臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第四庭112年度訴字第595號113年5月9日辯論終結原 告 房秀琴訴訟代理人 潘兆偉 律師被 告 農業部代 表 人 陳駿季訴訟代理人 李荃和 律師
謝怡宣 律師上列當事人間漁業法事件，原告不服行政院中華民國112年3月30日院臺訴字第1125001960號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：被告原為行政院農業委員會(下稱農委會)，代表人為主任委員陳吉仲，於訴訟程序進行中之民國112年8月1日改制為農業部，嗣代表人由部長陳吉仲變更為代理部長陳駿季，茲據其具狀聲明承受訴訟(本院卷第205至206頁)，核無不合，應予准許。
貳、實體事項：
一、事實概要：被告以原告所有昇慶利漁船(000-0000，下稱系爭漁船)於110年7月12日在新北市深澳漁港(下稱深澳漁港)，經海洋委員會海巡署北部分署第二岸巡隊(下稱第二岸巡隊)查獲走私未稅香菸1批(下稱系爭未稅菸品)，從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為屬實。漁船係供漁業之用，原告領有漁業執照，應以系爭漁船從事經許可之漁業行為合法經營漁業，惟原告竟不思以系爭漁船從事漁業行為獲取利益，卻以系爭漁船走私系爭未稅菸品，影響國家稅收及國人健康。國際間嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19，下稱COVID-19)疫情嚴峻，系爭漁船在海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，原告身為漁業人，應督導船長及船員，出海作業應遵守相關法令規定，然其未盡身為漁業人之指揮、監督之責，以系爭漁船從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為，違反漁業法施行細則第33條第1款規定，乃依漁業法第10條第1項後段及第11條之1第3項規定，以111年7月11日農授漁字第1111262160號行政處分書(下稱原處分)撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力，如原處分送達時系爭漁船已出港，請於送達次日起15日內返港。原告不服，循序提起本件訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、原告為系爭漁船之船舶所有人，並非船長，其出租系爭漁船予蔡春成，於租賃合約書載明交付漁船予蔡春成經營漁業，並要求不得從事違法行為，且一再要求蔡春成應遵守政府法令，已盡監督之責任，並無故意、過失；臺灣基隆地方檢察署110年度偵字第4614號簡易判決處刑書、臺灣基隆地方法院(下稱基隆地院)110年度基簡字第518號刑事簡易判決均未列原告為該刑事案件被告，故其非漁業法施行細則第33條第1款規定之行為人；縱認其為漁業人，依漁業法第10條第1項、第2項分別規制漁業人及漁業從業人、船員之責任，兩者應分開觀察，其未有違章行為，未獲任何利益，自不應認為情節重大，原處分撤銷漁業執照，違反行政程序法第7條規定之比例原則。
㈡、縱情節重大，亦有兩個選擇，一為收回漁業執照3個月至1年不等，二為撤銷漁業執照，並非單一選項。依漁業法第7條之1、漁船建造許可及漁業證照核發準則第20條第2項等規定，撤銷漁業執照，將造成價值數百萬元之漁船形同廢鐵，日後也不能夠再行申請執照，只能出售給已取得執照預計要汰建漁船之漁船主或報廢。此等撤銷執照幾乎全無補救方式，本件處分除造成資源浪費外，形同剝奪原告之生計，顯違比例原則。再者，所謂補足汰建資格就是要其他人有一艘要汰建之漁船並已經有漁業執照，然後再以原告的船賣給伊，補足汰建資格，前提要有人有執照卻沒有船或者是有執照而船已經要報廢才有機會如此出售，其機會甚屬渺茫。
㈢、原告將系爭漁船出租予船長蔡春成，蔡春成於110年7月12日遭查獲走私系爭未稅菸品，依行為時（即110年8月6日修正生效前）漁船及船員涉案走私處分原則(下稱處分原則)第3點附表所列漁船及船員涉案走私處分基準(下稱系爭基準)，系爭漁船未經檢察機關變價(賣)或未經沒收、沒入，縱走私物品完稅價格超過新臺幣(下同)50萬元以上者，第1次僅得核處收回漁業證照3個月，原處分未依系爭基準處以收回漁業證照3個月，而逕行撤銷漁業執照，違反行為時之法令及信賴保護原則。蔡春成行為後，被告於110年8月6日修正處分原則，增訂第3點第2項規定「COVID-19疫情期間走私之漁船或船員，本會依個案事實情節輕重，依漁業法第10條規定分別核予行政處分，不適用前項規定」之規定（下稱系爭規定），本件事實發生於修正處分原則前，應適用修正前處分原則論處。
