臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭112年度訴字第390號112年11月30日辯論終結原 告 康嘉裕訴訟代理人 廖虹羚 律師被 告 桃園市政府代 表 人 張善政（市長）訴訟代理人 游燕琪
楊嘉玟上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國112年2月17日台內訴字第1110064578號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠桃園市龜山區（下同）楓樹坑段楓樹坑小段623-1、1333-1、
1333-2、1333-5地號（於民國108年11月30日重測後【下同】依序為楓壽段315、320、325、316地號）等4筆土地，日據時期登記簿登載業主姓名為「公業三合會」或「三合會」（管理人：許悅面。下稱系爭三合會），光復初期土地登記簿記載登記名義人為「三合會」（管理人：許悅面），並於43年7月1日改選、45年7月2日登記管理人為康健時。嗣1333-1地號土地於49年5月31日分割出1333-8、1333-9、1333-10地號土地（重測後依序為楓壽段328、329、331地號）、1333-2地號土地於同日分割出1333-12地號土地（重測後為楓壽段327地號），並均於50年3月9日辦理分割登記（以上8筆土地，下稱系爭土地）。系爭土地經改制前桃園縣政府（按：
現為被告桃園市政府，下同）以97年9月16日府地籍字第09703066141號公告（下稱97年9月16日公告）系爭土地應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表1人，於97年9月25日起至98年9月24日止，檢具相關證明文件向桃園縣政府民政處（下稱民政處）申報。因屆期無人申報，桃園縣政府遂依地籍清理條例辦理系爭土地代為標售作業，2次標售均無人投標而流標，桃園縣政府乃依97年7月1日制定施行之地籍清理條例（下稱97年地籍清理條例）第15條第1項規定，囑託桃園市桃園地政事務所（下稱桃園地政所）將系爭土地登記為國有（623-1地號土地登記為國有之日期為104年4月21日，其餘7筆土地登記為國有之日期均為101年9月21日），並依97年地籍清理條例第15條第2項規定，以102年8月13日府地籍字第10201991001號（1333-1、1333-2、1333-
5、1333-8、1333-9、1333-10、1333-12地號等7筆土地部分）及104年5月5日府地籍字第10401144051號（623-1地號土地部分）公告，權利人應自登記完畢之日起10年內向被告申請發給價金。
㈡嗣原告以系爭土地原登記名義人「三合會」為日據時期會社
或組合，其為原權利人康健時之繼承人，以111年6月13日申請書向被告申請發給系爭土地地籍清理土地價金（下稱系爭申請），經被告審核尚有待補正項目，乃以111年8月25日府地籍字第1110240239號函（下稱111年8月25日函）通知原告於文到6個月內補正足資證明原登記名義人「三合會」為會社或組合及其股權或出資比例之證明文件，經原告以111年11月7日陳述意見書主張已提出被繼承人康健時遺產稅繳清證明書作為出資比例證明資料，被告乃函詢財政部臺北國稅局（下稱臺北國稅局），經臺北國稅局以111年11月18日財北國稅徵字第1112027587號函復略以：遺產稅繳清證明書僅為應納遺產稅稅款等已完稅之證明，非繼承人身分及遺產產權證明之用等語，被告遂以111年11月22日府地籍字第1110325303號函（下稱原處分或111年11月22日函）通知原告：仍請依地籍清理條例第17條規定及內政部98年11月18日台內地字第0980201973號令及102年4月16日台內地字第1020159289號函（下稱內政部102年4月16日函）意旨，檢具足資證明原登記名義人「三合會」為會社或組合及其股權或出資比例證明文件，俾利被告辦理後續事宜等語。原告不服，提起訴願，經內政部以112年2月17日台內訴字第1110064578號訴願決定書駁回其訴願，原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠被告111年11月22日函為行政處分：被告以111年11月22日函
知原告仍請依地籍清理條例相關規定補正資料等語，顯已有於該函實質審認原告於111年11月7日陳述意見時所補正之資料，並為否准系爭申請之意思表示，則該函為行政處分，至為明確。
㈡原處分為違法之行政處分：
⒈被告未盡職權調查義務，且對當事人有利事項疏未注意：
⑴系爭三合會之性質，因年代久遠，原始相關證明文件或
已無留存，然在日據時期以前，台灣土地雖私有化，但並未確定以個人所有為原則，普遍存在家族未鬮分，或以合夥形式經營之共有財產，社會上亦存在有以祭祀神明、祖先，甚至以撫卹社會、興辦學堂為目的之集體公有財產。此些以集體公同目的所設置共有或公有財產之團體，有使用「公業」或「共業」為名稱者。日據時期以上開「業（財物）」具公共性，均稱之為「公業」。
