臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第七庭112年度訴字第331號114年3月27日辯論終結原 告 張書凱
張書平張書榮共 同訴訟代理人 柏有為 律師複 代理人 李政叡 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 陳若軍 律師
吳宜臻 律師上列當事人間老人福利法事件，原告不服衛生福利部中華民國112年2月3日衛部法字第1123160128號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告之父即訴外人張維安（下稱張君）自民國105年4月8日起即經被告所屬社會局（下稱社會局）保護安置於新北市私立中原老人長期照顧中心迄今。嗣被告以110年4月14日新北府社老字第1100656231號函，通知張君及原告償還自105年5月1日起至109年12月31日止之保護安置費用新臺幣（下同）164萬56元（下稱前處分）。原告乃於110年4月28日提出聲明書申請減輕或免除上述費用，並因不服前處分而提起訴願，經衛生福利部以110年10月6日衛部法字第1100027162號訴願決定駁回。嗣經被告審查原告所提減輕或免除費用之聲明書後，以111年7月4日新北府社老字第1111183602號函通知原告繳還張君之安置費用範圍為106年8月1日至109年12月31日，原告張書平最高應返還124萬3,316元，原告張書凱及張書榮予以酌減2分之1，最高各應返還62萬1,658元（下稱原處分）。原告不服原處分，提起訴願，經衛生福利部112年2月3日衛部法字第1123160128號訴願決定駁回，原告猶表不服，乃提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠老人福利法第41條於109年5月27日已修正，其修法理由明示
：「增列第4項，俾供主管機關為裁量減免償還義務人保護及安置費用。又第1款針對經地方主管機關評估認定生活陷困無力負擔者；第2款有生活陷困以外特殊事由者；特殊事由包含經法院裁判減輕或免除扶養義務者，另考量目前實務上是類裁定無溯及既往之效力（最高行政法院106年度判字第377號判決參照），迭有是類扶養義務人反映政府追償法院裁定前之安置費用顯與情理不合，且耗費大量訴訟成本，爰對於老人之配偶或直系血親卑親屬經法院裁判減輕或免除扶養義務者，地方主管機關得減輕或免除保護安置費用，減免之範圍，得不限於自法院裁判後之費用，尚得溯及法院裁判前已生之保護安置費用，但得請求法院裁判減輕或免除扶養義務之事由，係發生於第3項書面行政處分通知之後者，不包括在內。」等語，被告卻未考量原告等人向臺灣新北地方法院（下稱新北地院）家事庭聲請減輕扶養費用案件（下稱系爭家事事件），並獲得110年度家親聲字第536號裁定（下稱系爭家事裁定）「原告張書凱、張書平及張書榮之扶養義務分別減輕為每月給付扶養費1,300元、1,300元及500元」應予酌減之比例，訴願決定甚至援用過往實務見解，認定系爭家事裁定減輕之效力係向後發生，顯架空老人福利法第41條第4項第2款規定之適用，並非適法。
㈡老人福利法第41條第3項修法理由已指明：「……主管機關進行
老人保護安置後，應善盡協尋家屬、召開協調會議等相關作為，並本職權參酌第4項所列情形進行裁量後，再以書面行政處分通知，同時教示得減免費用之申請程序……。」等語，此立意乃因實務案例多有受安置老人曾對子女施以虐待家暴或無正當理由未盡扶養義務，致親子關係惡劣，子女因而不願扶養老人，亦長期斷絕往來之情形，此參108年5月10日老人福利法第41條修正草案說明：「……實務上，若老人曾對負扶養義務者有不法侵害行為，導致子女不願扶養老人，依民法第1118-1規定，負扶養義務者得請求法院減輕或免除其扶養義務之權利，又此權利係屬形成權，須自法院予以免除確定時，始發生扶養義務者對受扶養權利者免除扶養義務之法律效果，因此儘管負扶養義務者已獲法院判決免除扶養贵任，仍需負擔判決確定前之老人安置費用，顯然與情理不合。」足稽，是若主管機關進行安置後若未善盡協尋家屬之作為，於安置多年後始通知家屬需負擔先前已累積之高額安置費用，縱家屬於接獲通知後即刻向家事庭聲請免除扶養義務，依過往實務見解仍認為免除扶養義務之家事裁定無溯及既往之效力，導致從小受虐或被棄養之直系血親卑親屬仍需負擔民事裁定作成前之安置費用，顯強人所難，有違事理之平，因而促成109年5月27日之修法，並於修法理由第3項内要求主管機關於安置後應善盡協尋家屬等程序。惟社會局早於105年4月8日即已安置張君，卻遲至109年7月始進行協尋家屬程序，遲誤協尋義務長達4年3月，且由原處分開始計算安置費用之106年8月1日起至開始協尋家屬之109年7月時止，因遲誤協尋義務期間所累積之安置費用高達109萬1,700元（計算式：106年8月1日至109年12月31日計41月，總安置費用124萬3,316元，每月約3萬325元，106年8月1日至109年7月1日計36月，安置費用為3萬325元×36月＝109萬1,700元），責由原告負擔因被告遲誤協尋義務累計之高額安置費用顯非事理之平。