㈣、縱認被告依職權修訂系爭規定屬行政規則之裁量性準則而無行政罰法第4條法律不溯及既往原則之適用。然系爭規定所稱「COVID-19疫情期間」究指何期間？此涉及系爭漁船走私行為日期是否於該規範所指期間內，被告未有依憑而為判斷，不無疑義。縱認系爭漁船涉及走私行為係於COVID-19疫情期間，被告對違規行為裁處時，仍須視個案事實情節輕重，包括涉案漁船違規次數、船主判罪與否等情形予以考量。被告未就走私方式是否係大規模與境外不特定人士接觸致肇生染疫風險等進一步論述，逕認原告違規行為情節重大，以最嚴厲之剝奪漁業證照，足以影響漁業人生計之處分手段，卻未為說明，有裁量怠惰之違法。
㈤、本件走私之原調查機關為行政院海洋委員會海巡署及臺灣基隆地方檢察署，被告非親自為行政調查之機關，於作成原處分前，自應小心求證，賦予原告事前表示意見之機會，其捨此不為，未依行政程序法第102條本文、行政罰法第42條規定，給予原告陳述意見之機會並詳加調查，有違正當法律程序原則。
㈥、並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
㈠、原告就系爭漁船之走私行為，該當漁業法施行細則第33條第1款規定：
⒈原告係系爭漁船所有權人並領有漁業執照而為漁業人，系爭
漁船於110年7月12日由蔡春成駕駛出海，經第二岸巡隊查獲系爭未稅菸品等；蔡春成為漁業從業人，於出海或作業時，從事非漁業行為，被告據此以原告係漁業人，以系爭漁船走私系爭未稅菸品，未以漁船從事經許可之漁業行為合法經營漁業，依漁業法第10條第1項、漁業法施行細則第33條第1款規定而為原處分。
⒉原告並無依漁業法第8條及船舶登記法第3條規定向主管機關
申請辦理該船租賃之紀錄。縱原告將系爭漁船出租予蔡春成為真，原告使蔡春成為系爭漁船船長而為使用人，使其參與該船與主管機關間之相關行政程序在內，原告對於蔡春成及系爭漁船負有選任監督、管理及遵守漁業法及相關法令之義務及責任。
⒊原告對蔡春成前揭行為違反漁業法施行細則第33條第1款規定
之故意，自當推定為其故意。況不論原告就系爭漁船係以出租或出租以外方式，均係提供該漁船予蔡春成於出海時違法從事非漁業行為，原告就此有選任監督之過失。
㈡、原處分依漁業法第10條第1項、第11條之1第3項及漁業法施行細則第33條第1款規定為裁處依據，上開法規於原告「違規行為作成時」或原處分「裁處作成時」，均無法律或法規命令之修正，符合行政罰法第4條處罰法定原則，無涉信賴保護原則及不溯及既往原則：
⒈原告之違規行為發生即其所屬漁船為走私行為時，漁業法第1
0條、同法施行細則第33條第1款均定有明文，被告審認原告違規行為發生於COVID-19疫情期間，考量斯時國際疫情嚴峻，國內處於三級警戒期間，構成情節重大程度，並依此作成原處分，符合行政罰法第4條關於處罰法定原則之要求，無原告所稱違反行為時法令之情事。
⒉處分原則係行政機關依職權所為之行政規則，性質上屬行政
程序法第159條第2項第2款之裁量性行政規則，並非獨立之法規。110年8月6日修訂公布之系爭規定，係被告基於主管機關之職責，為於COVID-19疫情期間盡量避免漁船出海因與不特定人士接觸導致可能產生防疫破口而影響國人身體健康之維護之公益考量所頒訂之裁量準則。該裁量準則之增修，雖發生拘束行政機關之效力，然無涉漁業法第10條關於違反漁業法上義務之處罰規範之內容修正，且人民並無依原處分原則取得有利之法律地位或有可合理預期取得之利益，本件無涉法規變動或法律溯及既往適用之情形，無行政罰法第5條新舊法選擇適用、信賴保護原則、不溯及既往原則之適用。
㈢、原處分所認定之走私行為發生於疫情期間，此期間係基於中央流行疫情指揮中心（下稱疫情指揮中心）對於疫情政策與警戒期間之發布，原告違規情形適用系爭規定並以漁業法第10條第1項為處罰之判斷與依據，適用法規並無違法：
⒈處分原則與系爭基準性質為行政規則性質，被告考量新冠肺
炎疫情期間，漁船或船員於海上從事走私行為，勢將接觸境外船舶或不明人士而有染疫風險，於返港後將造成國內防疫破口或負擔，也將危及整體防疫政策之執行與國人的生命健康，故於110年8月6日增訂系爭規定，將要件之事實認定及裁量權行使回歸漁業法第10條規定而適用，而不適用處分原則第3點第1項所定附表，本即屬依法行政與法律保留之表現，以及依法律明定之要件效果為個案之認事用法判斷，並無違法。於COVID-19疫情期間，既不再適用處分原則第3點第1項之系爭基準，該基準不得作為走私漁船或船員違規情節輕重之判斷標準至明。
