勞工委員會並以101年5月18日勞安3字第0000000000號函釋示及於本部職業安全衛生署勞工作業環境監測及暴露危害管理平台，加強闡釋法規原意之適法說明，以資明確。」、「所謂『中央管理方式』，係將各樓層或整個建築物作為服務主體，可集中調節多個區域之室內空氣溫、濕度，其主要設備通常位於空調區外，相關管線、裝置及設備須依照系統形式進行設計及安裝。爰所謂『設有中央管理方式之空氣調節設備』，係將可控制及調整室內空氣溫度、濕度等空氣品質之設備，集中至空調機房內管理，以便於操作與維修，該設備有全回風、回風、外氣供給及回風熱交換外氣供給等不同設計。」審諸勞工作業場所之室內空氣品質（含溫、濕度）若以樓層或整個建築物為單位，由集中式空氣調節設備控制、調節者，基於冷房效果及能源使用效率，該空調區通常為一密閉或接近密閉空間而有二氧化碳累積可能；且二氧化碳除本身為應受監測之空氣中有害物質外，復可作為室內空氣污染之簡易指標，其濃度高代表通風不良，若有其他空氣污染源存在時，通常也代表該種污染或有害物質之濃度可能累積；再對照空調設備之設置，必須有水路系統輸送冰水、熱水以降低（控制）溫度，及風路系統進行送風、回風使空調區內空氣循環流動，勞動部前開函釋所稱以「集中至空調機房內管理」之「可控制及調整室內空氣溫度、濕度等空氣品質之設備」，應理解為空調設備之水路或/及風路系統，若有集中控制、調整溫、濕度等空器品質之設備，即屬「中央管理方式之空氣調節設備」，如此方符合職安法、監測實施辦法之立法意旨及管制目的。⒊查本件系爭作業場所之空調設備設置，係藉由大樓設置冰
水主機產製冰水，將冷卻水降低至設定溫度後經由冰水管線輸送至各樓層之多台送風機，送風機產製冷氣再由出風口送出經調節溫度之空氣，此為原告具狀說明在卷（本院卷第261頁至第266頁），並有空調設備照片（本院卷第269頁）、系爭作業場所風機配置圖（本院卷第61頁）在卷可稽。系爭作業場所之空氣調節，既係由一集中式冰水主機藉水路系統管線將低溫冰水輸送至各樓層送風機，再經送風機運轉循環空氣時進行熱交換，將冷卻的空氣傳送至室內以達降溫效果，參之上述說明，已可認屬「中央管理方式之空氣調節設備」。
⒋原告雖爭執系爭規範欠缺明確性，復以系爭作業場所之空
調設備並無「人員可透過匯流資訊電腦監控室內二氧化碳濃度進行空氣品質管理」功能，且各送風機之開關、風量係個別管理等情，主張非屬「中央管理方式之空氣調節設備」。惟：
⑴改制前行政院勞工委員會於101年5月18日以勞安3字第00
00000000號函（本院卷第283頁），釋示勞工作業環境測定實施辦法第9條第1款（於103年7月2日修正時變更名稱為現今之監測實施辦法，第9條則條次變更為第7條）所稱「中央管理方式之空氣調節設備」，「係將可控制及調整室內空氣溫度、濕度等空氣品質之設備，集中至空調機房內管理，以便於操作與維修，該設備有全回風、回風、外氣供給及回風熱交換外氣供給等不同設計」，與勞動部112年12月4日勞職授字第0000000000號函內容相同，顯為中央主管機關穩定見解。又施行細則第17條第2項第1款之「中央管理方式之空氣調節設備」涵義既經中央主管機關釋示如上，且非不得經由具空調設備設置專業知識者及參酌規範管制意旨加以認定及判斷，復可經由司法審查予以確認，與法律明確性原則尚無不合。
⑵職安法第12條第3項、施行細則第17條第1項、第2項第1
款所以課予雇主訂定監測計畫及實施監測之行政法上義務，乃在確保勞工作業場所之空氣品質，業如前述，故所謂「中央管理方式之空氣調節設備」，應著眼於該空調設備之設置環境有無空氣品質監測要求，而非該設備具何種「管理功能」；再者，系爭作業場所實施二氧化碳濃度監測之方法，可由監測機構或人員以手持式監測器，在數個監測點進行測量，此為兩造在本院審理時一致陳述，並有原告因應系爭作業場所遭裁罰而委聘監測人員製作之作業環境監測計畫可參（原處分卷第147頁至第160頁）；且參酌監測實施辦法第7條第1款亦僅要求每6個月監測1次，足見是否具有「匯流資訊電腦」以即時監控室內二氧化碳濃度，尚非認定是否為「中央管理方式之空氣調節設備」之標準。至於各送風機得個別開關、控制送風量，與空調區內（一個樓層或整棟建物）之空氣循環並無關連，自亦不得據此認為非屬「中央管理方式之空氣調節設備」。
