臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
112年度訴字第474號112年8月30日辯論終結原 告 巫由霜即新莊英仁醫院被 告 新北市政府工務局代 表 人 祝惠美(局長)訴訟代理人 王偉明
謝宜珍上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國112年4月19日新北府訴決字第1120421626號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要原告為○○市○○區○○街○○之○號建築物(下稱系爭建物)使用人，領有改制前臺北縣政府建設局於民國74年8月5日核發之74使字第1451號使用執照（下稱系爭使照），使用分區為「住宅區」，原核准用途為「1樓：私立診所(G類3組)、2樓至7樓：集合住宅(H類2組)」。被告前會同新北市政府消防局公共安全聯合稽查小組(下稱稽查小組)分別於109年6月4日、11年1月6日、111年3月11日、111年4月11日、111年5月13日至系爭建物稽查，現場均經目的事業主管機關即新北市政府衛生局認系爭建物屬經營醫院，係供作「醫院(F類1組)」使用，涉有未依原核定之使用類組使用，已違反建築法第73條第2項規定。被告審認屬實，爰依建築法第91條第1項第1款及新北市政府處理違反建築法使用管理規定事件裁罰基準(下稱裁罰基準)第3點第1項附表一規定，先後以被告109年6月20日新北工使字第1091148954號函併附同文號行政處分書、111年1月26日新北工使字第1110144376號函併附同文號行政處分書、111年3月29日新北工使字第1110581326號函併附同文號行政處分書、111年4月26日新北工使字第1110784764號函併附同文號行政處分書影本、新北市政府工務局111年8月10日新北工使字第1111518948號函併附同文號行政處分書（以下分別稱第1、2、3、4、5次裁罰處分）裁處原告罰鍰新臺幣(下同)6萬元、9萬元、12萬元、15萬元及18萬元，並限期改善或補辦手續完竣（最後一次限期改善期限為111年8月25日前）。嗣被告再次會同稽查小組於112年1月10日至系爭建物複查，現場仍有上開違規情事未改善，被告審認原告仍違反建築法第73條第2項規定，遂依建築法第91條第1項第1款及裁罰基準第3點第1項附表一規定，以112年2月6日新北工使字第1120206807號函併附同文號行政處分書(下稱原處分)，裁處原告罰鍰21萬元（本次為第6次裁罰），並限原告於112年2月20日前改善（依原核准圖說改善）或補辦手續（領得變更使用執照）完竣。原告不服，提起訴願，經新北市政府決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)新莊英仁醫院係於70年，依當時建築法規合法建築完成，非常堅固，且以前診所與醫院並無區別，故系爭建物自70年合法使用至今。又新莊英仁醫院建築完成後，74年室內裝修完畢，每年均有公安申報，消防安全檢查合格，108年區間格火亦已完成，合法使用40年，無安全問題，病人及工作人員安全無事。另有關醫院樓梯寬及走廊寬，原告曾詢問原建築師，該建築師表示原告醫院依建築時觀念，樓梯外寬為1.5公尺，超過當時法規要求的1.4公尺；走廊外寬1.7公尺，超過當時法規要求的1.6公尺，完全合於規定，故原告方能取得醫療機構開業執照。縱系爭建物有部分(未超過醫院建築面積1/4)違規，但內政部已以94年1月17日台內營字第0930014153號函(下稱94年1月17日函)闡釋不再追究85年以前的舊建築，英仁醫院是85年前的違章，依建築法規英仁醫院均係合法使用。
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯則以：
(一)依內政部訂頒之「建築物公共安全檢查簽證及申報辦法」第5條規定，英仁醫院應每2年申報1次防火避難設施及設備安全，然系爭建物於107年辦理建築物公共安全檢查簽證及申報作業後，於109、110年度均未辦理公共安全檢查簽證及申報，直至111年5月9日才申辦系爭建物110年度建築物公共安全檢查簽證及申報手續，惟查核結果為不合規定，故系爭建物迄今公安申報並未合格，已嚴重影響公共安全。
(二)系爭建物領有系爭使照，依據建築技術規則建築設計施工編第33條規定，用途類別為醫院，依同規則第92條規定，其樓梯及平台淨寬皆要求為1.4公尺以上，走廊(兩側有居室者)淨寬則皆為1.6公尺以上。上述規定74年至今未曾改變，且所謂「1.4公尺」及「1.6公尺」之標準，並非以外寬認定。