系爭三合會最初係以「公業三合會」登記為623-1地號土地之業主，且土地所有權狀之「共有關係」亦記載為「共同共有」，顯見以系爭三合會為團體且所取得之財產具共有性等性質，應足認系爭三合會為合夥組織。又日據時期在臺灣進行土地調查事業展開之初，日本政府為有效管理以「公業」為業主之土地，規定在申告土地權利時，應記入其公業、團體名稱及管理人之住所、姓名等資料。本件以系爭三合會為業主之系爭土地於7年（大正7年）11月1日登記管理人為許悅面，嗣許悅面於29年3月13日死亡，三合會於43年7月1日改選原告之父親康健時為新任管理人，於45年7月2日登記完畢。
⑵原告之祖父康新慶為系爭三合會原始出資人之一且延續
至光復初期，嗣由康健時承接該出資並擴大出資比例至13/15：清朝統治臺灣時，開放漢人或移民向官府申請開墾土地，取得開墾許可時，可獨資或合資成立土地開發單位(墾戶、墾號)，並招佃戶(又稱佃人)，以墾佃合作之方式，實際進行土地開墾。然該合作方式導致「一田二主」制，即造成土地有大地主(業主、大租)、小地主（佃戶、小租）之分，而常有業權糾紛，嗣於日據時期，於明治37年(西元1904年)公布律令，消滅大租對於土地之權力，所開發之土地，事實上歸於實際開墾人即佃人所有。以本件重測前623-1地號土地為例，該土地係於明治43年（西元1910年）開墾、44年3月7日登記，可見系爭三合會起初成立之目的，是要開墾土地以開發利用，系爭三合會之財物具有公共性，應屬合資之墾戶，而為合夥組織，墾戶取得土地後，會找佃人進行實際開墾。重測前623-1地號土地於大正7年11月1日登記佃人有：永媽隆、康新慶、施元共3人，然永媽隆當時為龜崙社頭目、康新慶為龜崙口庄長(相當於現代的區長)，兩人均為地方上有名望地位之人，並非租田耕地維生之佃農，可認康新慶為三合會原始出資人之一，且由康新慶與永媽隆、施元等共同出資用以開墾土地之可能性極高。光復後，系爭三合會之會社或組合（合夥）事業，仍延續最初以開墾土地後收取地租及造林為收益目的，且參照由訴外人楊觀寶之孫、楊永順之子楊崧富所提供康健時於59年6月21日手寫通知李東漢依會份負擔系爭三合會積欠稅金之信件，可知系爭三合會之合夥延續至59年間時，其會份共計有15份。康新慶過世後，其子康健時繼受其對於系爭三合會之出資並擴大出資至13/15，康健時為系爭三合會之管理人並保管系爭土地所有權狀，與持分最多者為管理人並保管土地所有權狀之常情相符。至於其餘2/15會份，由上開信件內容係康健時通知李東漢以1會份之比例負擔系爭三合會積欠之稅金等情，應可認李東漢之持分為1/15，其餘1/15自當為楊觀寶或前手之持分，否則當無保有前開利害關係文件，是該其餘2/15會份由施元、永媽隆之後代輾轉至楊觀寶或其前手、李東漢或其前手各1/15可能性極高。⑶被告認定系爭三合會之性質究竟為「神明會或具有神明
會性質及事實」或「會社或組合性質」時，應依地籍清理條例第5條第1款規定辦理，相關地籍資料顯無從判斷系爭三合會之性質為「神明會或具有神明會性質及事實」，然可以判斷最後之管理人為康健時，且有康健時完整之戶籍住居所等資料，被告自可向戶政機關調閱除戶資料、繼承人資料、向國稅局調閱康健時之遺產是否包括系爭土地，或向法院調閱法人登記資料，並就所調得之資料，應可綜合判斷系爭三合會之性質確為合夥。惟被告在以97年9月16日公告認定系爭三合會為神明會或具有神明會性質及事實之前，雖有向有關機關查詢康健時設籍資料，然未就康健時何時死亡、除戶資料、康健時之繼承人、申報遺產稅時是否將系爭土地申報遺產稅等事項加以函詢，以釐清系爭三合會之性質。事實上，康健時之繼承人確實保有系爭土地之所有權狀，且在66年1月26日申報康健時遺產稅並經臺北國稅局核發遺產稅繳清證明書，倘若被告在97年地籍清理當時即有通知康健時之繼承人，康健時之後代子孫包括原告不無可能可提供更完整之系爭三合會資料供被告審認，被告顯未盡職權調查之義務，其所為97年9月16日公告，顯然違反地籍清理條例第5條第1款、地籍清理清查辦法第6條第1項及行政程序法第36條等規定。原處分據此違背法令之公告而為，仍屬違法之行政處分。
⒉原處分違反行政程序法第8條、第9條、第36條、第43條規定、內政部102年4月16日函及論理、經驗法則：
⑴臺北國稅局出具之遺產稅繳清證明書，係該局經過嚴謹
審認被繼承人之遺產項目範圍並據以向繼承人課徵遺產稅之公文書，顯具有認定被繼承人之遺產項目、範圍之效力，已可證明康健時死亡時擁有系爭土地會份13/15之權利，對康健時之全體繼承人已產生合理正當之信賴保護之利益，相信以系爭三合會名義登記之系爭土地，康健時擁有其中13/15會份權利，國家應予以保障之。
而就被告查詢「有關66年核發之遺產稅繳清證明書將系爭土地列為康健時遺產之原因及相關法令依據」一事，臺北國稅局雖於112年8月8日函復「因逾保管年限已銷毀，無從查證相關資料」等語，亦不能推翻康健時就系爭土地有13/15會份權利之事證以及原告因信賴該公文書之效力所產生合理正當之信賴保護利益。
⑵參諸內政部102年4月16日函及101年12月6日台內地字第1