㈢原處分依據社工報告，認定張君離婚後曾與原告聯繫未果，
張君未對原告照顧並不可完全歸責於其自身云云，與事實不符，張君自承其自離婚後即未曾探視原告或給付扶養費，有系爭家事事件110年12月6日筆錄可稽，被告社工僅聽信張維安片面之詞，所為認定自無可採，原處分據以作成，認定事實有重大違誤。新北市政府老人保護安置費用返還計劃第8次審查會議（下稱系爭審查會議）審酌之「原告等人於法院裁定減輕扶養義務前，應負擔全部扶養義務」、「經與被安置人之次媳電話溝通，其表示待有強制性動作後才會出面處理」，均非受安置人之行為；而「張君曾扶養過原告，並非完全沒有扶養」則非民法第1118條之1所列事由。被告有裁量濫用(就不應審酌之事項予以審酌)及裁量怠惰(就應審酌之事項未予審酌)，且全然未注意有利原告之事項，亦難認已盡有利不利一體注意原則。
㈣原處分僅檢附被告自行製作之費用計算書，而無任何費用單
據等證明文件，無從證明確實有支出該等費用；尤以，原處分請求之安置費用約每月3萬325元，與社工於系爭民事裁定中所稱之每月2萬2,000元顯有差距，足見被告自行製作之照顧費用明細表與客觀事實不符。
㈤被告並未依老人福利法第41條第3項修法理由召開協調會，於
作成原處分前亦未給與原告陳述意見之機會，原處分作成顯有程序瑕疵；且原處分並未審酌系爭民事裁定，顯屬不當。
㈥聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：㈠原告主張系爭民事裁定可溯及既往作為減免被告對其請求之
代墊保護安置費用，所據無非僅為老人福利法修正理由，惟此並非法條本文；由老人福利法第41條法條明文可見，立法者並未直接強制規範行政機關就已經民事法院以裁判減輕或免除負扶養義務者之情形，應溯及既往減輕或免除保護安置費用；立法理由第4點也表明為「俾供主管機關為裁量減免償還義務人保護及安置費用」、「減免之範圍，得不限於自法院裁判後之費用，尚得溯及法院裁判前已生之保護安置費用」，該立法理由也賦予主管機關裁量權限，故被告本於老人福利法授權之目的與法定裁量之範圍，所為之行政處分並無違誤。原告請求民事法院免除其扶養義務之權利係形成權，依權利性質僅能向將來發生效力，此皆為立法者立法時所規劃設定。不同法律之立法理由並無位階高低之區別，老人福利法之立法理由並無較民法擁有更為優越之地位。
㈡老人福利法之立法理由本身不具法律拘束力，被告並不因該
立法理由而有協尋義務；被告協尋係為作成繳納安置費用之處分，並非督促扶養義務人提起免除扶養義務之訴；況民法減免扶養義務之規定於99年間即已立法，原告明知得對張君提起減輕或免除扶養義務，卻捨此不為，亦無意尋覓張君之去向。被告本於公益及依法行政，對於需要安置之老人施以照護義務，並無法律上義務督促扶養義務人提起減輕免除扶養義務之訴，原告將渠等延遲提出減輕或免除扶養義務訴訟之責任歸咎於被告，並稱被告有協尋義務云云，實屬無稽。況依社工訪視評估表可知，原告於109年7月間即已知悉張君由被告安置中，仍無意願主動向法院提出免除扶養義務之訴訟，甚至明確表示「和律師討論過，因從未收到要追討案主安置費用之公文，決定不採取行動」，社工員既已主動向案次媳說明可向法院提起聲請減輕或免除扶養義務之訴，且原告亦請教過律師，但原告仍決定不提出，也無意尋找張君，直至收受原處分後始主張被告未協尋家屬致使渠等難以提早發動免除扶養義務之法律程序，顯屬無理。
㈢原告係張君之直系血親卑親屬，原告雖於收受前處分後，向
新北地院提起免除或減輕其扶養義務之訴，經該院於111年3月11日以系爭家事裁定原告張書凱、張書平及張書榮之扶養義務分別減輕為每月給付扶養費1,300元、1,300元及500元，並於111年3月29日確定，被告亦於111年6月1日之系爭審查會議中，依據系爭家事裁定暨基於法律體系與老人福利修正意旨等綜合考量，請原告繳還被告代墊張君106年8月1日至109年12月31日安置費用共計124萬3,316元整，並對原告張書凱及張書榮減輕上述費用，固然法院已予聲明減輕其扶養義務，揆諸上述，復考量原告並非不具扶養能力亦無生活陷於困境，要難逕依法院事後裁定結果而溯及減輕等語；依民法第1118條之1立法意旨，負扶養義務者在法院裁判免除扶養義務之前，依民法規定仍負扶養義務，上述扶養義務者因負扶養義務而具體產生之債務關係，並不因事後法院予以免除負扶養義務而變成自始或事後不存在，復依上開老人福利法規定，該公法債權與民事之扶養請求權有別，扶養義務人之法定扶養義務縱經法院裁判減輕，仍不影響其扶養義務人之身分，依老人福利法第41條第3項規定，負有償還安置費用之公法上義務，被告以原處分對原告行使安置代墊費用請求權，即公法上不當得利返還請求權，故原告應不得以張君過去未盡扶養義務為拒予返還之理由，此乃基於老人福利法規定所創設之公法債權，而非代位老人對直系血親卑親屬行使扶養請求權。