(三)本件原告未依經核定之使用類組使用系爭建物，與建築物室內裝修管理辦法是否於85年發布無涉。又內政部94年1月17日函，是針對「室內裝修行為」而為之解釋，但本件事系爭建物未依核定之使用類組使用，故內政部94年1月17日函與本件被告違規行為並無關係。另不論是依75年11月24日制定公布之醫療法第11條第1項、第2項，抑或是現行醫療法第12條第1、2項規定，均已將醫院與診所予以區分，而系爭建物設置36床病床，均係供作「醫院(F類1組)」使用。另依系爭使照之記載，系爭建物原核准用途為「1樓：私立診所(G類3組)、2樓至7樓：集合住宅(H類2組)」使用，原告將系爭建物座醫院使用，已有違規，而原告經稽查小組多次稽查結果，仍擅自變更使用，則原告明知系爭建物違規變更使用情事，並已經被告多次裁罰在案，仍拒不改善(恢復原核准用途使用)或補辦手續(領得變更使用執照)，可見原告確已違反建築法第73條相關規定甚明，被告依建築法及裁罰基準連續處罰，應屬允當。
(四)聲明：原告之訴駁回。
四、如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有系爭使照影本(見本院卷第117頁)、109年6月4日被告勘查紀錄表暨採證照片影本(見本院卷第123至129頁)、第1次裁罰處分(見本院卷第131至135頁)、111年1月6日執行新北市建築物防火避難設施與設備安全動態檢查紀錄表暨採證照片影本(見本院卷第137至139頁)、第2次裁罰處分(見本院卷第141至147頁)、111年3月11日執行新北市建築物防火避難設施與設備安全動態檢查紀錄表暨採證照片影本(見本院卷第149至152頁)、第3次裁罰處分(見本院卷第153至157頁)、111年4月11日執行新北市建築物防火避難設施與設備安全動態檢查紀錄表暨採證照片影本(見本院卷第159至162頁)、第4次裁罰處分(見本院卷第163至166頁)、111年5月13日執行新北市建築物防火避難設施與設備安全動態檢查紀錄表暨採證照片影本(見本院卷第167至169頁)、第5次裁罰處分(見本院卷第171至175頁)、112年1月10日執行新北市建築物防火避難設施與設備安全動態檢查紀錄表暨採證照片影本(見本院卷第119至122頁)、原處分及訴願決定書影本各1份(見本院卷第103至105頁、第107至116頁)附卷可稽，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：被告依建築法第73條第2項、第91條第1項第1款及裁罰基準第3點第1項附表一規定，以原處分裁罰原告罰鍰21萬元，並命原告限期改善或補辦手續，是否適法有據？
五、本院之判斷
(一)按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又新北市政府104年10月5日新北府工建字第1041856028號公告：「主旨：本府關於建築法除違章建築處理事項外，所定主管機關權限劃分予本府工務局執行……自104年7月24日生效。」準此，新北市政府依上開公告既將關於建築法除違章建築處理事項以外之權限委任被告辦理，則被告對於新北市建築物之使用違反建築法第73條第2項規定者，即有依建築法91條第1項第1款規定作成處分之事務處理權限，合先敘明。
(二)次按，建築法第73條第2項至第4項規定：「……(第2項)建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。(第3項)前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣(市)主管建築機關定之。(第4項)第二項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第91條第1項第1款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。……」是以，違反建築法第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者，即生得對違反上開行政法上義務之建築物所有權人、使用人或機械遊樂設施之經營者，依建築法第91條第1項第1款規定為罰鍰處分之法律效果，並得對上開違反行政法義務之人為下命處分，命其限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除。