010381396號函（下稱101年12月6日函）意旨，本件系爭三合會之性質，因年代久遠，原始相關證明文件或已無留存，然依現存系爭土地所有權狀、土地臺帳（日據時期土地登記簿）、土地登記謄本資料、遺產稅繳清證明書等資料，系爭三合會應是合資開墾土地，以收取地租或以林地造林收益為合夥事業之會社、組合（合夥）組織，並於康健時死亡時，系爭三合會組合員及會份持分比例更迭為康健時13/15，至為明確。
⑶被告受理系爭申請後，自應參照內政部102年4月16日函
及101年12月6日函意旨，本於權責就原告所提供之所有資料，依論理及經驗法則，自行研判並認定系爭三合會具有合夥性質、原權利人康健時出資比例13/15等事實，惟被告竟怠於執行職務，無視前開有利原告之證據資料，更以既非地籍清理及認定權責機關，亦非產權證明認定機關之臺北國稅局函復內容，拒絕原告申請，顯違反論理及經驗法則、信賴保護原則，亦違反上開內政部函釋意旨及行政程序法第8條、第9條、第36條、第43條規定。
㈢聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就系爭申請，作成發給系爭土地之地籍清理土地價金13/15之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠系爭土地清查及標售程序，符合地籍清理條例第5條及地籍清
理清查辦法第6條第1項規定：系爭土地經桃園縣桃園地政事務所（下稱改制前桃園地政所）函詢民政處是否為神明會，經該處以97年7月22日府民宗字第0970230133號函查復略以：「三、故是否為神明會之性質難以釐清，端視權利關係人檢附之申請證明文件而定；貴所函詢土地，本府無從判別，仍請貴所依權責處理。」等語，是依地籍清理清查辦法第6條附表一土地地籍清查程序表規定，歸類為神明會名義登記之土地以為清查。嗣該所分別向桃園縣政府地方稅務局（下稱地方稅務局）、財政部臺灣省北區國稅局桃園縣分局（下稱北區國稅局桃園縣分局）、臺北市中山區戶政事務所查調納稅義務人及管理人「康健時」之相關資料後，經桃園縣政府以97年9月16日公告系爭土地應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表1人，於97年9月25日起至98年9月24日止，檢具相關證明文件向民政處申報，公告事項載明：「七、土地及建物權利人、利害關係人或相關機關，發現本公告事項有清查遺漏或錯誤時，應於公告期間內，檢附相關證明文件向本府【地政處】申請查明。」等語，並通知管理人康健時在案。因屆期無人向民政處申報，亦無人申請查明，被告遂依地籍清理條例第11條第1項規定，辦理系爭土地之代為標售作業，是清查及標售程序皆依規定辦理，尚無違誤。無論登記名義人為何主體，權利人得檢附相關證明文件向被告申請發給土地價金。
㈡原告檢附66年核發之遺產稅繳清證明書，無法作為系爭土地
權屬之證明文件：臺北國稅局111年11月18日財北國稅徵字第1112027587號函略以：「遺產稅繳清證明書僅為應納遺產稅稅款等已完稅之證明，非繼承人身分及遺產產權證明之用，僅供持向相關主管機關辦理產權移轉登記，至於繼承人之身分及遺產產權之證明，仍應依相關規定辦理…。另查被繼承人康健時君於65年8月13日死亡，該年度相關遺產稅申報書及核定資料因逾保管年限已銷毀，所請歉難辦理。」等語，嗣被告另函詢臺北國稅局有關66年核發之遺產稅繳清證明書，將系爭土地列為被繼承人康健時遺產之原因及相關法令依據，經該局函復納稅義務人係於66年1月24日申報，因逾保管年限已銷毀，無從查證相關資料等語，是上開遺產稅繳清證明書尚無法作為系爭土地權屬之證明文件。
㈢倘原告主張登記名義人為「日據時期會社或組合」，應檢附
股權及出資比例之證明文件：原告曾分別主張系爭土地登記名義人為祭祀公業或合夥關係而提起確認申報權或合夥關係存在之民事訴訟，均經臺灣桃園地方法院107年度訴字第1508號民事判決及110年度訴字第1622號民事判決駁回。本件原告以系爭三合會之代表人身分主張該會為日據時期會社或組合，而提出申請發給地籍清理土地價金，自應依相關規定檢附證明該會為日據時期會社或組合及其股權比例之相關文件憑辦，而非以自行推論之結果要求被告據以辦理。
㈣倘康健時確為系爭土地權利人，其繼承人得依其應繼分申請
土地價金：退一步言，本件倘經確認康健時為系爭土地相關權利人且權利範圍確定，被告以其繼承人之身分申請領取價金，依修正前地籍清理條例第15條第3項規定，得由部分繼承人於申請期限內，按其應繼分申請發給土地價金，並依地籍清理條例施行細則第13條規定檢附繼承人現在戶籍謄本及繼承系統表等資料以供被告審核，審核無誤經公告3個月，期滿無人異議後，按系爭土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，並加計自登記為國有之日起儲存於保管款專戶之實收利息發給之。惟原告未檢附康健時全體繼承人之戶籍資料供被告審核，且未受其他繼承人之委託或授權申請本案，自無從就康健時全部之權利範圍即原告所主張之15分之13，申領系爭土地價金，亦無法視為全體繼承人皆提出申請。
㈤聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭
土地之日據時期土地登記簿及土地臺帳、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書、光復初期土地登記簿、土地登記簿（本院卷第98頁至第155頁）、土地建物查詢資料（本院卷第271頁至第285頁）、桃園縣政府97年9月16日公告（本院卷第156頁至第159頁）、標售公告（本院卷第160頁至第170頁）、桃園縣政府102年8月13日府地籍字第10201991001號公告、104年5月5日府地籍字第10401144051號公告（本院卷第171頁至第174頁）、111年6月13日發給地籍清理土地價金申請書及其所附資料（本院卷第175頁至第202頁）、被告111年8月25日函（補正通知）、原告111年11月7日陳述意見書（本院卷第203頁至第207頁）、原處分及訴願決定書（本院卷第29頁至第45頁）在卷可稽，此部分之事實，可以認定。另按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，乃係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。其中，「對外直接發生法律效果」（即所謂「法效性」）之有無，乃行政處分與觀念通知之主要分野，如由行政文書中得以判斷行政機關就具體事件有予以規制之意，自不因其文書用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異（司法院釋字第423號解釋意旨參照）。所謂「規制」，即指以設定法律效果為目的，具有法律拘束力的意思表示，規制之法律效果，在於設定、變更或廢棄權利及義務，或對權利義務為有拘束力之確認，或對人民之請求有所准駁。本件如前述事實所載，系爭申請提出後，經被告以111年8月25日函通知原告補正足資證明原登記名義人「三合會」為會社或組合及其股權或出資比例之證明文件，經原告以111年11月7日陳述意見書主張已提出被繼承人康健時遺產稅繳清證明書作為出資比例證明資料，並陳稱「本件申請發給價金所能提供用於證明出資比例之資料都已提出，目前暫無其他資料提出，為此，請求貴府於本意見書到後兩週內為決定，若貴府無法作出決定，申請人將逕行提起訴願。」等語（本院卷第207頁），嗣原告仍以111年11月22日函請原告檢具足資證明原登記名義人「三合會」為會社或組合及其股權或出資比例證明文件，俾利被告辦理後續事宜等語，雖無明確表明駁回系爭申請之意，且無教示救濟途徑，然該111年11月22日函要求原告補正之事項，與前揭111年8月25日函通知補正之事項相同，在原告已以111年11月7日陳述意見書表明無其他資料可提出供被告審酌，而被告於調查事證後仍認本件未達可以准許系爭申請之證明程度的情況下，猶再次以111年11月22日函通知原告補正相同事項，應認111年11月22日函已有否准系爭申請之意，而為行政處分。嗣被告固於訴願決定作成後（原告起訴前），另以112年3月10日府地籍字第1120061206號函駁回系爭申請（本院卷第457、458頁。
原告未就此函提起訴願），惟111年11月22日函既已具有否准處分之性質，並為本件訴願決定之標的，前揭112年3月10日函僅係重申111年11月22日函文意旨，原告爰以111年11月22日函為本件程序標的，於法尚無不合，合先敘明。㈡相關法令：
⒈按112年2月10日修正施行前地籍清理條例（下稱修正前地
籍清理條例）第3條規定：「（第1項）主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：一、清查地籍。二、公告下列事項：㈠應清理之土地。㈡受理申報或受理申請登記之機關。㈢申報或申請登記之期間。三、受理申報。四、受理申請登記。五、審查及公告審查結果。六、登記並發給權利證書。七、異動或其他之處理。（第2項）前項第二款之公告，由直轄市或縣（市）主管機關為之，其期間為九十日；申報或申請登記之期間，除本條例另有規定外，為期一年。」第11條第1項規定：「第十七條至第二十六條、…規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。」第15條規定：「（第1項）依第十一條規定代為標售之土地，經二次標售而未完成標售者，由直轄市或縣（市）主管機關囑託登記為國有。（第2項）前項登記為國有之土地，權利人自登記完畢之日起十年內，得檢附證明文件向直轄市或縣（市）主管機關申請發給土地價金；經審查無誤，公告三個月，期滿無人異議時，依該土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，並加計自登記國有之日起儲存於保管款專戶之應收利息發給。所需價金，由地籍清理土地權利價金保管款支應；不足者，由國庫支應。（第3項）前項權利人已死亡者，除第十九條及第二十六條規定之土地外，得由部分繼承人於前項申請期限內按其應繼分申請發給土地價金。」第17條規定：「（第1項）以日據時期會社或組合名義登記之土地，原權利人或其繼承人應於申請登記期間內提出有關股權或出資比例之證明文件，向該管登記機關申請更正登記為原權利人所有。（第2項）前項所稱原權利人，指中華民國三十四年十月二十四日為股東或組合員，或其全體法定繼承人者。但股東或組合員為日本人者，以中華民國為原權利人。」第18條第1項規定：「前條規定之土地，依下列方式處理：一、原權利人及其股權或出資比例已確知者，依各該原權利人之股權或出資比例登記為分別共有。二、原權利人之股權或出資比例全部或部分不明者，原權利人或其繼承人應就不明部分之土地權利協議其應有部分，協議不成者，其應有部分登記為均等。三、原權利人及其股權或出資比例全部或部分不明者，其不明部分之土地權利依第十一條第一項規定辦理。」⒉次按112年9月26日修正發布前地籍清理條例施行細則第2條
