臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第七庭112年度訴字第492號112年9月21日辯論終結原 告 洪本成訴訟代理人 洪志賢 律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 李進勇（主任委員）訴訟代理人 呂緯武 律師上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國112年4月24日院臺訴字第1125002406號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。本件起訴時，原告訴之聲明原為「①訴願決定及原處分（含被告民國111年10月14日公告：彰化縣不符合規定者計1人：第5選舉區原告因犯貪污治罪條例〔下簡稱貪污條例〕第5條第1項第3款，經臺灣彰化地方檢察署〔下簡稱彰化地檢署〕以90年偵字第5315號起訴，92年8月27日經臺灣彰化地方法院91年訴字第860號判決免刑確定。免刑判決仍屬有罪判決，核有公職人員選舉罷免法第26條第2款規定之情事，不得登記為候選人）均撤銷。②被告應列原告為彰化縣第20屆縣議員第5選舉區之候選人。」（本院卷第12頁），經本院行使闡明權請原告釐清應行之訴訟類型及聲明，原告於本院112年7月5日準備程序期日將聲明變更為「①訴願決定及原處分（含被告111年10月14日公告：
彰化縣不符合規定者計1人：第5選舉區原告因犯貪污條例第5條第1項第3款，經彰化地檢署以90年偵字第5315號起訴，92年8月27日經臺灣彰化地方法院91年訴字第860號判決免刑確定。免刑判決仍屬有罪判決，核有公職人員選舉罷免法第26條第2款規定之情事，不得登記為候選人）不利原告部分均撤銷。②被告應依原告111年8月31日候選人登記申請調查表之請求，作成准許將原告列為彰化縣第20屆縣議員第5選舉區候選人之行政處分。」（本院卷第194頁至第195頁）。
本件原告前開聲明均係本於相同之基礎社會事實，於案件之審理與終結無礙，依據前開說明，本件原告所為訴之變更應予准許。
二、事實概要：原告因參選111年直轄市長、直轄市議員、縣（市）長及縣（市）議員選舉（下稱系爭選舉），於111年8月31日向彰化縣選舉委員會（下簡稱彰化縣選委會）申請登記為第20屆縣議員第5選舉區候選人。嗣經被告於111年10月14日第577次會議對全體候選人資格進行審定後，以原告曾因犯貪污條例案件，經臺灣彰化地方法院（下簡稱彰化地院）刑事判決免刑確定；免刑判決仍屬有罪判決，依行為時公職人員選舉罷免法（下簡稱選罷法）第26條第2款規定，不得登記為候選人，遂決議原告候選人資格不符規定。旋於同日以中選務字第1113150368L號函（下稱111年10月14日函）復彰化縣選委會，另於被告官方網站刊登新聞稿公告所有審定結果（下稱原處分）。原告不服其資格審定不符規定之結果，提起訴願遭決定駁回，乃向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告於111年10月14日在被告經營之網站上所公告之新聞稿，
性質為行政處分：被告依據選罷法第7條第1項為縣（市）議員之主管機關，且於111年10月14日在被告網站公告原告不得登記為111年度彰化縣議員候選人，此為被告駁回原告提出之111年度彰化縣第5選區縣議員登記，為行政機關就公法上具體事件所為之公法上具體決定且對外直接發生法律效果致原告不得參選縣議員之法律效果，核屬行政機關所為之行政處分。惟彰化縣選委會又於111年10月17日以彰選一字第1113150220號函通知原告「經中央選舉委員會（下簡稱中選會）審定不符合規定」，否准原告參選彰化縣第20屆第5選舉區縣議員選舉，觀之彰化縣選委會函文表示原告係經被告審定不符合規定，是以彰化縣選委會並未對原告是否具本屆彰化縣議員參選資格為認定，僅代為告知「被告認原告不具本屆彰化縣議員參選資格」一事，是以其來函並未為否准之意思表示，應僅係觀念通知未產生法規效果，是以原告自應向被告所在地之本院提起行政爭訟。至被告所稱「被告審定後公告候選人名單之權責屬彰化縣選委會」，實屬違背選罷法權責規定，將本為行政處分之「審定」曲解為內部行政行為，且致生被告發布新聞稿之行政處分，再由地區選委會公告，即可達被告做最終決定，再由不具決定權之地區選委會為被告，遂其推卸責任目的。實則，不論由法規規定或由候選人名單最終決定權歸屬，均可由選罷法導出以中選會為被告方可達定紛止爭功效，是以本件以中選會為被告，與法相符。被告雖辯稱「新聞稿僅係將委員會議審議結果及後續流程進行統一對外說明之事實，並非行政處分」，惟因該新聞稿發佈後，即對原告產生不得參與本件縣議員參選之不利益，且現今法院於網站上亦得為公示送達，顯見於官方網站上公布訊息，不失為公告之方式，是以揆諸行政程序法第92條第1項規定即可知新聞稿性質為行政處分，被告所辯，尚屬無據。