㈣另訴外人高梅係原告生母，且高梅已經與張君離婚，無須對
張君負扶養義務，故就利害關係而言，高梅之證詞當會偏袒原告，惟高梅於免除扶養義務訴訟事件作證時，亦證稱張君開計程車之收入有拿回來家用，故張君確有扶養原告之事實，自無法僅憑原告片面說詞而逕予裁量予其溯及減輕或免除。按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇(行政程序法第6條參照)，被告審查案件向依相同原則處理。系爭家事裁定原告對張君之扶養義務減輕為每月1,300元、1,300元、500元，並未完全免除渠等之扶養義務。社會福利不應視為是慈善行為，而是社會風險之共同分擔，國家為避免老人生命身體之危險而暫予安置保護，所代墊費用於事後向對其有扶養義務之人要求償還，乃老人福利法之社會福利政策得以長遠運作之理，既然原告之法定扶養義務仍然存在，被告實無以減免渠等於法院裁判前已產生之安置費用。
㈤前處分已檢附每月照顧費用明細表（追繳期間為105年5月1日
至109年12月31日），原告當明確知悉張君於105年5月1日至109年12月31日之養護費、醫雜費之所有明細，如今卻稱不知108年7月1日至109年12月31日之費用明細，實屬無稽。被告基於法律體系與老人福利修正意旨等綜合考量，以原處分將安置費用範圍限縮於106年8月1日至109年12月31日計124萬3,316元整，並已踐行老人福利法第41條第3項至第5項規定程序審查原告應負擔之安置費用得否減輕或免除之情形，檢附之費用計算書詳列養護費、醫雜費等明細，相關行政支出亦均設有內控機制，斷無可能向原告任意要求給付金錢。㈥本件關於張君遭安置之情況及安置費用之金額，客觀上具體
明確，依據行政程序法第103條第5款之規定，行政機關得不給予陳述意見之機會；另原告依老人福利法41條第4項向被告提出聲明書及其佐證資料，被告因此召開系爭審查會議重新審查並作成原行政處分，可證原告已向被告提出渠等主張免除代墊安置費用之理由，故原告已就原處分陳述意見。
㈦聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：前處分（本院卷第121-124頁）、衛福部110年10月6日衛部法字第1100027162號訴願決定（可閱訴願卷第22-29頁）、原處分（本院卷第27至31頁）、訴願決定（本院卷第33至43頁）、系爭家事裁定及確定證明書（本院卷第53-59頁）、新北社會局雙和社會福利服務中心個案處理報告及個案摘要表（本院卷第215至218頁）、社福中心訪視評估表（本院卷第67-70頁）、系爭家事事件筆錄（本院卷第71-75頁）、老人福利法第41條立法理由（本院卷第61至66頁）新北市政府老人保護安置扶養費用計算書（本院卷第31頁）、系爭審查會議（即新北市政府老人保護安置費用返還計畫第8次審查會議）紀錄（本院卷第191-193頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：被告是否未依老人福利法第41條第4項及返還計畫第伍點第3項規定調查及審認有利於原告之事由，而有裁量瑕疵？原處分認事用法有無違誤？以下敘明之。
五、本院之判斷：㈠應適用之法令：
⒈民法第1118條之1第1、2項規定：「(第1項)受扶養權利者有
下列情形之一，由負扶養義務者負擔扶養義務顯失公平，負扶養義務者得請求法院減輕其扶養義務：對負扶養義務者、其配偶或直系血親故意為虐待、重大侮辱或其他身體、精神上之不法侵害行為。對負扶養義務者無正當理由未盡扶養義務。(第2項)受扶養權利者對負扶養義務者有前項各款行為之一，且情節重大者，法院得免除其扶養義務。」立法理由為：「按民法扶養義務乃發生於有扶養必要及有扶養能力之一定親屬之間，父母對子女之扶養請求權與未成年子女對父母之扶養請求權各自獨立(最高法院92年度第5次民事庭會議決議意旨參照)，父母請求子女扶養，非以其曾扶養子女為前提。然在以個人主義、自己責任為原則之近代民法中，徵諸社會實例，受扶養權利者對於負扶養義務者本人、配偶或直系血親曾故意為虐待、重大侮辱或其他家庭暴力防治法第2條第1款所定身體、精神上之不法侵害行為，或對於負扶養義務者無正當理由未盡扶養義務之情形，例如實務上對於負扶養義務者施加毆打，或無正當理由惡意不予扶養者，即以身體或精神上之痛苦加諸於負扶養義務者而言均屬適例(前最高法院74年臺上字第1870號判例意旨參照)，此際仍由渠等負完全扶養義務，有違事理之衡平，爰增列第1項，此種情形宜賦予法院衡酌扶養本質，兼顧受扶養權利者及負扶養義務者之權益，依個案彈性調整減輕扶養義務。至受扶養權利者對負扶養義務者有第1項各款行為之一，且情節重大者，例如故意致扶養義務者於死而未遂或重傷、強制性交或猥褻、妨害幼童發育等，法律仍令其負扶養義務，顯強人所難，爰增列第2項，明定法院得完全免除其扶養義務。」⒉老人福利法第2條規定：「本法所稱老人，指年滿65歲以上之