⒉系爭規定疫情期間之判斷，非被告職權或得恣意決定，主要
指引與依據為疫情指揮中心對於疫情政策之調整與指示。自110年5月19日起，疫情指揮中心提升全國疫情警戒至第三級，並持續延長至111年2月28日止，有疫情指揮中心新聞稿，並透過各種方式傳達予社會大眾知悉，原告違規行為發生於疫情期間無疑。
⒊被告依漁業法第10條第1項規定，於漁業人違反漁業法或依本
法所發布命令情節重大者，自得撤銷其漁業證照，立法者並未明定該條項「情節重大」之要件，係有意以立法空泛或不完備，授權法律適用者從事法律之解釋與具體化，以保持法律適用之彈性，賦予主管機關配合個案情形為妥適處理。該條項既無就情節重大要件為明定，亦無規定以系爭基準為適用，被告就個案事實為認定核予行政處分，而非以系爭基準作為判斷情節重大之標準甚明。
㈣、被告對於漁業法第10條第1項「情節重大」有判斷餘地，被告基於主管機關之權責，斟酌「疫情期間」漁業與整體防疫措施政策之高度關聯性，兼具漁業保護與疫情控管之各項考量，於個案認定下核予適法必要之處分，確屬合法無疑：
⒈漁業法第10條第1項「情節重大」之要件係不確定法律概念，
被告得依社經現況從事個案具體評斷與估測，並基此作出與之密切配合之行政處分，並於認定符合情節重大之情形下，依同條項後段規定，選擇撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照之裁量權行使。
⒉被告訂立系爭規定，係時值COVID-19 Delta變異株於全球肆
虐之時，Delta變異株於全球快速擴散且其傳播力高，加以當時我國疫苗涵蓋率僅14.87%甚低，世界各國出產之疫苗尚無法對Delta變異株有完整對抗力；Delta變異株更有較高住院風險，於國內造成國人重症、醫療體系負擔等衝擊為高，一旦使Delta變異株入侵國內，將造成難以回復之重大影響。加之於時發生「秘魯阿嬤事件」，即110年6月6日自秘魯返台至屏東枋山居家檢疫之祖孫，因身體不適，於110年6月14日搭乘專責救護車，確診收治，短短幾日內，傳播鏈從家人衍生到計程車司機，最終擴及社區群聚感染，迅速累積多數確診病例，並造成屏東Delta本土群聚之情事，可徵一旦未將Delta變異株有效防範於國門外，將造成社區高風險流行，更將造成國內民眾生命身體健康之傷亡等嚴重後果。
⒊職此，考量上開綜合因素及後果下，加強邊境管制措施為勢
在必行之舉，被告作為漁業管制主管機關，在考量COVID-19疫情之特殊情況下，若未嚴堵走私漁船或船員於國門外，一旦放任未經合法檢疫之漁船、船員到港，將造成上開不可回復之嚴重影響；加之事實上確已發生以走私漁船接駁6名確診外籍移工之案例，是被告就漁業法第10條第1項「情節重大」要件此一不確定法律概念，衡諸於COVID-19疫情肆虐之時，走私之漁船、船員無視全國人民齊心一力防疫，仍為一己私利而以未經合法管道進入我國境內，造成社會之恐懼不安等情節重大之後果；且將無法有效阻絕此波疫情蔓延之重大結果，衡酌為使疫情迅速獲得控制，及保護全國人民之生命健康等情，核予最適法之行政處分。
⒋被告作為具有漁業政策、法規、方案、計畫之擬訂及督導；
漁船與船員之管理及督導；漁業巡護之執行、協調及督導；海上邊境管制等知識之機關，係決定管制漁船與船員等防疫決定之最適功能機關，其以其專業性、經驗性之專業判斷，為行政上之預測決定或風險評估，就個案是否符合「情節重大」要件享有判斷餘地，又被告之判斷並無恣意濫用及其他違法之情事，是行政法院就被告就是否符合「情節重大」要件此等事項之判斷，應採取較低之審查密度，併此指明。
㈤、並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠、應適用之法令及法理之說明：⒈按漁業法第1條規定：「為保育、合理利用水產資源，提高漁