㈡原告對被告於20屆縣議員前准予參選之行政處分具信賴利益：
⒈被告為查明原告是否具備行為時選罷法第26條情事，本有
調查義務且得向地方之警察機關、地檢署、法院調取相關資料，是以原告歷次參選前，被告均曾向警察機關、地檢署、法院調取原告前科資料以供核對，被告既有實質審查權限，其調取資料後所為核准原告歷次參選之行政處分，於未經撤銷前原告本得信賴該處分之效力。
⒉依被告提出95至111年間向地檢署、警察局函詢資料，其中
107年「彰化縣警察局（下簡稱彰化縣警局）消極資格查詢結果一覽表」中查詢依據載明【依據「選罷法第26條第1項1-4款、99條第1項及100條第1項」、組織犯罪防治條例第13條】，查詢結果為「無」；彰化地檢署消極資格查詢結果，亦均為無。由95至107年間均未顯示原告有行為時選罷法第26條情事，此實得證明彰化地檢署及彰化縣警局均認免刑判決非行為時選罷法第26條消極資格規範範疇。
⒊又另案即臺灣高等法院臺中分院112年度選上字第12號審理
中，被告法政處科長唐效鈞到院表示「只要候選人有前科資料，法院就會附上，我造也會從前科資料去做確認。第19屆時並無對造貪污條例的這筆前科。」，然其後經法院提示前科表後唐效鈞即稱「（問：協查機關有無檢附此種前科表？（以「電子實物投影」提示原審卷第95-98頁予兩造閱覽）有，19屆就有。…」等語，由中選會唐科長回答可知被告會針對法院提供之前科表進行實質審核，且原告之前科表至遲於19屆已出現於法院函覆資料中，是以原告自得主張信賴先前未經撤銷准許原告參選之行政處分，而出具相同內容之切結書以參加第20屆彰化縣議員選舉，反是被告先前均經實質審查後認受免刑處分非消極資格要件，現卻突以之作為當選無效之理由，有昨是今非之嫌，被告對此反常決定，應充分舉證說明原告有何信賴不值得保護之處，方可服眾，否則仍應維持先前准予參選之見解，方屬適法。
⒋再以「判刑確定」是否包含免刑判決，本具爭訟性，地檢
署與警察局於107年前均認非屬行為時選罷法第26條規範範疇，則一般無法律專業背景之人，更難之判斷，且選罷法並無規定須申告曾受免刑判決，原告自無須告知此事項，被告以申請調查表中載明「申請人聲明確無公職人員選舉罷免法及相關法規所規定之候選人消極資格情事之一」，原告於調查表上蓋章，因而有信賴不值得保護情事，即屬無據。
⒌綜上，原告雖於調查表中載明「申請人聲明確無公職人員
選舉罷免法及相關法規所規定之候選人消極資格情事之一」，並於調查表上蓋章，然原告所以認為並無行為時選罷法第26條第2款規定情事，係因被告自90年起均核准原告參與公職人員選舉，原告係基於信賴被告先前核准參選之行政處分，方於申請調查表上蓋章，況原告受免刑判決，與選罷法26條第2款規範之判刑確定，非但文義上亦不符合，且免刑判決是否該當選罷法26條第2款判刑確定之規範範圍，尚待司法機關解釋釐清，原告不諳律法，方循昔例於於申請調查表後蓋章，自無從對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，此外原告亦非基於詐欺、脅迫、賄賂使行政機關做成核准原告參選之行政處分，原告即無信賴不值得保護之情事。再以被告先前准許原告參選係經函詢警察局、地檢署及法院，並向法院調取前科記錄表後實質審查後所為之行政處分，該行政處分未經行政法院宣告無效，原告自得信賴被告第20屆彰化縣議員及先前核准參選之行政處分均為合法有效。
㈢被告以動員戡亂時期公職人員選舉罷免法於69年立法之初，
因彼時動員戡亂時期貪污條例並無「免除其刑」規定，是以動員戡亂時期公職人員選舉罷免法之「經判刑確定」即係指有罪判決確定云云，實無所據。蓋立法者既於立法之時並未將貪污條例有免刑可能列入考量，此適足證立法者當初所規範之「經判刑確定」不可能包含免刑在內，是以被告以選罷法立法時貪污條例無免刑判決之規範，進而將「經判刑確定」解釋為包含免刑判決，尚不足採。至被告辯稱「查立法者於立法時是以罪名來做消極資格的判斷標準，故涉犯貪污而獲有罪判決確定時，就不能參選及擔任公務員，此部分並無如緩刑條款之規範而可參選之適用，可見立法者於立法時，是以所觸犯之罪名作為判斷標準，在觸犯貪污罪時，就不具有候選的資格了，並不是以所受的刑為判斷標準，所以在解釋相關法令條款時，判刑確定是指所有有罪判決確定的情形，才是合理的，否則即有違反以罪名為判斷標準的立法意旨了。」云云，惟因修正前選罷法第26條第2款明文規定「曾因貪污行為犯罪，經判刑確定」，若以被告說法，則「判刑確定」即成贅文，此顯與法文不同，是以被告所辯，不符合法條文義，實無所據。
㈣又被告援引最高行政法院102年度判字第640號判決理由所載