第1款、第2款規定：「本條例第三條第一項所定權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，包括下列各款情形：一、以日據時期會社或組合名義登記之土地。二、以神明會名義登記之土地，或本條例施行前以神明會以外名義登記，具有神明會性質及事實之土地。」第13條第1項規定：「依本條例…、第十五條第二項、第三項申請發給土地價金者，除第十八條、…另有規定外，應填具申請書，並檢附下列文件：一、申請人身分證明文件。二、權利人已死亡者，應檢附載有被繼承人死亡記事之戶籍謄本、繼承人現在戶籍謄本及繼承系統表。三、權利書狀。四、其他經中央主管機關規定之證明文件。」第14條規定：
「直轄市或縣（市）主管機關受理申請發給土地價金案件後，應即審查，經審查應予補正者，通知申請人於六個月內補正。」第15條第3款規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理申請發給土地價金案件後，有下列各款情形之一者，應以書面駁回：…。三、不能補正或屆期仍未補正。」第18條第1項、第3項規定：「（第1項）以日據時期會社或組合名義登記之土地經標售完成後，權利人應檢附第十三條第一項規定之文件及其股權或出資比例之證明，申請按其股權或出資比例發給土地價金。…。（第3項）前二項規定，於權利人依本條例第十五條第二項規定申請發給土地價金者，準用之。」⒊又內政部98年11月18日台內地字第0980201973號令（下稱9
8年11月18日令）釋略以：以日據時期會社或組合名義登記之土地，依地籍清理條例第17條、第18條及土地登記規則第34條規定申請更正登記時，除本條例施行前業經公產管理機關辦竣清理確定其權屬者，得提出該等審查完畢之證明作為股權或出資比例證明文件外，其應檢附之登記原因證明文件如下：㈠合名會社（無限公司）、合資會社（兩合公司）：地方法院發給之日據時期會社登記簿謄本、股東光復前及光復後戶籍謄本。㈡有限會社（有限公司）：地方法院發給之日據時期會社登記簿謄本、股東光復前及光復後戶籍謄本、株主台帳（或株主名簿，即股東名簿）。㈢株式會社（股份有限公司）：地方法院發給之日據時期會社登記簿謄本、股東光復前及光復後戶籍謄本、株主台帳、株券（股票）；又依本條例施行細則第十六條規定辦理協議者，應另行檢附協議書。㈣組合（合作社）：地方法院發給之日據時期組合登記簿謄本、組合員光復前及光復後戶籍謄本、組合員名冊、組合員認繳社股金額證明；又依本條例施行細則第16條規定辦理協議者，應另行檢附協議書等語（本院卷第222頁）。上開函釋，乃內政部基於中央主管機關權責，就依地籍清理條例第17條、第18條及土地登記規則第34條等規定申請更正登記時，所應檢附之證明文件等細節性、技術性事項所為之解釋，核與前開條文之規範意旨無違，被告自得引為執法之依據。
⒋準此，土地權利人或其繼承人就已登記國有之土地，依修
正前地籍清理條例第15條第2項、第3項規定申請發給地籍清理土地價金者，除應檢附地籍清理條例施行細則第13條第1項規定之文件外，如屬日據時期會社或組合名義登記之土地，申請人尚應檢附該施行細則18條第1項、第3項規定之文件即股權或出資比例之證明（具體文件則詳見前開內政部98年11月18日令），以憑辦理；倘申請人未能提出必要之文件，經受理申請機關限期補正而屆期未補正時，主管機關應以書面駁回其申請。又原處分作成後，地籍清理條例於112年2月10日修正施行，基於本條例立法目的係為健全地籍管理，確保土地權利，促進土地利用，而非以土地代為標售或囑託登記為國有為主要目的，故倘權利人嗣後提出相關權屬證明文件時，除該囑託為國有之土地已有不能發還情事外，宜以返還土地為原則，俾維護其既有權利，且實務上亦有權利人陳請修法還地於民等立法考量（參見該條修正理由），爰將地籍清理條例第15條第2項修正為：「前項登記為國有之土地，權利人自登記完畢之日起十年內，得檢附證明文件向直轄市或縣（市）主管機關申請發還原登記名義人全部權利範圍之土地；經審查無誤，公告三個月，期滿無人異議時，囑託登記為權利人所有。」並增訂第15條之1規定，明定「應發還之土地已為公用財產、處分或有其他無法發還之情事者」，始發給權利人土地價金，以保障土地權利人之財產權益，而為前條（第15條）發還土地之例外規定；112年9月26日修正發布之地籍清理條例施行細則，亦配合增訂第14條之1規定：