(三)再按，裁罰基準第3點第1項及第3項規定：「(第1項)違反本法使用管理規定事件之裁罰基準依附表一至附表九之規定。……(第3項)第一項附表次數之累計，以同一違規人最近三年內於同一建築物之罰鍰次數論計。」附表一(摘錄)如下：「違反規定：建築法第七十三條第二項、建築法第九十一條第一項第一款【違規使用】。建築物用途分類：D1、D5、F1、F2、F3、H1【第二順序】。裁處罰鍰基準：第一次處罰鍰六萬元、第二次處罰鍰九萬元、第三次起依罰鍰次數，累次遞增三萬元罰鍰。併處限期三個月改善或補辦手續或停止使用。」第4點規定：「違反本基準附表所列違規事件，如有特殊情形者，得審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、所得之利益及受處罰者之資力，依本基準附表酌予加重或減輕其處罰及延長或縮短限改期限，並均應敘明理由。」前揭裁罰基準係被告為使違反建築法使用管理規定事件之裁罰，符合依法行政原則、明確性及比例原則，以減少爭議並提升行政效能而依職權訂定發布，係為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒，被告在母法建築法所規定處分方式之範圍內，考量行為人所違犯規定、情節輕重、違規次數、是否有其他特殊情形等因素，所為細節性、技術性之規定，未逾建築法之立法本旨，自得援用。
(四)復依建築法第73條第4項授權訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第2條規定：「(第1項)建築物之使用類別、組別及其定義，如附表一。(第2項)前項建築物之使用項目舉例如附表二。……。」其附表一規定：「……類別：F類衛生、福利、更生類。類別定義：供身體行動能力受到健康、年紀或其他因素影響，需特別照顧之使用場所。組別：F-1。組別定義：供醫療照護之場所。G類辦公、服務類。類別定義：供商談、接洽、處理一般事務或一般門診、零售、日常服務之場所。組別：G-3。組別定義：供一般門診、零售、日常服務之場所。H類住宿類。類別定義：供特定人住宿之場所。組別：H-2。組別定義：供特定人長期住宿之場所。」附表二規定：「……類組F-1：使用項目舉例：1.設有十床病床以上之下列場所：醫院、療養院等類似場所。……類組G-3：使用項目舉例：設置病床未達十床之下列場所：醫院、療養院等類似場所。……類組H-2：使用項目舉例：1.集合住宅、住宅、民宿(客房數五間以下)。……。」
(五)經查：
1.原告為系爭建物之使用人，該建物領有系爭使照，使用分區為「住宅區」，原核准用途為「1樓：私立診所(G類3組)、2樓至7樓：集合住宅(H類2組)」等情，有系爭使照影本1紙在卷可憑（見本院卷第117頁）。又原告對於系爭建物1樓至6樓現狀仍供作經營醫院使用等情，並無爭執(見本院卷第219頁)。而被告前會同稽查小組於109年6月4日、111年1月6日、111年3月11日、111年4月11日、111年5月13日至系爭建物稽查，現場經目的事業主管機關新北市政府衛生局認屬經營醫院，總計設有36床病床，揆諸前揭建築物使用類組及變更使用辦法對於建築物之使用類別、組別及其定義，乃係供作「醫院（F類1組）」使用，涉有未依原核定之使用類組使用，違反建築法第73條第2項規定，被告遂依建築法第91條第1項第1款及裁罰基準第3點第1項附表一、第4點之規定，先後於109年6月20日、111年1月26日、111年3月29日、111年4月26日、111年8月10日以第1次至第5次裁罰處分，分別裁處原告罰鍰6萬元、9萬元、12萬元、15萬元、18萬元，並限期改善或補辦手續完竣（最後一次限期改善期限為111年8月25日前）等情，亦有第1次至第5次裁罰處分及各次之檢查紀錄表暨現場勘查照片在卷可稽（見本院卷第131至135頁、第137至139頁、141至147頁、第149至157頁、第159至169頁、第171至175頁）。另被告再於112年1月10日會同稽查小組至系爭建物複查，發現現場仍有上開違規情事未予改善等情，有112年1月10日執行新北市建築物防火避難設施與設備安全動態檢查紀錄表暨採證照片影本在卷可憑(見本院卷第119至122頁)，堪認原告於遭第5次裁罰處分後，無視該處分命其應於111年8月25日前應改善或補辦手續完竣之規制效力，仍有未經核准變更使用系爭建物之違章行為，是被告考量原告前已因違反建築法第73條第2項、第91條第1項第1款規定而遭裁處罰鍰5次（第5次裁罰金額為18萬元），復又違反建築法第73條第2項規定，乃依建築法91條第1項第1款及裁罰基準第3點第1項附表一規定裁處原告罰鍰21萬元，並於原處分敘明因系爭建物所涉檢查缺失恐嚴重影響場所安全，爰限其於112年2月20日前改善（依原核准圖說改善）或補辦手續（領得變更使用執照）完竣，經核於法並無違誤。