「75年4月21日制定公布之任用法之前，同法第15條第2款雖規定『曾服公務有貪污行為，經判決確定或通緝有案，尚未結案者』，不得為公務人員；其後同法第28條第1款即規定『曾服公務有貪污行為，經判刑確定或通緝有案尚未結案者』，歷經多次修法，同法第28條均繼續援用『判刑』確定之用語（85年11月14日修正改列為同條第1項第4款），至102年1月23日同條第28條第1項第4款復修正公布為『曾服公務有貪污行為，經有罪判決確定或通緝有案尚未結案』，法條規定用語雖曾由『判決確定』修正為『判刑確定』再修正為『有罪判決確定』，僅係對原易產生疑義之文字用語予以明確化，由75年4月21日制定當時之立法理由觀之，僅為文字修正，並無立法者有意將『判刑確定』排除免刑判決之立法意旨；其後同法第28條於102年1月23日修正之立法理由一且載明：『第1項第3款及第4款中之判刑確定均修正為有罪判決確定以使法律用語更為明確』，而免刑判決為有罪判決，自始即無疑義」，辯稱判刑確定與有罪判決確定語意相同云云，被告所辯實有飾詞之弊，因112年5月26日立法院三讀通過選罷法第26條，其修正理由說明係為將免刑及宣告緩刑等有罪判決納入規範範圍，且為求法條文字周延，方將「判刑確定」修正為「有罪判決」，上開選罷法第29條規定於本次修正之立法理由已特別明確說明「判刑確定」之語意實無法包含免刑判決，為求周延方為上開修正，由此可見前開最高行政法院對公職人員任用法之解釋，自不適宜再類推適用於選罷法第29條規定。是以行為時選罷法第26條規定既是對人民參政權之限制，於法條用語不明確時，自應做對人民有利之解釋，以避免過度侵害人民憲法上之權利。且免刑判決本即違法程度輕微，若將之解釋包含於行為時選罷法第26條第2款事由將產生限制終身不得參選之結果，即有因法條適用致生違反憲法比例原則之違憲結果，亦不妥適，自不可採。綜上所述，修正前選罷法僅規定經判刑確定，解釋上不含經免刑判決確定，被告所辯，均屬無據。至被告以行為時選罷法第26條第1款及第3款為終身不得參選，同條第2款未有排除緩刑宣告者規定之體系與第4款無相同比較基礎，因而認定認為第2款規定重視罪而非刑，故「經判刑確定」應指「有罪判決」云云，法文所規定判刑確定，應限於有刑度之判決，此與有罪判決自有差異，佐以上開修正理由之說明，足證「判刑確定」與「有罪判決」不同，是以被告所辯，皆不可採。
㈤另公務人員任用法規定之適用範圍依據該法第9條規定既不包
含民選公職人員，且選罷法業經立法委員於修正理由說明中明確表示原條文經判刑確定無法包含免刑判決，本件自應優先適用選罷法修正理由之解釋，是以被告認公務人員任用法第28條第1款與第4款與公職人員選舉罷免法第26條第2款應作相同解釋云云，即不可採等情。並聲明求為判決：①訴願決定及原處分（含被告111年10月14日公告：彰化縣不符合規定者計1人：第5選舉區原告因犯貪污條例第5條第1項第3款，經彰化地檢署以90年偵字第5315號起訴，92年8月27日經彰化地院91年訴字第860號判決免刑確定。免刑判決仍屬有罪判決，核有公職人員選舉罷免法第26條第2款規定之情事，不得登記為候選人）不利原告部分均撤銷。②被告應依原告111年8月31日候選人登記申請調查表之請求，作成准許將原告列為彰化縣第20屆縣議員第5選舉區候選人之行政處分。
四、被告則以：㈠選罷法及其施行細則關於主管選舉委員會及主辦選舉委員會
之權責劃分規定甚為明確。被告新聞稿並非選罷法第38條第1項第4款及其施行細則第22條第3款規定之候選人名單公告。依上開規定可知，彰化縣縣議員之候選人資格，雖係由主管選舉委員會即被告審定，然審定後公告候選人名單之權責則屬於主辦該選舉之彰化縣選委會，故原告所謂「本件原處分為被告111年10月14日公告」，如係指被告所陳報的新聞稿，則該新聞稿之性質，依法顯非屬於選罷法第38條第1項第4款關於候選人名單之公告。又依該新聞稿所載「中央選舉委員會今（14)日舉行委員會議，審查通過111年直轄 市長、直轄市議員、縣（市）長及縣（市）議員選舉候選人資格各直轄市縣（市）選舉委員會將於10月21日辦理候選人姓名號次抽籤」之說明，該新聞稿僅係將委員會議審議結果及後續流程進行統一對外說明之事實行為，並非行政處分。更何況，發布新聞稿之載體為被告「官網」，亦無從認定其刊登之載體為「政府公報」或「新聞紙」且符合「踐 行法定發布程序，合乎送達當事人之生效要件」，而發生行政處分送達之效力。故原告主張「本件原處分為被告111年10月14日公告」，並請求撤銷該新聞稿，應予駁回。而本件應以被告111年10月14日函為原處分，被告111年10月14日函為被告所作成，且經行政院112年4月24日院臺訴字第1125002406號訴願決定書認定為原處分，故本件應以該函作為原處分，始與訴願前置主義相符。若原告以該函為本件訴訟之原處分，中選會具有被告適格。