人。」第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第41條於109年5月27日修正前原規定：「（第1項）老人因直系血親卑親屬或依契約對其有扶養義務之人有疏忽、虐待、遺棄等情事，致有生命、身體、健康或自由之危難，直轄市、縣（市）主管機關得依老人申請或職權予以適當短期保護及安置。老人如欲對之提出告訴或請求損害賠償時，主管機關應協助之。（第2項）前項保護及安置，直轄市、縣（市）主管機關得依職權或依老人申請免除之。（第3項）第1項老人保護及安置所需之費用，由直轄市、縣（市）主管機關先行支付者，直轄市、縣（市）主管機關得檢具費用單據影本及計算書，通知老人之直系血親卑親屬或依契約有扶養義務者於30日內償還；逾期未償還者，得移送法院強制執行。」修正後則規定：「（第1項）老人因配偶、直系血親卑親屬或依契約負照顧義務之人有疏忽、虐待、遺棄或其他情事，致其生命、身體、健康或自由發生危難者，直轄市、縣（市）主管機關得依老人之申請或依職權予以適當保護及安置。老人對其提出告訴或請求損害賠償時，主管機關應協助之。（第2項）前項保護及安置，直轄市、縣（市）主管機關得依職權或依老人申請免除之。（第3項）第1項老人保護及安置所需之費用，由直轄市、縣（市）主管機關先行支付者，直轄市、縣（市）主管機關得檢具費用單據影本、計算書，及得減輕或免除之申請程序，以書面行政處分通知老人、老人之配偶、直系血親卑親屬或依契約負照顧義務者於60日內返還；屆期未返還者，得依法移送行政執行。
（第4項）有下列情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關得就前項之保護及安置費用予以減輕或免除：一、老人、其配偶或直系血親卑親屬因生活陷於困境無力負擔。二、老人之配偶或直系血親卑親屬有前款以外之特殊事由未能負擔。（第5項）直轄市、縣（市）主管機關為認定前項各款情形，應邀集學者專家及民間團體代表審查之。」⒊老人福利法第41條於109年5月27日之修正理由揭示：「……三
、老人保護安置費用之追償對象納入受安置之老人本人及其配偶，以符合社會福利資源之使用者付費及國家補充性原則。該費用為公法上費用，基於行政經濟原則，明定以書面行政處分通知並限期。主管機關進行老人保護安置後，應善盡協尋家屬、召開協調會議等相關作為，並本職權參酌第4項所列情形進行裁量後，再以書面行政處分通知，同時教示得減免費用之申請程序；另依實務執行現況，返還期限延長為60日，屆期未返還者，得依法移送行政執行，爰修正第3項文字。四、增列第4項，俾供主管機關為裁量減免償還義務人保護及安置費用。又第1款針對經地方主管機關評估認定生活陷困無力負擔者；第2款有生活陷困以外特殊事由者；特殊事由包含經法院裁判減輕或免除扶養義務者，另考量目前實務上是類裁定無溯及既往之效力（最高行政法院106年度判字第377號判決參照），迭有是類扶養義務人反映政府追償法院裁定前之安置費用顯與情理不合，且耗費大量訴訟成本，爰對於老人之配偶或直系血親卑親屬經法院裁判減輕或免除扶養義務者，地方主管機關得減輕或免除保護安置費用，減免之範圍，得不限於自法院裁判後之費用，尚得溯及法院裁判前已生之保護安置費用，但得請求法院裁判減輕或免除扶養義務之事由，係發生於第3項書面行政處分通知之後者，不包括在內。例如地方主管機關已以書面通知受保護安置老人之扶養義務人應負擔之保護安置費用後，始發生老人對扶養義務人為重大侮辱等民法第1118條之1所定情形，則無法溯及減輕或免除法院裁判前已生之保護安置費用。……。」等語，可知國家於扶養義務人未盡其扶養義務，致老人之生命、身體、健康發生危難時，依前開老人福利法之規定，予以短期保護與安置，乃履行國家依法律所應盡之公法上緊急處置義務，使老人獲得暫時之保護，以避免危難發生，上開保護與安置乃主管機關得依老人之申請或依職權作成，對老人之生命、身體安全及行動自由等均發生重大影響，且因其安置效果涉及後續費用之負擔，主管機關不論依修正前、後，老人福利法第41條規定均得向扶養義務人求償，而可能擴及影響老人之扶養義務人財產上權益，自應合法作成行政處分，對老人及其扶養義務人為送達。又依修正後老人福利法第41條第4項、第5項規定賦予主管機關邀集學者專家及民間團體代表調查有無「因生活陷於困境無力負擔」及「其他特殊事由未能負擔」等情事，並得裁量減免償還義務人保護及安置費用之權限，主管機關對於當事人之減免費用申請自應盡合義務性之裁量及說明義務，始屬適法。而立法院公報第109卷第37期院會紀錄中，老人福利法之主管機關衛生福利部就老人福利法第41條第4項之修正所提意見略以：「提案依法院減輕或免除扶養義務之裁判，定應償還責任，可溯及裁判前已發生之保護及安置費用，考量吳玉琴委員版本第4項第2款之特殊事由已能涵蓋上開情況，為免興訟，建議不予明列，但於立法理由補充說明該樣態屬特殊事由之一。」⒋老人福利法第43條規定：「（第1項）醫事人員、社會工作人