「直轄市或縣（市）主管機關受理申請發還土地案件時，應查明是否有下列無法發還之情事：一、因不可抗力滅失。二、於本條例修正施行前已有部分權利人申領價金。三、已為公用財產、處分或其他無法發還之情事。」是修法後，權利人或其繼承人所得主張之權利，係以申請發還土地為原則，於有法定無法發還土地之例外情事，始發給土地價金。本件原告係本於修正前地籍清理條例第15條第2項規定，訴請被告應作成發給地籍清理土地價金之行政處分，其訴訟類型乃課予義務訴訟(行政訴訟法第5條規定參照)，而課予義務訴訟之裁判基準時，固以事實審行政法院言詞辯論終結之際，為法律及事實狀態之基準時，然系爭申請於提出之時，權利人或其繼承人得申請地籍清理土地價金既為法所明文，自不因法規修正以申請發還土地為原則，而影響權利人或其繼承人依修正前地籍清理條例等相關規定所得主張發給土地價金之公法上請求權，否則如果原否准處分違法，卻因修法後係以申請發還土地為原則，而權利人或其繼承人又不符合得請求發給土地價金之例外情事，而為其敗訴判決，顯非事理之平，是本件仍應依原處分作成時之事實及法律狀態為斷。
㈢本件原告固主張系爭三合會為合資開墾土地，以收取地租或
以林地造林收益為合夥事業之會社、組合（合夥）組織，原告之祖父康新慶為系爭三合會原始出資人之一；光復後，系爭三合會之會社或組合（合夥）事業，仍延續最初以開墾土地後收取地租及造林為收益目的，康新慶過世後，其子康健時繼受其對於系爭三合會之出資並擴大出資至13/15等語。
然查：
⒈系爭申請提出時，僅檢附原告之國民身分證(影本)、戶籍
謄本（現戶全戶）、印鑑證明、繼承系統表(康新慶、李東漢、楊觀寶)、遺產稅繳清證明書、轉帳同意書、存摺封面影本，陳述意見書及其所附光復初期土地登記簿、土地登記簿、土地所有權狀、遺產稅繳清證明書等資料（本院卷第69頁、第175頁至第202頁），並無有關股權或出資比例之證明文件，以核實系爭三合會確為日據時期會社或組合之情，原告亦自承系爭三合會之性質，因年代久遠，原始相關證明文件或已無留存等語，是被告以111年11月22日函請原告檢具足資證明原登記名義人「三合會」為會社或組合及其股權或出資比例證明文件(實質上為否准處分)，自屬有據。
⒉原告固援引學者吳密察之研究，主張系爭三合會為合夥組
織等語。然依原告所援用之上開文獻資料係載稱：「臺灣的田園土地原來並未確定以個人為業主的原則，因此也可能存在著家族裡未鬮分，或以合夥形式經營之共有財產（『共業』），而且臺灣社會本來也存在著以祭祀神明、祖先，甚至以撫卹社會、興辦學堂等為目的之集體公有的財產（『公業』）。對此，殖民政府於土地調查事業展開之初，便基於『舊慣溫存』之原則，規定土地申告時：『公業或團體之土地，應記入其公業、團體名稱，及管理人之住所、姓名』」，並就前述「共業」一詞，於附註22中補充敘明：「『共業』這個詞不能確定是否為臺灣社會原有之詞彙，但殖民政府使用這個詞的文意是：此『業（財物）』係多數人共同擁有者。」；就前述「以撫卹社會、興辦學堂等為目的之集體公有的財產（『公業』）」之內容，則於附註23中補充說明：「這種為了集體之公同目的所設置之『公業』，種類繁多，但不一定都使用『公業』一詞。殖民政府以其『業（財物）』具公共性，而均稱之為『公業』。」等語（本院卷第406頁），已明確敘明「共業」為以合夥形式經營之共有財產，而「公業」則為以撫卹社會、興辦學堂等為目的之集體公有的財產，而稽諸重測前623-1、1333-1、1333-2、1333-5地號土地（1333-1地號土地於49年5月31日分割出1333-8、1333-9、1333-10地號土地、1333-2地號土地於同日分割出1333-12地號土地），日據時期土地登記簿均係登載業主姓名為「公業三合會」（本院卷第99頁、第110頁、第123頁；另卷內並無1333-5地號土地之日據時期土地登記簿），而土地臺帳則登載為「三合會」（本院卷第102頁、第113頁、第126頁、第133頁），並無「共業」此一可能足以表彰以合夥形式經營共有財產之登載，原告未完整引述學者著述內容（見「原告起訴主張及聲明」之㈡⒈⑴所載），而為上開主張，自無可採。
⒊又按日據時期依日本國法所為之不動產登記，已因日據時
期結束，在我國已無登記公示作用，且因日據時期之土地登記制度，後期已採契據登記，其物權變動於當事人間合意即生效力，登記僅生對抗第三人之效力。基於落實我國法所定依法律行為取得土地權利，須經登記始生效力之制度，且避免因直接引用日據時期土地登記簿與土地臺帳有關土地標示及所載內容而發生權利名實不符之情形，致衍生日後可能因登記錯誤、遺漏或虛偽而損及真正權利人權益與地政機關損害賠償責任，則縱土地於日據時期已依日本國法為登記，於臺灣光復後，該土地所有權人仍應依斯時我國土地法相關法令（例如土地法施行法第11條、臺灣地籍釐整辦法第4條第1項、第5條）規定，踐行繳驗土地權利憑證，經審查公告無異議後換發土地權利書狀，並編造土地登記總簿（最高法院110年度台上大字第1153號民事大法庭裁定意旨參照）。本件系爭土地中，重測前623-