㈡關於原告請求作成准許原告參選之候選人名單公告，而以中
選會為被告，其訴為無理由：關於第20屆彰化縣第5選區縣議員選舉，依選罷法第38條第1項第4款及其施行細則第22條第3款規定之候選人名單公告之權責機關為彰化縣選委會，而非被告，故「原告主張被告應作成准許原告登記參選的公告」，而以中選會為被告，無論其主張原處分為何，其訴均屬無理由。
㈢行為時選罷法第26條第2款所稱「判刑確定」，係指有罪判決確定：
⒈歷史解釋：原動員戡亂時期選罷法於69年立法時起，即使
用「經判刑確定」文字，係由於彼時（69年）之戡亂時期貪污條例並無「免除其刑」規定，故「判刑確定」係指有罪判決確定，殆無疑義：
⑴按行為時選罷法第26條第1款至第3款所稱「判刑確定」
與第4款所稱「判處有期徒刑以上之刑確定」文義上顯有不同。69年動員戡亂時期選罷法草案送請立法院審議時，其所以差別規範之立法意旨，乃因「第33條（即現行第26條）第1款、第2款所說的判刑，根據刑法第33條規定主刑之種類包括死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘役、罰金等，在解釋上『罰金』是包括在內的。」、「第33條第2款涉及到貪污行為的判刑，包括財產刑在內，對於貪污行為不適用普通法律，而根據戡亂時期貪污條例的第3條、第4條及第5條，對貪污行為判刑，沒有單獨科處罰金的，都是與徒刑並科的。」、「第33條第1款『曾因內亂外患行為犯罪經判刑確定者。』因此判刑都在徒刑以上，刑罪都很重。第2款『曾因貪污行為犯罪經判刑確定者。』貪污行為亦都是徒刑，即使有罰金，也是與徒刑並科的。」又69年之戡亂時期貪污條例（即現行之貪污條例）尚無「在偵查中自白，如有所得並自動繳交全部所得財物者，減輕其刑；因而查獲其他正犯或共犯者，減輕或免除其刑。」之規定。犯貪污罪者，即便因「自白」或查獲「正犯或共犯」亦無從獲判免除其刑。
⑵綜上所述，選罷法立法伊始，考慮到當時貪污條例等特
別法對貪污行為判刑，均係有期徒刑以上之刑，即便判處罰金亦與徒刑併科，且自白供出共犯者亦無免刑規定，故立法者使用該文字之真意，實係出於使用「判刑確定」一語即可涵蓋有罪判決確定之全部情況的考慮。⒉文義解釋：102年1月23日修正施行前之公務人員任用法第
28條第1項第4款，與行為時選罷法第26條第2款規定之消極要件相當，且都列有「經判刑確定」之文字，故最高行政法院對公務人員任用法規定「經判刑確定」之司法解釋，應予參酌：
⑴102年1月23日修正施行前之公務人員任用法笫28條第1項
第4款與行為時選罷法第26條第2款規定之消極要件相當，都列有「經判刑確定」之文字，基於法秩序一致性，應參酌最高行政法院97年度判字第692號、102年度判字第640號判決對於102年1月23日修正施行前之公務人員任用法第28條第1項第4款「經判刑確定」之解釋。
⑵最高行政法院102年度判字第640號判決明確表示：75年4
月21日制定公布之任用法之前，同法第15條第2款雖規定「曾服公務有貪污行為，經『判決』確定或通緝有案，尚未結案者」，不得為公務人員；其後同法第28條第1款即規定「曾服公務有貪污行為，經『判刑』確定或通緝有案尚未結案者」，歷經多次修法，同法第28條均繼續援用「判刑」確定之用語（85年11月14日修正改列為同條第1項第4款），至102年1月23日同條第28條第1項第4款復修正公布為「曾服公務有貪污行為，經『有罪判決』確定或通緝有案尚未結案」，法條規定用語雖曾由「判決確定」修正為「判刑確定」再修正為「有罪判決確定」，僅係對原易產生疑義之文字用語予以明確化，由75年4月21日制定當時之立法理由觀之，僅為文字修正並無立法者有意將「判刑確定」排除免刑判決之立法意旨；其後同法第28條於102年1月23日修正之立法理由一且載明：「第1項第3款及第4款中之『判刑確定』均修正為『有罪判決確定』以使法律用語更為明確」，而免刑判決為有罪判決，自始即無疑義。
⑶綜上所述，公務人員任用法對於因貪污行為而不得任用
公務人員之消極要件，雖歷來依序有「經『判決』確定」、「經『判刑』確定」、「經『有罪判決』確定」之文字修正，然僅在使法律用語更為明確，而非使消極要件之範圍改變。故，所謂「經判刑確定」，係指有罪判決確定，而未排除免刑之情形，殆無疑義。原告所謂「修正後之任用法已明確須經『有罪判決確定』，方不得任用為公務員」、「可知102年修正前『判刑確定』、『有罪判決確定』文義所包含之內容確有不同」、「『判刑確定』則須判決主文諭知有刑度存在，是以免刑自始即被排除在外」，均忽略法條文字修正意旨，洵無足採。
⑷又原告雖主張「公務人員任用法適用範圍不包含未經考