2.原告雖主張醫療法過往對於診所及醫院並無區分，其係合法使用系爭建物云云，並提出新莊英仁醫院開放病床資料表、申請函、病床位置圖、臺北縣政府衛生局94年度醫療機構評核結果意見表、行政院衛生署中央健康保險局100年9月15日健保北字第1001504557號函、行政院衛生署中央健康保險局病床明細統計表等資料（見本院卷第279至301頁）以佐其說。然如前所述，原告於74年8月5日取得之系爭使照所核准系爭建物的使用內容，第1層係作私立診所使用，第2至7層均供作集合住宅使用，而系爭建物第1至6層目前使用現狀卻均係供作經營醫院使用，則揆諸建築法第73條第2項規定，原告若欲變更使用類組為「醫院（F類1組）」使用，自應向被告申請變更使用執照，始為適法，在原告未依法領得變更後使用執照前，自僅能依原使用執照核准之使用類組使用。惟原告卻擅自變更使用系爭建物，顯已違反建築法第73條第2項規定。至於醫療法過往是否對於診所及醫院有所區分，實與本件原告有無違反建築法第73條第2項規定情事之認定無涉。而衛生主管機關核准原告設置之病床數量多寡，僅屬新莊英仁醫院經營規模問題，非謂衛生主管機關核准增設病床數，原告即可違反建築法規定，非法變更使用系爭建物，是原告此部分主張顯有誤會，要無可採。
3.原告雖又提出銷售證明書、經濟部商品檢驗局輸入商品查驗證明、商品規格表、進口報單、出廠證明書、經濟部標準檢驗局商品驗證登錄證書、綠建材標章證書等資料（見本院卷第233至278頁），主張系爭建物已於108年施作完成防火區隔，系爭建物並無安全疑慮云云，然本件所涉及者，乃原告是否違反建築法第73條第2項規定未經核准變更使用系爭建物問題，此與系爭建物是否已完成防火區隔，是否有安全疑慮，並無相關，已難執此等資料為有利原告之認定。又原告固稱內政部94年1月17日函釋已敘明裝修辦法係於85年5月29日發布，因該辦法未有溯及既往之規定，是建築物之室內裝修行為如於發布前已完成，即不須再申請審查許可云云。惟細譯內政部94年1月17日函可知，該函釋闡述之規定係針對建築法第77條之2而為，因該規定為加強室內裝修之管理，爰明定建築物室內裝修遵守之規定，以確保公共安全，爰於84年8月2日增定該條文，內政部就室內裝修申請審查許可程序、室內裝修從業者資格、申請登記許可程序、業務範圍及責任，依據該條文第4項之授權於85年5月29日制訂發布裝修辦法，該等法令規範與本件被告認定原告未經核准擅自變更系爭建物使用，而違反建築法第73條第2項規定，兩者規範之目的及內容顯屬有間，且關於使用執照之管制規定早於74年間即已立法，並無溯及既往適用之問題，是原告前揭主張洵屬無據，亦非可取。
4.再者，建築法第77條第1項及第3項固規定：「（第1項）建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。……（第3項）供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。」亦即，違反建築法第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全暨第77條第3項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者，得分別依據同法第91條第1項第2款及第4款規定裁罰之。然而，觀諸卷附112年1月10日執行新北市建築物防火避難設施與設備安全動態檢查紀錄表處理建議欄之記載（本院卷第119頁），該次複查稽查小組固然亦有發現原告有違反建築法第77條第3項未依規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報情事，但對照原處分說明欄之記載，原處分僅係依據建築法第73條第2項及第91條第1項第1款規定對原告予以裁罰，及命原告限期改善或補辦手續，要與建築法77條第1項、第3項規定無涉。從而，原告所主張系爭建物歷年均有公安申報，消防安檢亦合格，及樓梯寬度合於相關建築法規，無安全疑慮云云，縱認屬實，係僅是關於其是否違反建築法第77條第1項及第3項規定之問題，與原處分並無關連，自無從依此為原告有利之認定，亦無進一步審究論述之必要，併此敘明。
(六)結論綜上所述，原告明知系爭建物使照之原核准使用內容，第1層係作私立診所使用，第2至7層均供作集合住宅使用，本應注意有變更使用類組時，應先申請變更使用執照，不得未經核准擅自變更使用，卻擅自變更使用類組為「醫院(F類1組)」使用，堪認其有違反建築法第73條第2項規定之情事甚明。被告依建築法第91條第1項第1款及裁罰基準第3點第1項附表一等規定，以原處分裁處原告罰鍰21萬元，並限於112年2月20日前改善或補辦手續完竣，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞訴請本院撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 10 月 4 日
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 10 月 4 日
書記官 陳可欣