業生產力，促進漁業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活，特制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」第3條規定：「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業。」第4條第1項規定：「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」第10條第1項規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」第11條之1第3項規定：「漁船於中央主管機關依第10條第1項或第11條第1項規定處分前已出港，或違反前2項規定出港者，中央主管機關應命其限期返港。」被告依漁業法第70條授權規定訂定之漁業法施行細則第33條第1款：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」規定，與漁業法促進漁業健全發展，維持漁業秩序之立法目的相合，並未逾越母法範圍，與法律保留原則尚無違背，自得作為漁業法第10條第1項處罰構成要件之補充規範。又漁業法施行細則第33條第1款所稱「作業」，當指漁業人在出海之外，利用經主管機關核可之漁船以經營其漁業之行為(最高行政法院91年度判字第2280號判決意旨參照)。人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失，負推定故意、過失責任(最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議參照)。準此，漁業人依法僅能使用漁船，依漁業執照所載之漁具種類及數量，於所載經營期間內，在所載作業海域從事漁撈作業，不得經營非漁業行為；如有違反，即符合漁業法第10條第1項規定之處罰構成要件，自當受罰。又漁業人縱不出海，但有可歸責於其經營漁業之漁船利用出海或作業之機會，從事本業以外之非漁業行為，亦有漁業法第10條第1項規定之適用，當視其情節之輕重，予以限制或停止其漁業經營、收回漁業證照1年以下、撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照之處分。
⒉被告為齊一各級漁政主管機關處理漁船及船員涉及走私案件
有關事宜，乃訂定處分原則，裁處時即110年8月6日修正生效之處分原則第3點規定：「(第1項)對經各級漁政主管機關認定走私之漁船及船員，本會將依漁業法第10條規定，按附表所列基準分別核予行政處分。(第2項)嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)疫情期間走私之漁船或船員，本會依個案事實情節輕重，依漁業法第10條規定分別核予行政處分，不適用前項規定。」又其附表就走私一般物品(含未稅菸酒及農、漁畜產品)，係依漁船經其他機關沒收或沒入、漁船經檢察機關變價(賣)及前2種以外情形，分別撤銷漁業證照、收回漁業證照6個月，及按完稅價格、違規次數及船主是否經判決有罪等因素，收回漁業證照1年至2個月以下(嗣處分原則於111年12月14日修正名稱為「漁船及船員從事走私偷渡之非漁業行為處分原則」及全文4點，其中第4點就原第3點僅為文字修正，其附表就前述第1、2種情形之處分相同，但於第3種情形，則改依違規次數，第1次收回漁業證照6個月、第2次收回漁業證照1年、第3次以上撤銷漁業證照。核其處分加重，非屬對原告有利之變更。)⒊按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的
及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許(另參酌最高行政法院前93年判字第309號判例意旨)。是行政機關基於法律授權裁量之意旨及行使裁量權之需要，而訂定裁量基準時，其除作原則性或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨(司法院釋字第423號解釋意旨參照)，以達具體個案之正義。再立法機關制定法律之目的，乃在於實現正義公平。立法機關立法授權行政機關行使裁量權的功能之一，係在避免因普遍的平等所造成具體個案的不正義；亦即追求具體個案的正義。裁量基準或裁罰標準，乃基於行政平等原則之實踐要求，但其僅是抽象的類型化標準，必須容許事務本質上無法適當歸入類型的個案特殊情形的存在，而予以不同的處理。