試、銓敘及升遷等合格之民選公職人員，是以將公務人員任用法類推適用於民選公職人員，已難謂恰當」，然無論公務人員任用法第28條第1項第4款或行為時選罷法第26條第2款，均旨在規定因貪污行為經有罪判決確定後，即不能擔任公務人員、民選公職人員之消極要件，具有相同規範目的，故在行為時選罷法第26條第2款之解釋適用上參酌公務人員任用法第28條第1項第4款之相關司法判決，合理有據。
⒊體系解釋、規範目的解釋：依選罷法第29條第1項第2款、
第121條第1項、第127條第1項之規定，因違反行為時選罷法第26條第2款而提起當選無效之訴，以二審終結，故作為當選無效之訴的終審法院，其關於行為時選罷法第26條第2款之解釋適用，應予參考、審酌：
⑴臺灣高等法院104年度選上字第24號民事判決謂：「選罷
法第26條第1款至第3款規定犯內亂、外患、貪污條例及刑法第142條、第144條贿選罪，『經判刑確定』不得登記為候選人，屬終身不得參選，而第4款則規定『犯前三款以外之罪，判處有期徒刑以上之刑確定，尚未執行或執行未畢。但受緩刑宣告者，不在此限。』非屬終身不得參選，雖經判刑確定，仍得參選登記為候選人。」準此，行為時選罷法第26條依消極要件之不同原因，將犯內亂、外患、貪污及刑法第142條、第144條賄選罪之行為，列為終身不得參選之消極要件，而有別於其他各款非屬終身不得參選之情形。
⑵行為時選罷法第26條第1款至第3款之消極事由，均未如
第4款設有排除「受緩刑宣告者」之但書規定。參照第4款但書排除「受緩刑宣告者」規定之體系解釋、反面解釋，未設有該但書之笫2款，自無法作相同解釋。故，原告主張「相較於經法院判處二年以下有期徒刑、拘役或罰金之宣告，於宣告緩刑後，可因緩刑期滿而行之宣告失其效力，適用於選罷法上得登記為參選人，而涉案情節較輕微無刑之宣告之免刑，卻反受選罷法限制於不得登記為候選人…將行為時選罷法第26條第2款若包含免刑判決顯與緩刑判決相較有失公平」，並不足採，蓋第2款與第4款之間並無相同的比較基礎。
⑶考量行為時選罷法第26條將內亂、外患、貪污及刑法第1
42條、第144條贿選罪之特定犯罪，羅列為終身不得參選之消極要件，且未設有如第4款針對「受緩刑宣告者」設置排除條款之意旨以觀，選罷法笫26條笫1款至笫3款之消極要件所重視者為「罪」而非「刑」，故解釋上應認為「經判刑確定 」係指有罪判決確定。
㈣原告主張信賴保護，並無可採：
⒈按釋字第589號解釋謂：「受規範對象如已在因法規施行而
產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。」準此，人民主張信賴保護，應符合三要件：①信賴基礎、②信賴表現、③信賴值得保護。又行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、同法第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」之規定時，亦同。
⒉經查，依選罷法第29條第1項規定，於候選人名單公告後才
「發現」候選人有行為時選罷法第26條之情事，即使在「當選後」都可以提起當選無效之訴，足見候選人在過去是否因未被發現有行為時選罷法第26條情事而參選，並不構成信賴基礎。故，原告主張「原告因相信被告過去均准予原告參與公職選舉，自相信其不具行為時選罷法第26條第2款規定消極參選資格而得參與本屆彰化縣第20屆第5選舉區縣議員」等語，殊無可採。次查，原告對於自身因犯貪污條例第5條第1項第3款，曾於92年8月27日經彰化地院91年度訴字第860號判決免刑確定乙事，應無不知之理，卻仍於111年8月31日填寫彰化縣議會第20屆議員選舉第5選舉區候選人登記申請調查表時，在已載明「申請人聲明確無公職人員選舉罷免法及相關法規所規定之候選人資格消極要件情事之一」之調查表上蓋章，則原告對於自身是否具消極資袼自應有相當程度之注意，倘有疑義亦應向選務機關詢問，故原告已有行政程序法第119條第1款、第3款之情形，其信賴不值得保護。又退萬步言，受益人雖有值得保護之信賴利益，但其信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，且撤銷對公益沒有重大危害者者，該授益處分仍得撤銷，惟應合理補償受益人因此所受之財產損失，即給予受益人「財產保護」；如果受益人有值得保護之信賴，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，其保護密度則提昇到「存在保護」，不得撤銷該授益處分（最高行政法院101年度判字第699號判決參照)。行為時選罷法第26條所規定之參選消極資格，具有重大公益，該重大公益遠高於候選人個人之選舉利益，應屬無疑。故，縱原告具有值得保護之信賴存在，原告依信賴保護原則而主張其有超法規參選資格，仍屬無據。
㈤合憲性問題：
按司法院釋字第290號解釋理由書謂：「憲法第130條規定：