員、村（里）長與村（里）幹事、警察人員、司法人員及其他執行老人福利業務之相關人員，於執行職務時知悉老人有疑似第41條第1項或第42條之情況者，應通報當地直轄市、縣（市）主管機關。……（第3項）直轄市、縣（市）主管機關接獲通報後，應立即處理，必要時得進行訪視調查。進行訪視調查時，得請求警察、醫療或其他相關機關（構）協助，被請求之機關（構）應予配合。（第4項）前項通報及處理辦法，由中央主管機關定之。」是依據前開條文之授權，衛生福利部於104年2月24日訂定（嗣於109年11月27日酌修部分文字）發布老人保護通報及處理辦法第5條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關於知悉或接獲通報後，應立即為下列處理：一、確認老人之安全狀態。二、老人有就醫需求者，協助其就醫。三、協尋老人之家屬。四、依老人之申請或依職權予以適當保護安置。五、提供其他必要之保護措施。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關為前項第4款之處理時，並應通知老人家屬、監護人、輔助人或實際照顧老人之人。但通知顯有困難或顯不符老人利益時，不在此限。」第7條規定：「老人戶籍所在地之直轄市、縣（市）主管機關應對安置期間屆滿之老人追蹤輔導，並實施個案管理，提供相關處置服務。」前揭規定係為保障老人權益，妥適執行使需受保護之老人得以儘速由主管機關予以適當安置之業務，乃屬執行老人福利法前開規定之技術性、細節性規定，未逾法律之授權，於本件自得適用。
⒌綜合前開規定以觀，可知為兼顧老人意願及相關扶養義務人
等權益，主管機關對於老人施予保護及安置時，原則上均應依前開辦法第5條第2項對老人家屬、監護人、輔助人或實際照顧老人之人為通知，且不論依修正前後規定，均非無期間之限制（修正前老人福利法第41條第1項規定為「適當短期」；修正後同法條第1項則規定為「適當」），此可參諸前開辦法第7條設有老人安置期間屆滿後相關追蹤輔導及個案管理之機制益明。
㈡原處分有未盡合義務性裁量及說明義務之瑕疵：
⒈依修正後老人福利法第41條第4項、第5項規定賦予主管機關
邀集學者專家及民間團體代表調查有無「因生活陷於困境無力負擔」及「其他特殊事由未能負擔」等情事，並得裁量減免償還義務人保護及安置費用之權限，業如前述，被告為順利推動前開業務，於老人福利法第41條前揭規定修正後，遂依職權於110年5月7日訂定「新北市老人保護安置費用返還計畫」（下稱安置費用返還計畫，嗣分別於110年10月15日修訂、111年1月14日二修、111年4月20日三修、112年4月10日四修），依111年4月20日修訂之安置費用返還計畫第伍點「減免資格」規定：「義務人若有下列情況者，本府得依其聲明，職權查調其財產、所得及其戶籍等所需資料，並經審查後以書面處分方式，通知其審核結果及應返還金額……一、有民法第1118條之1情事，老人對其有故意為虐待、重大侮辱、其他身體、精神上不法侵害行為或無正當理由，而未盡扶養義務，經民事裁定確定免除或減輕扶養義務者。二、有老人福利法第41條情事，屬經濟弱勢、遭遇重大變故（如罹患重病、失業、失蹤、入獄服刑或其他原因無法工作及不可抗力之災變）致生活陷困無力負擔或其他特殊事由未能負擔。三、老人對其配偶或直系血親卑親屬有家庭暴力情事或未盡扶養義務。四、其他特殊事由未能負擔。」（本院卷第333-334頁）準此，主管機關對於當事人之減免費用申請於個案裁量時即應依職權為行政調查，並審酌其是否符合返還計畫第伍點規定各項減免資格，以調整命其應返還費用之範圍，並通知其審核之結果，以盡合義務性之裁量及說明義務，始屬適法，否則即屬有裁量怠惰之違法。
⒉查被告於110年4月14日以前處分通知原告應繳還被告代墊張
君自105年5月1日至109年12月31日保護安置期間之安置費用共164萬56元，另敘明：「……五、另依民法第1118條之1及老人福利法第41條規定，義務人若具以下情事，請檢具申請書及相關佐證資料，於文到之次日起14日內掛號郵寄至本府社會局老人福利科，俾利本府視法研處。㈠老人對配偶或直系血親卑親屬，有故意為虐待、重大侮辱，其他身體或精神上之不法侵害或無正當理由，而未盡扶養義務。㈡老人、配偶或直系血親卑親屬，屬經濟弱勢或遭遇重大變故，生活陷於困境無力負擔，或具其他特殊事由未能負擔。」（本院卷第121-122頁），原告旋即於110年4月28日向新北地院家事庭依民法第1118條之1第2項規定聲請免除對張君之扶養義務，經新北地院受理後，於111年3月11日以系爭家事裁定將原告張書凱、張書平、張書榮等人對張君之扶養義務分別減輕為每月給付扶養費1,300元、1,300元及500元，該裁定已於111年3月29日確定在案，業據本院依職權調閱系爭家事事件卷宗審核屬實。原告對於前處分雖提出訴願及行政訴訟，然因原告同時提出聲明書，經被告重新審查後，於111年7月4日作成原處分（本院卷第27-30頁），原告遂撤回前處分之行政訴訟，亦經本院調閱本院110年訴字第1394號老人福利法案件卷宗審核無誤。⒊查原告於接獲原處分後，提出訴願，並主張：張君自原告出