㈡、如事實概要欄所載之事實，有系爭漁船動力漁船生命史重點管理資訊報表(原處分卷第45至46頁，本院卷第235至243頁)、系爭漁船租賃契約(原處分卷第57頁，訴願可閱覽卷第8頁，本院卷第15頁)、第二岸巡隊110年7月13日北二隊字第1101105346號刑事案件移送書(原處分卷第9至11頁)、系爭漁船船長蔡春成偵訊調查筆錄(原處分卷第13至18頁)、非我國籍船員南多(KUSNANTO)偵訊調查筆錄(原處分卷第19至22頁)、菲曼(PINDIYANTO FIRMANSYAH)偵訊調查筆錄(原處分卷第23至26頁)、阿迪(FENDI SANTANA)偵訊調查筆錄(原處分卷第27至30頁)、瓦西迪(WARSIDI)偵訊調查筆錄(原處分卷第31至34頁)、尤迪(PAYUDI)偵訊調查筆錄(原處分卷第35至38頁)、基隆地院110年度基簡字第518號刑事簡易判決(原處分卷第39至44頁)、原處分(原處分卷第1至3頁，本院卷第17頁至21頁)、訴願決定(本院卷第24頁至35頁)附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪以認定。
㈢、原告為系爭漁船漁業人，系爭漁船經登記核准經營漁業種類為延繩釣漁業，並載明限制條件之一為不得從事非漁業行為，第二岸巡隊於110年7月12日在深澳漁港查獲系爭漁船密艙內有走私系爭未稅菸品，有前開動力漁船生命史重點管理資訊報表(原處分卷第45至46頁，本院卷第235至243頁)、刑事案件移送書(原處分卷第9至11頁)、系爭漁船船長蔡春成及非我國籍船員偵訊調查筆錄(原處分卷第13至38頁)、基隆地院刑事簡易判決(原處分卷第39至44頁)在卷可稽，原告所有系爭漁船有走私系爭未稅菸品從事非漁業行為之違規事實，堪以認定。又疫情指揮中心於110年5月19日起，提升全國疫情警戒至第三級，並持續延長三級警戒至111年2月28日止，有疫情指揮中心新聞稿存卷可參（本院卷第81至91頁），足堪認定。被告以原告違反漁業法施行細則第33條第1款規定，衡酌目前國際間COVID-19疫情嚴峻，系爭漁船在海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，原告身為漁業人應督導船長、船員出海作業應遵守相關法令規定，其未盡身為漁業人之指揮、監督之責，以系爭漁船從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為，影響國家稅收及國人健康，違規情節重大，依漁業法第10條第1項、第11條之1第3項及110年8月6日修正生效之系爭規定，以原處分撤銷原告原領系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力，如原處分送達時系爭漁船已出港，請於送達次日起15日內返港，其原領漁業執照經撤銷後同時註銷，並自送達之日起生效，經核原處分尚無違誤。
㈣、至原告主張其非漁業法施行細則第33條第1款所定之行為人，其將系爭漁船出租蔡春成，租賃合約書載明將漁船交付予蔡春成經營漁業，並要求不得從事違法行為，並一再要求蔡春成應遵守政府法令，已盡監督之責任，並無故意、過失云云。惟查原告主張將系爭漁船出租蔡春成乙事，並未向主管機關申請租賃許可（漁業法第8條第1項規定），為兩造所不爭執，並有上開動力漁船生命史重點管理資訊報表在卷可參，是原告是否確將系爭漁船出租蔡春成從事漁業，已非無疑。再者，原告身為系爭漁船之漁業人，對其所選任之船長、船員或其他使用人，負有選任、監督、管理之義務，以避免違規行為發生 (最高行政法院91年度判字第2280號判決意旨參照）。原告訴訟代理人供稱：原告僅有將系爭漁船出租蔡春成，由蔡春成自行選任船員、決定何時、何地捕魚，原告均未介入，原告只有單純收租金等語（本院卷第188至189頁），足見原告僅於租賃契約書中約定「乙方(即蔡春成)於經營本船期間，若發生任何事故，或有違法情事發生，均由乙方負一切法律責任，與甲方無干(即原告)，並須賠償甲方(本船)之一切損失，其價格依現況訂定之」（本院卷第15頁），即率爾將系爭漁船交付蔡春成使用，其後又未為任何監督、管理措施，難認已盡船主就系爭漁船使用人之選任、監督及管理之責，則原告對蔡春成故意為本件走私行為，自應依漁業法第10條第1項規定負其責任。原告以其非行為人，已盡監督之責，無故意、過失云云，尚非可採。
㈤、原告主張原處分本應適用行為時處分原則，卻適用裁處時110年8月6日修正後處分原則之系爭規定云云。惟「行為後法律或自治條例有變更者，適用裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」固為行政罰法第5條所明定。然處分原則第3點規定，係被告基於主管機關之職責，為對於COVID-19疫情期間走私之漁船及船員案件及其他違反漁業法案件，裁處行政罰時，能合於比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂定之行政規則，其性質係上級機關對下級機關依其權限為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。乃被告本於中央主管機關之地位，就關於構成於COVID-19疫情期間走私之漁船或船員之違反漁業法案件及其他違反漁業法案件之違章處罰，為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布有裁量性準則之行政規則，即系爭基準、系爭規定，亦即，COVID-19疫情期間走私之漁船或船員之違反漁業法事件，依系爭規定由被告依個案事實情節輕重裁處，其他違反漁業法事件，依系爭基準裁處，因其非法律，自無前開行政罰法第5條所規定從新從輕原則之適用。