『中華民國國民年滿20歲者，有依法選舉之權；除本憲法及法律別有規定者外，年滿23歲者，有依法被選舉之權』，是法律對於被選舉權之具體行使，於合理範圍內，並非完全不得定其條件。中華民國78年2月3日修正公布之動員戡亂時期公職人員選舉罷免法（80年8月2日法律名稱修正為公職人員選舉罷免法）第32條第1項有關各級民意代表候選人學、經歷之限制，雖與其他國家不盡相同，但為提升各級民意代表機關之議事功能及問政品質，衡諸國情，尚難謂其與憲法有所牴觸。惟國民之教育日益普及，選舉人對於候選人選擇之能力相對提高，此項對各級民意代表候選人學、經歷之限制是否仍應繼續維持，宜參酌其他民主國家之通例，隨時檢討，如認有繼續維持之必要，亦應重視其實質意義，並斟酌就學有實際困難之人士（例如因身體或其他原因其接受學校教育顯較一般國民有難於克服之障礙者），由立法機關為合理之裁量，而作適當之規定。」依此解釋意旨，法律對於被選舉權之具體行使，於合理範圍內，並非完全不得定其條件，且關於被選舉權之條件如何訂定，屬於立法形成自由。原告雖主張「觀之選罷法第26條第2款規定，法文僅以曾犯貪污罪，經判刑確定，即終身不得登記為公職人員候選人，而未區分涉案情節嚴重性，選罷法上開規定即有違比例原則而有違憲之疑慮」，然關於針對犯罪行為而制定候選人消極資格，行為時選罷法第26條以是否屬於特定犯罪，而分別於第1款至第3款規定犯內亂、外患、貪污及刑法第142條、第144條賄選罪，於第4款規定「犯前三款以外之罪」。由第1款至第3款所規定之犯罪類型以觀，可推知其具有特重保護自由民主憲政秩序之正當目的存在。申言之，內亂、外患行為係以直接推翻自由民主憲政秩序為目的，貪污罪及刑法第142條、第144條賄選罪之行為則係破壞代議政治之廉潔性而間接危害自由民主憲政秩序，故行為時選罷法第26條業經立法機關為合理之裁量，區分不同犯罪，而分別予以規定，其區分標準合理正當、具有要保護的重大國家法益，合乎比例原則，並無違憲疑慮。又犯貪污罪者，不僅依行為時選罷法第26條第2款規定不得擔任候選人，另依公務人員任用法第28條第1項第4款規定亦不得擔任公務人員，將犯貪污罪者一律排除，此係特重公務人員之廉潔性使然。故，行為時選罷法第26條第2款將犯貪污罪經判刑確定列為消極資格，其目的合理正當，且所欲保護之重大國家法益，亦遠高於犯貪污罪者希望繼續從政之個人需求，並無違憲疑慮。原告主張應對行為時選罷法第26條第2款作限縮解釋，將「免刑判決」排除在外，然此種解釋將使「免刑判決」構成終身不得參選之例外，致立法機關基於保護重大國家法益而依立法形成自由所建構之法規範體系出現漏洞。更何況，102年01月23日修正之公務人員任用法笫28條第4款，將「判刑確定」，均修正「有罪判決確定」以使法律用語更為明確（立法理由參照），足證犯貪污罪者終身不得擔任公務人員，乃立法機關明確之意圖。倘依原告所主張之限縮解釋，將出現犯貪污罪而經免刑判決確定之人雖不得擔任非民選公務人員，卻可以擔任民選公務人員之荒謬情形，使公務人員之廉潔性、代議政治之廉潔性均受到破壞。故，原告對於行為時選罷法第26條第2款作限縮解釋，將「免刑判決」排除在外之主張，並無可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件原告為參選系爭選舉，申請登記為彰化縣議員候選人，經被告審定資格不符規定後公告，原告不服經訴願駁回後提起本件行政訴訟之情，有選舉候選人登記申請調查表（原處分卷第1頁）、被告111年10月14日函（本院卷第89頁至第90頁）、原處分（本院卷第39頁至第45頁）、訴願決定（本院卷第27頁至第38頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭執，應可採為裁判基礎。原告主張其雖曾因貪污案件經法院判處免刑確定，惟與行為時選罷法第26條第2款之「判刑確定」要件並不該當，被告以審定其資格不符規定並以原處分公告，與前揭選罷法規定牴觸；且原告自95年起迄於107年，連續4屆參選均審定合於規定，詎被告改變法律見解而審定本次參選不符規定，有違信賴保護原則及憲法對人民參政權之保障等語，請求撤銷原處分不利於原告部分，並作成准許將原告列為彰化縣第20屆縣議員第5選舉區候選人之行政處分。被告則以行為時選罷法第26條第2款「判刑確定」解釋上即包括免刑判決，其審定原告候選人資格不符規定並以原處分公告，並無違誤等語，資為抗辯。故本件應予審究者，乃原告是否該當於行為時選罷法第26條第2款規定而不得登記為候選人？其訴請被告作成准予其登記為彰化縣第20屆縣議員第5選區候選人，是否有據？
六、本院之判斷：㈠關於本件程序標的之說明：
⒈按縣（市）議員選舉，由中央選舉委員會主管並指揮、監