生後，無正當理由未盡扶養義務，遺棄原告等人，由其母高梅獨自照顧扶養成人，被告未踐行正當法律程序，遲誤協尋義務長達四年，未召開協調會議，未充分調查事實認定事實錯誤等語（訴願卷第63-64頁），足見原告減輕或免除安置費用之申請，係主張張君對原告有未盡扶養義務情事，屬安置費用返還計畫第伍點「減免資格」第3款規定「老人對其配偶或直系血親卑親屬有未盡扶養義務」之情形，且該類事由並不以經民事法院裁判確定免除或減輕扶養義務為前提，甚且依新修正老人福利法第41條第4項、第5項規定，地方主管機關得減輕或免除保護安置費用，減免之範圍，得不限於自法院裁判後之費用，尚得溯及法院裁判前已生之保護安置費用，此可觀諸該條文於109年5月27日增列該條第4項、第5項之立法意旨說明即明，被告仍援引老人福利法第41條規定修正前最高行政法院106年度裁字第1975號裁定、106年度判字第377號等裁判見解，並稱被告減輕或免除原告應返還之保護安置費用，需先經法院裁判為前提，且縱法院裁判減輕或免除原告等人之扶養義務，亦僅向後發生效力云云，顯係無視新修正老人福利法第41條立法意旨及被告依職權訂定發布之安置費用返還計畫規範意旨，要非可採。
⒋再按，無論109年5月27日修正公布前、後之老人福利法第41
條第3項規定，主管機關均負有「通知」扶養義務人之義務；修正前後雖皆規定「『得』檢具費用單據影本(及)計算書」，惟此文義係指主管機關於履行通知義務時，「得」於通知中檢具費用單據影本、計算書，非指其「得」裁量決定是否通知扶養義務人，且本條規定亦明白要求主管機關應盡「協尋」扶養義務人之義務。蓋本條項既課予主管機關「通知」扶養義務人返還費用之義務，而該通知之性質，因涉及扶養義務人保護安置費用之負擔，直接影響渠等之財產權，性質上應為行政處分。被告為盡其「通知」扶養義務人之公法上義務，自須經過「協尋扶養義務人」(即找尋受處分人)之前置過程，而負有協尋扶養義務人之前置性義務。況且主管機關依老人福利法第41條第1項安置老人時，扶養義務人多半已與受安置人斷絕往來。被告既享有公權力及充裕之行政資源，相較扶養義務人主動找尋、聯繫已失聯之受安置人，由被告負擔協尋扶養義務人之義務，自更適切可行。再按衛福部依老人福利法第43條第4項授權訂定之老人保護通報及處理辦法，該辦法於104年2月24日訂定發佈時，其第5條第1項第3款即規定：「直轄市、縣（市）主管機關於知悉或接獲通報後，應立即為下列處理：……三、協尋老人之家屬。」被告辯稱主管機關之協尋義務，係於老人福利法109年5月修正後始發生云云，自不足非。況查被告係於109年7月間方透過戶政、警政機關找尋原告及電話聯繫原告，惟依108年7月12日被告自行訂定之「新北市政府先行支付老人保護安置費用案件追償作業原則」（下稱作業原則，本院卷第319-320頁）第2點第1款規定：「於老人保護安置之次日起三週內，以多元管道協尋其直系血親卑親屬，必要時得邀集親屬召開相關會議，以協調老人照顧事宜。」亦顯見被告應負有協尋、通知被安置人親屬之義務。是被告抗辯上開規定於109年5月修法前，未課予主管機關協尋被安置人家屬之即時通知義務云云，即與法規不合。⒌被告自承於105年4月間協助受安置人張君入住新北市私立中
原老人長期照顧中心，惟遲至109年7月1日方傳真中和區戶政事務所查詢扶養義務人為何人，並於同年月7日始知原告為扶養義務人。被告於函請警政機關協尋原告等人後，於110年4月14日以前處分第一次正式通知原告等人應返還105年5月1日至109年12月31日期間之保護安置費用；復於111年7月4日經重新審查後，另作成原處分請求原告等人返還106年8月1日至109年12月31日期間之保護安置費用。足見被告於安置後逾4年方開始協尋扶養義務人，於安置後逾5年始以前處分正式通知原告等人返還保護安置費用，再於安置後逾6年，經重新審查另作成原處分請求原告等人返還保護安置費用，被告所為顯難認已盡「協尋並立即通知」扶養義務人之公法上義務。⒍按「在撤銷訴訟中，行政法院係基於事後審查之地位，判斷