㈥、至原告主張原處分違反不當聯結禁止原則、比例原則，有裁量怠惰之違法云云。惟：
⒈按漁業人或漁業從業人於出海或作業時，違法從事非漁業行
為，依據漁業法第10條第1項所定之法律效果，為限制或停止其漁業經營、收回漁業證照1年以下之處分，如情節重大，並得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。至於系爭基準就「一般物品(含未稅菸酒及農、漁畜產品)」走私類別，於漁船未經檢察機關變價(賣)或未經沒收、沒入，且走私物品完稅價格超過50萬元以上者，第1次收回漁業證照3個月，第2次收回漁業證照6個月，第3次以上收回漁業證照1年，僅屬通常時期一般情節之裁量基準，並未排除漁業法第10條第1項關於「情節重大者」，於特別時期或因特殊事由等情形，仍得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照之考量因素，自非僅以行為人走私物品完稅價格超過50萬元以上，不論其違規情節是否重大，均一律以違規行為次數，收回漁業證照3個月、6個月或1年，作為主管機關裁罰之唯一標準。
是被告作為漁業管制主管機關，在考量COVID-19疫情之特殊情況下，漁船從事走私、偷渡行為時，漁船人員恐於海上或國外接觸未經檢疫之境外人士，造成自身染疫風險，進入社區後恐亦將造成防疫破口，且事實上確已發生以走私漁船接駁6名確診外籍移工之案例，此有自由時報電子報網頁列印資料存卷可稽（本院卷第97至98頁），影響國家安全福祉及社會治安甚鉅，並嚴重違反被告核發漁業執照之目的，損害漁業形象，且造成國內防疫之負擔。為嚇阻漁船於COVID-19疫情期間從事走私之不法行為，基於漁業法第10條第1項授權裁量之意旨及補充裁量因素，於110年8月6日修正處分原則增訂系爭規定，於COVID-19疫情期間，排除系爭基準之適用，而回歸由被告依個案事實情節輕重，按漁業法第10條第1項規定分別予以核處。
⒉查原告為系爭漁船漁業人，系爭漁船經登記核准經營漁業種
類為延繩釣漁業，並載明限制條件之一為不得從事非漁業行為（本院卷第235至236頁）。惟第二岸巡隊於110年7月12日在深澳漁港查獲系爭漁船密艙內有走私系爭未稅菸品，原告所有系爭漁船有走私系爭未稅菸品從事非漁業行為之違規事實。系爭漁船走私系爭未稅菸品高達211箱，數量龐大，且藏匿在船體密艙內，顯係有意從事走私行為，該批未稅菸品倘上岸販售圖利，除侵蝕國家稅收外，該批菸品來源不明，亦將危害國人健康，付出之社會成本龐大。其行為嚴重違反漁業執照核發之目的，於COVID-19疫情嚴峻之時，於海上從事走私行為造成國內防疫負擔；該批走私未稅菸品，影響國家稅收及國人健康，損害漁業形象等因素。且系爭漁船屬沿近海漁船，一般在我國經濟海域作業，返港後無需進入檢疫專區採檢、隔離及消毒等，與遠洋漁船返港必須進行檢疫措施有別。國際間COVID-19疫情嚴峻，被告多次以各種方式向漁船主、漁業從業人員呼籲防疫期間，勿從事走私、偷渡等不法行為，惟蔡春成在偵訊調查筆錄表示：在與境外不知名貨船接駁未稅香菸時，關閉漁船船位回報系統來規避查緝等語，顯屬有意從事走私行為，倘未經查獲，系爭漁船船員接觸境外人士，返港後如直接進入社區，將造成國內防疫風險。系爭漁船與境外船舶從事走私行為，造成國內防疫負擔、我國人員染疫高度風險，損害漁業形象。是以，被告衡酌上情，認原告違規情節重大，爰依裁處時之系爭規定，不適用系爭基準，而依本件違規事實具體情節，依漁業法第10條第1項後段規定，撤銷原告原領漁業執照，符合漁業法第10條第1項規定之立法授權目的，未逾越法定裁量範圍，核屬適當，並無裁量怠惰之情形，亦無違反不當聯結禁止原則、比例原則、平等原則及行政自我拘束原則。
㈦、至原告主張被告作成原處分前，未給予陳述意見機會云云。惟：