督縣（市）選舉委員會辦理之。各種公職人員選舉候選人資格，應由主管選舉委員會審定公告。選罷法第7條第1項、第34條第1項分別定有明文。次按公告為各機關對公眾有所宣布時使用之公文，屬公文程式條例所定義之公文類別之一，其格式結構主要應包括「機關全銜公告」、「主旨」、「依據」、「公告事項」等，亦有公文程式條例第2條第1項第5款、行政院所下達文書處理手冊（第17點、㈢、⒈，及附錄6）及國家發展委員會所訂定政府文書格式參考規範（第七點，及附件）可資參照。
⒉查本件原告參選系爭選舉，係於111年8月31日向彰化縣選
委會提出登記申請調查表（原處分卷一第33頁），經彰化縣選委會發函向彰化縣警局、彰化地檢署查證有無消極資格並獲回覆（原處分卷二第2頁至第5頁）後，造具候選人登記冊連同各項表件送由被告審定，經被告111年10月14日第577次會議審定決議原告（連同其他選區候選人共7人，參第二案）不符合規定（原處分卷一第36頁至第58頁，相關部分見第54頁），被告旋於同日將111年直轄市長、直轄市議員、縣（市）長及縣（市）議員選舉候選人資格審定結果張貼於其官方網站「重要訊息」、「新聞稿」目錄下（原處分卷一第75頁至第80頁），並以111年10月14日函（原處分卷一第73頁、第74頁）請彰化縣選委會通知登記參選人前開審定結果，彰化縣選委會再以110年10月17日彰選一字第1113150220號函（原處分卷一第18頁）通知原告。
⒊參照前述原告登記參選資格審查流程，及選罷法第7條第1
項、第34條第1項之規定，可知審查確定原告因有行為時選罷法第26條所定消極資格而不得登記為候選人，乃屬被告之權責，並應於審定後公告之。惟被告除於官方網站上張貼新聞稿外，並無合於上揭文書處理手冊、政府文書格式參考規範所定格式結構之公告；被告訴訟代理人於本院審理時亦自陳並未依選罷法第34條規定為（候選人資格）審定公告（本院卷第320頁）；再酌以被告官方網站之「重要訊息」目錄下，除「新聞稿」次目錄外，尚包括有「公告」次目錄，益可佐證被告之張貼新聞稿與公告有所區分，則包括原告在內之系爭選舉候選人資格審定結果是否業經合法公告，非無斟酌餘地。本件原告提起訴願及本件行政訴訟所稱之「原處分」均係指前述新聞稿「公告」（參訴願卷一第3頁、本院卷第11頁），而訴願決定則係以被告111年10月14日函作為程序標的（參本院卷第27頁），本件應予審理之程序標的即「原處分」為何，遂有爭議。
⒋本院審諸原告登記參選縣議員，其候選人資格是否符於規
定，既由被告審定後公告之，對原告得否參選之確認，即來自被告所公告之審定結果，則原告主張以被告之「公告」作為程序標的，應為可採。反之，被告111年10月14日函係發給彰化縣選委會，且未副知原告，該函文既未送達原告，依行政程序法第110條第1項前段規定，本不對其生效；彰化縣選委會再依據被告110年10月14日函，於110年10月17日發函轉知原告審定結果，則因彰化縣選委會並非權責機關，該函僅能認屬觀念通知，故被告及訴願機關認應以被告110年10月14日函為本件爭執之「行政處分」，遂非可採。再衡之被告110年10月14日所張貼新聞稿，內容包括全台登記參選者其候選人資格審定結果，在官方網站上張貼，實際上亦生向不特定人公告週知之效果，本院遂參照行政程序法第75條規定意旨，從而認定該新聞稿即為被告依選罷法第34條第1項應為之「公告」，並為本件程序標的而以原處分稱之。
⒌第查原告提起訴願時即以原處分作為爭執之程序標的，業
如前述，訴願機關改以被告110年10月14日函進行審查，惟訴願決定結果既不利於原告，則原告再提起本件行政訴訟訴請撤銷原處分，應認不影響行政訴訟之續行，亦無發回訴願機關就原處分再為決定之必要，以保障原告之程序權益，再予說明。
㈡行為時選罷法第26條第2款「判刑確定」應包括判決免刑情形：
⒈原告於111年8月登記參選系爭選舉，依行為時選罷法第26
條第2款所規定之候選人消極條件為「曾犯貪污罪，經判刑確定」，嗣選罷法於112年6月9日修正公布後，該條款文字修正為「曾犯貪污罪，經有罪判決確定」，其立法理由說明「考量判決免刑，或宣告緩刑，緩刑期滿而緩刑之宣告未經撤銷等情事，仍屬有罪判決，為貫徹清廉參政本旨，自不得登記為候選人，爰併將『判刑』修正為『有罪判決』，另第二款及第三款相同用語併予修正，俾資周延」，則依前開立法理由觀察，不問修法前之「經判刑確定」，或修法後之「有罪判決確定」，立法意旨均認包括判決免刑之情形。
⒉其次，參照最高法院31年上字第2029號刑事判例、29年上