㈢原處分裁處原告罰鍰6萬元、並公布受裁處人名稱及負責人姓
名，並無違誤：⒈勞動部、臺北市政府為統一處理違反職業安全衛生法案件
，建立執行之公平性，分別訂定職安勞檢案件處理要點及臺北市裁罰基準。前開職安勞檢案件處理要點第1點規定：「為執行職業安全衛生法（以下簡稱職安法）及勞動檢查法（以下簡稱勞檢法）規定之行政罰案件，訂定本要點。」第8點規定：「主管機關或勞動檢查機構對於事業單位有下列情形之一者，依職安法第49條規定，公布其事業單位、雇主之名稱及負責人姓名，並將處分書送達受處分人：（一）違反職安法受罰鍰或刑罰之處罰……。」；另臺北市裁罰基準第3點規定：「雇主或事業單位依其規模大小及性質分類如下：（一）甲類：1.股票上市公司或上櫃公司。2.勞工總人數超過三百人者。3.違規場所位於營造工地，且該事業單位承攬該場所營造工程之金額超過一億元者。（二）乙類：非屬甲類者。」第4點規定：「本府處理違反職業安全衛生法事件統一裁罰基準如下表：項次：「8」；違反事件：「對於經中央主管機關指定之作業場所，雇主違反第12條第3項規定，未訂定作業環境監測計畫、未設置或委託由中央主管機關認可之作業環境監測機構實施監測或未僱用合格監測人員實施監測者。」；法條依據：「第43條第2款」；法定罰鍰額度（新臺幣：元）或其他處罰：「處3萬元以上30萬元以下罰鍰。」；統一裁罰基準（新臺幣：元）：「違反者，依雇主或事業單位規模、性質及違規次數處罰如下：1.甲類：(1)第1次：
3萬元至6萬元。(2)第2次：6萬元至9萬元。……」經核上開裁罰基準，與行政罰法第18條第1項所定裁處罰鍰應審酌之裁量因素相合，其所列因素，既有客觀衡量標準，且無違反期待可能及一般社會通念，均符合職安法第43條第2款授與裁量之規範目的，且未增加法律所無之限制或處罰，其內容亦屬合理明確，並寓有避免就相同事件恣意為不同裁罰之功能，被告自得作為處分之依據。
⒉本件被告所屬勞檢處前於111年6月7日、9日，曾對原告實
施勞動檢查，並以其瑞湖資訊大樓、展業北北通訊處及展業陽明通訊處違反系爭規範而限期改善及裁處罰鍰；嗣勞檢處於同年8月1日、4日再度對原告實施勞動檢查，又發現原告之系爭作業場所違反系爭規範，則被告以原告為股票上市公司，屬臺北市裁罰基準第3點之甲類事業單位，且為第2次違反系爭規範，遂依職安法第43條第2款，職安勞檢案件處理要點第8點、臺北市裁罰基準第4點第8項規定，以原處分裁處罰鍰6萬元，及公布受裁處人名稱及負責人姓名，於法並無違誤。
七、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告所爭執各節，均不採取，其訴請撤銷原處分關於罰鍰部分及其訴願決定，並確認原處分關於公布名稱及負責人姓名部分為違法，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，原告聲請囑託「臺灣區冷凍空調工程工業同業公會」鑑定或發函詢問，其待證事實均為系爭作業場所之空調設備是否屬「中央管理方式之空氣調節設備」，此節已據本院論述如上，遂認無調查之必要；至兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 5 月 23 日
審判長法 官 吳坤芳
法 官 蔡如惠法 官 李毓華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 113 年 5 月 23 日
書記官 何閣梅