⒈按行政罰法第42條第6款規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：……六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。……」其立法理由略以：本條規定行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會，以避免行政機關之恣意專斷，並確保受處罰者之權益。基於行政效能之考量，同時規定得不給予陳述意見機會之例外情形，裁處所根據之事實，客觀上已明白且足以確認者，再事先聽取受處罰者之意見，顯然並無任何實益，故亦無須給予受處罰者陳述意見之必要等語。行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」要求行政程序中給予相對人陳述意見之機會，其目的在於保障相對人之基本程序權利，以及防止行政機關之專斷。故如不經給予相對人陳述意見之機會，亦無礙此等目的之達成，或基於行政程序之經濟、效率以及其他要求，得不給予相對人陳述機會者，行政程序法第103條各款設有除外規定。其中第5款規定行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。又行政程序法第114條第1項第3款、第2項規定：「(第1項)違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。……(第2項)前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；……」賦予違反程序或方式規定之行政處分，在訴願程序終結前，得以補正瑕疵之機會。
⒉原告以其就蔡春成已盡監督之責，對於蔡春成駕駛系爭漁船
走私系爭未稅菸品之非法行為並不知情，亦非漁業法施行細則第33條第1款所定行為人；縱其具漁業人身分，其既未有違章行為，亦未獲任何利益，自不應認定屬漁業法第10條第1項所稱之情節重大，且其僅係初犯，被告未參酌行為時系爭基準規定處以回收漁業證照3個月或行政指導之處分，違反行為時之法令、信賴保護原則及比例原則；縱認得適用修訂後系爭規定，該項所指COVID-19疫情期間所指不明，且被告未視個案事實情節輕重行使裁量權，有裁量怠惰之違法等為由，爭執原處分之適法性，業經原告於向行政院提起訴願時已提出，此有訴願書、訴願補充理由書、訴願補充理由(二)書在卷可考，經被告提出答辯原告未辦理系爭漁船租賃相關登記及許可，漁業人縱不出海，只要其經營漁業之漁船利用出海或作業之機會而有違章行為，漁業人應受漁業法規範，不能以系爭漁船出租他人使用卸責；系爭漁船走私系爭未稅菸品高達211箱，計10萬5,500包，且藏匿在船體密艙內，顯屬有意從事走私行為，系爭未稅菸品倘上岸販售圖利，除侵蝕國家稅收外，系爭未稅菸品來源不明，亦將危害國人健康，付出之社會成本龐大。被告考量原告之行為嚴重違反漁業執照核發之目的，於國際COVID-19疫情嚴峻之時，於海上從事走私行為造成國內防疫負擔，且影響國家稅收及國人健康，損害漁業形象等因素，衡酌其違規情節重大，依漁業法第10條第1項規定，撤銷其漁業執照，尚符比例原則；修正後系爭規定所指COVID-19疫情期間，係自疫情指揮中心宣布提升全球旅遊疫情建議等級至第3級警告起至警告解除為止；處分原則非法律，並未變動漁業法之規定，無法律不溯及既往之適用等語，此有被告訴願答辯書、訴願補充答辯書在卷可稽，經訴願決定機關根據原告訴願理由書狀所陳及被告答辯書狀，為事實及法律上全盤重新省察後，作成訴願決定無理由予以駁回之決定，足見訴願程序終結前，已給予原告陳述意見之機會。
五、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。被告就原告所有漁船從事走私未稅菸品之非漁業行為，情節重大，予以撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失效，如漁船已出港，應依限返港，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院詳加審究，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 6 月 6 日
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 魏式瑜法 官 林季緯
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 113 年 6 月 6 日
書記官 王月伶