1、1333-1、1333-5地號土地於光復後，固均由康新慶(原告之祖父)於35年6月18日繳驗憑證，申請換發土地權利書狀（本院卷第104頁、第115頁、第135頁；另卷內並無1333-2地號土地之「臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書」），然上開申報書均登載所有權人為「三合會」，管理人為「許悅面」，權利憑證為「地租領收據」，均無從認定有何合夥關係存在。至原告所提出系爭土地之土地所有權狀（本院卷第47頁至第62頁），其中重測前623-1、1333-1、1333-2地號土地之所有權狀「共有關係」均記載為「共同共有」（重測前623-1、1333-1、1333-2、1333-5地號土地之所有權狀，其製作日期僅記載為「中華民國三十年 月 日」，「三十」下方及月、日均留有空白處，無從明確得悉各該土地所有權狀係於何時掣發），而重測前1333-5地號土地之所有權狀就此部分則未為任何記載，然均登載所有權人為「三合會」，管理人為「許悅面」，據此仍無從得悉該「共同共有」係基於何種法律關係而成立。⒋另原告主張於日據時期，於明治37年(西元1904年)公布律
令，消滅大租對於土地之權力，所開發之土地，事實上歸於實際開墾人即佃人所有，以本件重測前623-1地號土地為例，該土地係於明治43年開墾，可見系爭三合會起初成立之目的，是要開墾土地以開發利用，系爭三合會之財物具有公共性，應屬合資之墾戶，而為合夥組織等語。然查，重測前623-1、1333-1、1333-2地號之日據時期土地登記簿均見載有於大正7年（西元1918年）11月1日設定「贌耕權」（按：以耕作、畜牧及其他農業為目的之土地租賃。參見上開大法庭裁定）之登記，「佃人」均登載為「永媽隆」、「康新慶」、「施元」（本院卷第101頁、第112頁、第125頁；另卷內並無1333-5地號土地之日據時期土地登記簿），斯時已在原告所稱明治37年公布律令，消滅大租對於土地之權力，所開發之土地，事實上歸於實際開墾人即佃人所有等情之後，則上開土地於大正7年何以仍登載所有權人為系爭三合會，而康新慶等3人則為「佃人」，而未真實反映實際的權屬狀況？再者，原告所指「以本件重測前623-1地號土地為例，該土地係於明治43年開墾」一情，係本於該筆土地之土地臺帳「沿革」所載內容（本院卷第102頁），惟觀諸1333-1、1333-2、1333-5地號土地臺帳「沿革」欄所記載的內容，均未見該3筆「開墾」之年份（本院卷第113頁、第126頁、第133頁），是原告主張系爭土地係由合資的墾戶開墾，以開發利用，系爭三合會之財物具有公共性，而為合夥組織等語，顯無足採，其繼而主張永媽隆當時為龜崙社頭目、康新慶為龜崙口庄長(相當於現代的區長)，兩人均為地方上有名望地位之人，並非租田耕地維生之佃農，可認康新慶為系爭三合會原始出資人之一等語，亦無舉出相關證據供本院審酌，此部分尤屬臆測之詞，其無可採至灼。
⒌原告固又提出康健時以「三合會管理人」身分，於59年6月
21日致「李東漢」之函件，主張系爭三合會之合夥延續至59年間時，其會份共計有15份等語，然觀諸該函件內容所載：「關於三合會會務情形已於五九年五月九日開會時報告有案。該會因沒有財源而又沒有接稅單，以致欠田賦自四九年至五八年…及戶稅…，總計一二五四四元九○（已由管理人於五九年五月一日代繳），除五七年造林契約成立後三期份二二○六元八○由造林契約人負擔外，其餘新台幣一萬三百三十八元一角應要會份分攤負擔，每會份六八九元二○。敬希將台端負擔額一份六八九元煩早日提交陳長清君代收為荷」（本院卷第63頁。原函件內容無標點符號斷句，為便於閱讀，上開標點符號為本院所加），固可看出系爭三合會會份分為15份（10338÷689≒15）、李東漢持有1份，然上開函件並未敘明所指「田賦」究係指何筆土地之田賦，其是否關乎系爭土地，已未見明確；且縱認與系爭土地相關，系爭土地於日據時期的所有權人（業主）係登記為「公業三合會」或「三合會」，並經設定登記「贌耕權」，「佃人」為永媽隆、康新慶、施元，管理人為許悅面，康健時係於43年7月1日經改選並於45年7月2日登記為管理人等情，已如前述，則光復後，系爭三合會何以區分會份為15份？其基礎法律關係為何？康健時如何取得原告所稱之13份會份（詳後述）？依卷內事證資料，均無從認定，自無從僅憑上開函件內容，即論斷系爭三合會為日據時期之會社或組合，遑論原告迄今仍未能提出有關股權或出資比例之證明文件，是原告上開主張，委無足採。⒍原告雖提出財產繼承分配書、遺產稅繳清證明書，以證明
其持有系爭三合會之13份會份等語，然查，卷附署名「康健時」之財產繼承分配書固記載：「桃園縣龜山鄉楓樹坑三合會會份拾伍份之拾參份土地」等語（本院卷第67頁）、財政部臺北市國稅局（按：改制後為財政部臺北國稅局）66年間所掣發之遺產稅繳清證明書則載稱略以：遺產納稅義務人業於66年1月24日申報被繼承人康健時之遺產，並於66年6月24日繳清應納遺產稅稅款等語，該證明書所附「被繼承人康健時遺產明細表」，亦確實臚列系爭土地8筆，並於各筆土地「持分」欄內均登載為「13/15」（本院卷第182頁），然按66年間之遺產及贈與稅法第41條第1項前段規定：「遺產稅或贈與稅納稅義務人繳清應納稅款、罰鍰及加徵之利息後，主管稽徵機關應發給稅款繳清證明書」，可見遺產稅繳清證明書僅在證明遺產稅業已繳納之用，並未見得以作為私權證明之用途，此經被告函請臺北國稅局查復康健時遺產稅繳清證明書所載土地相關事宜及申報遺產稅相關文件時，臺北國稅局111年11月18日財北國稅徵字第1112027587號函亦表示：遺產稅繳清證明書僅為應納遺產稅稅款等已完稅之證明，非繼承人身分及遺產產權證明之用，僅供持向相關主管機關辦理產權移轉登記，至於繼承人之身分及遺產產權之證明，仍應依相關規定辦理。