字第1045號刑事判例，及110年度台抗字第797號刑事裁定意旨以觀，「免刑」應係當事人有罪確定，因法律上之原因，使其得免受其刑之執行，此與無罪判決不同。最高行政法院102年度判字第640號判決亦闡明：「…法條規定用語由……『判刑確定』修正為『有罪判決確定』，僅係對原易產生疑義之文字用語予以明確化，……，僅為文字修正，並無立法者有意將『判刑確定』排除免刑判決之立法意旨……，而免刑判決為有罪判決，自始即無疑義」。免刑判決係為有罪判決，乃司法實務上向來之解釋。原告雖主張前揭最高行政法院102年度判字第640號判決所涉法律為公務人員任用法，與本件所涉選罷法不同，不能比附援引云云，然免刑判決作為刑事訴訟法明文之判決類型之一，前揭最高法院刑事判例裁判、最高行政法院判決所闡明者，均為「免刑判決為有罪判決」此一法律概念，與個案基礎事實無涉，原告主張本件與上述最高行政法院判決無比附援引基礎，並非可採。
⒊查原告前於87年至89年間，因涉有對於職務上之行為收受
賄賂犯行，經檢察官提起公訴後，為彰化地院以91年度訴字第860號刑事判決免刑確定，有該判決書影本卷內可稽（原處分卷一第6頁至第15頁），兩造就此亦均為一致之陳述，原告曾犯貪污罪經免刑判決確定，乃屬明確。而免刑判決既為行為時選罷法第26條第2款「經判刑確定」所涵括，被告審定原告因具有該條款消極條件，其候選人資格不符規定，即無違誤。
㈣原告尚非可主張信賴保護原則請求准許登記：
⒈原告主張其於91年間因犯貪污罪經免刑判決確定後，自95
年起均參選，迄系爭選舉前，已經連續4屆經審定合於規定，事後亦均當選等情，被告並不爭執，此外另有95年至111年間歷次選舉由彰化地檢署、彰化縣警局提出之查證結果為憑（原處分卷二第154頁至第183頁），原告此部分主張要屬事實。惟依選罷法施行細則第20條第1項規定，顯見每次公職人員選舉，均須對所有登記參選人之資格進行審定，而原告既於登記參選系爭選舉時，即經被告審定不符規定，則就111年度彰化縣第20屆第5選舉區縣議員之選舉而言，原告並無何信賴基礎可言，遑論基此有何信賴行為並致損失。是其主張信賴保護原則所爭執者，實乃107年以前4次選舉均審定合格，卻於111年系爭選舉審定不合格之差異，亦即被告是否應基於行政自我拘束原則，於系爭選舉審定原告合格。
⒉按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事
件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包含違法的平等。故行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束的前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權，最高行政法院95年度判字第829號判決意旨可資參照。查選罷法自69年制訂公布起，關於候選人消極資格，即有「曾因貪污行為犯罪，經判刑確定者」之規定（第34條第2款），78年2月修正時該條款文字變更為「曾犯貪污罪，經判刑確定」，迄96年11月間修正將條次變更為第26條第2款，文字則未修正，直至111年間因網紅宣傳「反黑金」形成風潮，政治部門因應推動修法，並於112年修正為現行之「曾犯貪污罪，經有罪判決確定」。基此事實認識，可知原告自95年參選迄於系爭選舉，選罷法關於「曾犯貪污罪，經判刑確定」之消極資格要件均相同，僅被告於系爭選舉改採免刑確定即判刑確定之見解而已。原告歷次參選之法律規定既然相同，其主張於系爭選舉亦應相同處理，本非無據，然判決免刑確定為判刑確定之文義所含括，為司法實務向來見解，既如前述，被告於111年系爭選舉前，不問出於疏忽或錯誤法律見解，將曾犯貪污罪經判決免刑確定之候選人審定為合於規定，顯屬違法，揆之上開最高行政法院判決見解，原告並無主張違法平等而請求被告應於系爭選舉對其為合格審定之餘地。
七、綜上所述，被告以原處分審定公告原告候選人資格不符規定，訴願決定予以維持，於法均無不合。原告主張其未該當行為時選罷法第26條第2款要件，被告應作成准許其列為彰化縣第20屆縣議員第5選舉區候選人之行政處分，並訴請撤銷原處分不利原告部分及訴願決定，均無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，原告請求調查被告向彰化地院調閱原告消極資格的情形，及被告以無公告候選人名單權限為由，請求命彰化縣選委會參加訴訟，均認為無必要。又兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經核亦與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 10 月 12 日
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 蔡如惠法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 10 月 12 日
書記官 何閣梅