系爭行政處分是否於作成時即屬違法，使其溯及既往地失效，故原則上應以『行政處分作成時』之事實或法律狀態，作為行政處分違法與否之判斷基準時點。」最高行政法院111年度上字第947號判決意旨足資參照。被告依老人福利法第41條第4項規定為裁量減免償還保護及安置費用時，除應依同條文第5項邀集專家學者及民間團體代表進行減輕或免除費用之審查事宜外，並應依安置費用返還計畫第伍點「減免資格」規定，依義務人之聲明，職權查調其財產、所得及其戶籍等所需資料，並經審查後以書面處分方式，通知其審核結果及應返還金額。然對照被告於111年7月4日所作成原處分之記載（本院卷第27-30頁），僅就原告所提具義務人無力或未能負擔安置費用聲明書審查，原告張書凱符合費用減輕原則，減輕2分之1後至應返還62萬1,658元，原告張書平不符合費用減輕原則，最高應返還124萬3,316元；認原告張書榮，符合費用減輕，酌減二分之一，最高應返還62萬1,658元等語，並附具理由說明本案未溯及減輕之理由：「被安置人未對義務人照顧部分，並不能完全歸責於被安置人。另社工員曾於109年協請警政單位協尋家屬出面商討被安置人後續照顧事宜，被安置人之次媳曾於同（109）年7月31日來電瞭解，然無探親及處理安置費用與照顧議題的意願。」（本院卷第100-101頁）。然查：原告於111年7月4日原處分作成前，已聲請免除對於受安置人張君之扶養義務，並向新北地院提出減免扶養費之聲請，經新北地院審酌張維安對於扶養原告之付出極為微薄，將扶養金額自每月22,000元，酌減至原告張書凱每月1,300元、原告張書平每月1,300元、原告張書榮每月500元（減輕原告張書凱、原告張書平、原告張書榮各約94.1%、94.1%、97.7%）。被告明知老人福利法第41條第4項第2款已於109年5月27日修正，復於110年5月7日自行訂定安置費用返還計畫，且案關民事裁定業於111年3月29日確定，被告於111年6月1日召開系爭審查會議時，卻仍以張君「曾扶養過原告等人，並非完全沒有扶養」、「原告等人於法院裁定減輕扶養義務前，應負擔全部扶養義務」、「經與被安置人之次媳電話溝通，其表示待有強制性動作後才會出面處理」等理由，率爾認定原告等應負完全返還費用責任，原告張書凱、張書榮各得減輕2分之1責任，惟此僅係基於安置費用返還計畫第7點第2款規定「義務人年收入低於當年度新北市最低生活費用標準2倍，且名下無不動產或其公告現值為本市每年公告中低收入戶不動產所定額度以下……」等規定（本院卷第335頁），卻無視老人福利法第41條第4項第2款及被告自行訂定之安置費用返還計畫規定之意涵，又未審酌原告等已獲民事確定裁定減輕扶養義務之事實，被告應注意原處分作成時之事實或法律狀態，作為行政處分違法與否之判斷基準時點，其合法性即有疑義。
⒎被告抗辯：專家會議審查結果認為「法院裁定結果為減輕，
亦顯示被安置人曾扶養過聲明人」、「代墊安置費用，係由國庫支出，衡平老人福利法具有社會法性質，僅為民事親屬法制之補充，固然法院已予聲明人減輕其扶養義務，揆諸上述，復考量聲明人並非不具扶養能力亦無生活陷於困境等情，本案要難逕予依法院事後裁定結果而溯及減輕」等語，顯見專家會議已考量新北地院之裁定結果，並審核原告之經濟狀況而為原告張書凱、原告張書榮減輕2分之1之審查決定，原處分應無違誤之處云云，然查：
⑴按行政法院對行政機關就不確定法律概念所為的判斷，原
則上應予審查，但對於行政機關就具有高度屬人性的評定(如國家考試評分、學生的品行考核、學業評量、教師升等前的學術能力評量等)、高度科技性的判斷(如與環保、醫藥、電機有關的風險效率預估或價值取捨)、計畫性政策的決定及獨立專家委員會的判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權的專屬性，而承認行政機關就此等事項的決定，有判斷餘地。然而，並非所有不確定法律概念形式上合乎上述判斷因素的事件，都應該一律尊重行政機關的判斷而認有判斷餘地，仍應視其性質而定。例如不涉及風險預估、價值取捨或政策決定的事實認定及法律的抽象解釋，本來就屬於行政法院進行司法審查的核心事項，行政機關自無判斷餘地可言，不因為是經由獨立專家委員會所作成的行政處分，有所不同(最高行政法院109年度判字第582號判決參照)。老人福利法第41條第4項第2款所規定得減輕或免除保護安置費用之「特殊事由」，固屬不確定法律概念，依同條第5項規定，主管機關於認定上開情形時，應邀集學者專家及民間團體代表審查之，已如前述，又此不確定法律概念之解釋及涵攝，係對於具體個案事實所為之評價，尚非屬具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定或獨立專家委員會之判斷，故被告所組成之審查會就扶養義務人是否符合特殊事由而得減免保護安置費用之認定，行政法院仍得本於適法判斷之權責，於審判時參酌各種情狀作事實調查與法律解釋及適用，行政機關並無判斷餘地可言。從而，被告認定原告是否合於老人福利法第41條第4項各款事由，除應依老人福利法第41條修正理由及被告訂定之安置費用返還計畫第5點第1款規定，被告對於扶養義務人得否減免返還費用，除應考量義務人是否有能力負擔保護安置費用外，亦應審酌受安置人有無民法第1118條之1無正當理由而未盡扶養義務等情事，以及考量義務人對於扶養權利人之扶養義務是否已經法院裁判減輕或免除及其所憑事由，至於保護安置費用係發生於民事裁定作成前或作成後，在所不問，應同樣列入審查範圍，始符情理。⑵被告於111年6月1日之系爭審查會議中，結論雖以依據案關