另查被繼承人康健時於65年8月13日死亡，該年度相關遺產稅申報書及核定資料因逾保管年限已銷毀等語（本院卷第213、214頁）；另於本件訴訟中，被告另就系爭土地登記名義人為「三合會」，「康健時」為管理人，則系爭土地列為康健時遺產之原因及相關法令依據等節，函請臺北國稅局查復略以：納稅義務人係於66年1月24日申報，因逾保管年限已銷毀，無從查證相關資料等語（本院卷第345頁至第347頁），是原告主張臺北國稅局出具之遺產稅繳清證明書，係該局經過嚴謹審認被繼承人之遺產項目範圍並據以向繼承人課徵遺產稅之公文書，顯具有認定被繼承人之遺產項目、範圍之效力，已可證明康健時死亡時擁有系爭土地會份13/15之權利，對康健時之全體繼承人已產生合理正當之信賴保護之利益等語，自無可採；且縱如原告所稱康健時死亡時擁有系爭土地會份13/15之權利等語，充其量亦僅能證明康健時擁有上開會份權利(然其權利如何而來，仍無法證明，已如前述)，並無法證明系爭三合會為日據時期之會社或組合及系爭土地為「以日據時期會社或組合名義」登記之土地，是原告上開主張，亦無從為其有利之認定。
㈣又原告引用內政部102年4月16日函及101年12月6日函意旨，
主張依現存系爭土地所有權狀、土地臺帳（日據時期土地登記簿）、土地登記謄本資料、遺產稅繳清證明書等資料，系爭三合會應是合資開墾土地，以收取地租或以林地造林收益為合夥事業之會社、組合（合夥）組織，並於康健時死亡時，系爭三合會組合員及會份持分比例更迭為康健時13/15，被告拒絕原告申請，顯違反論理及經驗法則、信賴保護原則，亦違反上開內政部函釋意旨及行政程序法第8條、第9條、第36條、第43條規定等語。然按內政部102年4月16日函旨固載稱：考量日據時期會社之設立，距今年代久遠，原始相關證明文件或已無留存，致申請人於申請更正登記時無法檢附株主臺帳（或株主名簿）或株券，倘申請人另提供其他證明文件，而由該證明文件亦得以確認全部原權利人之股權比例者，亦得予以受理等語；該部101年12月6日函旨則稱：申請人倘能檢附足資證明全部原權利人股權或出資比例之文件，惟因無法提供或查明部分原權利人之戶籍資料，致無法就會社或組合土地全部權利範圍辦理更正登記，為維護當事人權益，以免是類土地被代為標售，該等原權利人已明確部分，請依規定辦理更正登記；其餘無法查明原權利人戶籍資料者，仍得維持以會社或組合名義登記（訴願卷第232、233頁），惟如前所述，原告所提供系爭土地所有權狀、土地臺帳（日據時期土地登記簿）、土地登記謄本資料、遺產稅繳清證明書等資料，並無從證明系爭三合會為日據時期之會社或組合，縱然如原告所稱康健時擁有系爭土地會份13/15之權利等語，充其量亦僅能證明康健時擁有上開會份權利，然其權利如何而來，仍屬不明，遑論係延續原有日據時期之會社或組合之法律關係而來，是原告上開主張，亦無可採。
㈤至原告所稱被告在以97年9月16日公告認定系爭三合會為神明
會或具有神明會性質及事實之前，雖有向有關機關查詢康健時設籍資料，然未就康健時何時死亡、除戶資料、康健時之繼承人、申報遺產稅時是否將系爭土地申報遺產稅等事項加以函詢，以釐清系爭三合會之性質，是97年9月16日公告顯然違反地籍清理條例第5條第1款、地籍清理清查辦法第6條第1項及行政程序法第36條等規定等語。惟被告為97年9月16日公告（本院卷第156頁至第159頁）前，業經改制前桃園地政事務所就系爭三合會是否為神明會、納稅義務人相關資料、扣繳單位設立變更登記申請資料、康健時戶籍資料等，分向地政處、地方稅務局、北區國稅局桃園縣分局及臺北市中山區戶政事務所等機關查詢，並經函復在案（本院卷第224頁至第235頁），並無原告所稱被告未盡職權調查義務之情；且該公告亦載明「土地及建物權利人、利害關係人或相關機關，發現本公告事項有清查遺漏或錯誤時，應於公告期間內，檢附相關證明文件向本府【地政處】申請查明。」等語，足見被告調查事證結果，就系爭三合會性質之認定縱然有所謬誤，權利人、利害關係人或相關機關亦仍得檢附相關資料要求被告查明；更何況，原告既主張系爭土地為以日據時期會社或組合名義（即系爭三合會）登記之土地，而依修正前地籍清理條例第15條第2項規定請求被告發給地籍清理價金，原告自應檢附股權或出資比例等證明文件予以佐實，與97年9月16日公告如何認定系爭三合會之性質無涉，是原告上開主張，亦不足採。
㈥綜上所述，原告主張，均無可採。從而，被告以原告未能提
供足資證明原登記名義人「三合會」為會社或組合及其股權或出資比例證明文件，而以111年11月22日函通知原告補正（實為否准處分），經核於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請本院為如其聲明所示之判決，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
五、結論：本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 112 年 12 月 14 日
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 12 月 14 日
書記官 范煥堂