民事裁定暨基於法律體系與老人福利修正意旨等綜合考量，請原告等人繳還被告代墊張君106年8月1日至109年12月31日安置費用共計124萬3,316元整，然參諸系爭審查會會議紀錄內容，顯示於該次審查會議之個案審查範圍僅及於原告之財稅相關資料，以及追繳費用是否在系爭家事裁定前所產生，此可觀其內容得知：「原告張書凱108年、109年所得數額，以及名下動產及不動產數額之資力狀況是否符合110年、111年修正費用返還計畫費用減輕或免除資格之討論，雖提及家事法院裁定扶養義務減輕為每月1,300元之事實，卻仍以「本次追繳均在法院裁定前，考量其經濟狀況，依個案審酌，本案同意減輕2分之1。」（本院卷第191頁）；原告張書平部分則僅審酌其108年及109年所得、動產及不動產等數額，是否符合110年及111年修正費用返還計畫費用減輕或免除資格之討論，雖提及家事法院裁定扶養義務減輕為每月1,300元之事實，卻仍以「本次追繳均在法院裁定前，考量其經濟狀況，依個案審酌，本案不予減免。」（本院卷第192頁）；原告張書榮則以其108年、109年均無所得，低於基本薪資，依擬制所得計算年所得為30萬3,000元，無動產及不動產，其資力狀況是否符合110年、111年修正費用返還計畫費用第柒點第一款減輕或免除資格之討論，雖提及家事法院裁定扶養義務減輕為每月500元之事實，卻仍以「本次追繳均在法院裁定前，考量其經濟狀況，依個案審酌，本案同意減輕2分之1。」（本院卷第191頁）。其審酌考量之事實資料，尚未能齊全足備。
⑶再查，系爭審查會議結論雖附具理由說明本案未溯及減輕
之理由：「一、被安置人曾扶養過聲明人等3人(以下簡稱聲明人)幾年，並非完全沒有扶養。二、法院裁定結果為減輕，亦顯示被安置人曾扶養過聲明人，例如扶養被安置人長子就養到7歲。又每個子女仍應依其能力負擔，父母扶養子女是扶養全額(負擔)，並未因為有數個小孩只扶養部分比例，故子女扶養父母各自也應為全部，法院裁定減輕或免除前，各扶養義務人本無僅履行部分比例扶養義務之權利。三、依據社福中心的社工報告所述，被安置人離婚係因為其雙方婚後，岳母覺得被安置人在跑船，無法給被安置人之前妻穩定生活，且被安置人離婚後曾與聲明人等聯繫，但未果，爰被安置人未對聲明人的照顧部分,並不能完全歸責於被安置人。另社工發文協請警政單位協尋家屬出面商討被安置人後續照顧事宜，雖被安置人之次媳來電瞭解，惟無探親及處理安置費用與照顧議題的意願，另針對申請免除扶養義務，被安置人之次媳亦主述經與律師討論過，因未收過追繳處分，決定不採取行動，待有強制性動作後才會出面處理。據上，足見聲明人於知悉被安置人有照護需求後，確實未曾提供被安置人生活所需物質，又代墊安置費用，係由國庫支出，衡平老人福利法具有社會法性質，僅為民事親屬法制之補充，固然法院已予聲明減輕其扶養義務，揆諸上述，復考量聲明人並非不具扶養能力亦無生活陷於困境等情，本案要難逕予依法院事後裁定結果而溯及減輕。」（本院卷第193頁），然而111年6月1日系爭審查會議並未見就原告主張符合返還計畫第伍點「減免資格」第3款規定「老人對其配偶或直系血親卑親屬有未盡扶養義務」乙節，對於新北地院111年3月11日系爭家事裁定所認定之事實一併為討論及實質審查，其所審酌之「原告等人於法院裁定減輕扶養義務前，應負擔全部扶養義務」、「經與被安置人之次媳電話溝通，其表示待有強制性動作後才會出面處理」，均非原告等人之行為；其實質扶養內容是否已達到足夠之程度，是否符合民法第1118條之1、第1119條所列事由，均未見其判斷斟酌，被告顯有裁量濫用（就不應審酌之事項予以審酌）及裁量怠惰（就應審酌之事項未予審酌），顯未就於原告有利之情形一律予以注意，而對於原告所申請張君對原告有未盡扶養義務情事，亦未敘明是否可採及不予採認之理由，自難認已盡合義務性之裁量及說明義務，原告依此指摘原處分構成裁量瑕疵，即非全然無據。
七、綜上所述，原處分既有前開違法情形，訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告訴請撤銷為有理由，應予准許，爰由本院將訴願決定及原處分均撤銷。
八、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 114 年 4 月 24 日
審判長法 官 侯志融
法 官 郭淑珍法 官 張瑜鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 4 月 24 日
書記官 李宜蓁