臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭112年度訴字第754號114年5月8日辯論終結原 告 池世傑
周美均池承諺塗玉芳共 同訴訟代理人 余敏長律師被 告 臺北市政府代 表 人 蔣萬安訴訟代理人 吳子瑜
張逸民張雨新律師
參 加 人 華璞建設股份有限公司代 表 人 洪嘉昇訴訟代理人 楊敦元律師
王聖舜律師複 代理 人 郭乃寧律師上列當事人間都市更新事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要原告等為臺北市大安區通化段一小段113、113-1地號土地(下稱系爭土地)，及座落其上門牌號碼為臺北市○○區○○路○段○○○號1至4樓之建築物(下稱系爭建物)所有權人。系爭土地與臺北市大安區通化段1小段120、121、122、122-1、123、
124、125、126、126-1、126-2、129、130、131、132、133、133-1及133-2地號等土地組成更新單元（下稱系爭都更單元），參加人華璞建設股份有限公司則為系爭都更單元都市更新事業實施者。嗣參加人於民國104年5月18日擬具「擬訂臺北市大安區通化段一小段113地號等19筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更事業計畫）送請被告審議，經被告核定實施在案後。參加人復於108年12月17日擬具「擬訂臺北市大安區通化段一小段113地號等19筆土地都市更新權利變換計畫案」(下稱系爭權變計畫)送請被告審議，經被告舉辦公開展覽、公辦公聽會，再於111年8月26日舉行聽證會，復經「臺北市都市更新及爭議處理審議會」（下稱都更審議會）111年10月28日第564次會議審議通過，被告遂以112年4月26日府都新字第11260015653號函（下稱112年4月26日函）、同日府都新字第11260015651號公告（與被告112年4月26日函合稱原處分）核准參加人實施系爭權變計畫。惟原告等對原處分不服，遂提起本件訴訟。
二、原告主張略以：
(一)原告等為系爭土地及建物所有權人，就系爭土地依應有部分換算各地號每人持有總坪數分別為113地號6.12坪、113-1地號1.02坪，依更新前系爭土地權利價值表之單價計算，原告等每人持有系爭土地價值為新臺幣（下同）5270萬5370.58元，原告等持有系爭土地總價值為2億1082萬1482元。依參加人提供之土地分配率為75%，故房地比為75%：25%，以此推算出原告所有之系爭建物價值為7027萬3827元，故原告持有系爭土地及建物總價值為2億8109萬5310元。
(二)系爭都更單元經由都市更新程序將系爭土地與其他土地合併後，價值增加為3億9364萬934元，據此推算出合併前後價值相差約1.4倍。惟參加人係以系爭土地之113地號合併後價值2億3420萬9950元為都市更新前價值，合併前價值遭嚴重低估7977萬9141元，被告進而核定系爭權變計畫，使原告應分配價值僅3億9234萬2905元，然原告實際應分配金額為6億5986萬3449元，其間差距之大，影響原告權益甚鉅。以「土地與建物比為60%：40%」及「土地與建物比為80%：20%」設例，並以原告依參加人就地價分配率75%回推計算，將得出2種合併前估價、合併後估價及應分配價值的數值，皆比參加人合併後價值2億3450萬3844元高出許多。
(三)就估價之比準戶而言，商業效益與謄本登載用途為「住宅」係屬二事，系爭建物包括1至4樓，應依同性質之區域條件，以同一街廓、面臨同一道路、同一使用分區、同一容積率、同一影響商圈等項目為比準戶之條件。亦即，應以系爭土地及建物同幢毗鄰，且更新拆除前實際用途均為商用之建物門牌○○路○段○○○號1樓作為比準戶較為合適，再以垂直分配方式，參考樓層效用比推算2至4樓價值。詎參加人之估價竟以不同性質區域條件，門牌號碼為○○○路○○○號之○的建築物為比準戶，估價自然失真。又系爭土地所在使用分區為商三特，且位於信義路4段與光復南路交岔口，實際皆出租為辦公室及展場，自應具備邊間2％及商業調整率3％之加權價值。而系爭建物2樓為半個店面，亦應具備1樓加權價值135％之一半115％、117.5％認定之，故租金補貼及拆遷安置遷移費亦應比例增加，不能僅以住宅使用論之。再者，系爭土地及建物擁有完整土地及建物所有權，法定容積率為630%，都更前之估算亦以630%容積率計之，於估算系爭土地價值時，卻僅以有屋無地或有地無屋的272%容積率計算每坪地價為600萬，嚴重低估系爭土地及建物每坪實為812萬之價值。實則，以「法定容積」計算系爭「合法」建築物所有權之土地使用權利價值，適足表彰法律對於系爭土地及建物價值之合法保障，故以法定容積計算系爭土地及建物每坪812萬之價值，始屬允當。參加人就原告權利變換前後價值之計算實有錯誤，侵害原告財產權。
(四)被告援引108年1月30日修正前都市更新條例（下稱都更條例）第25條第1項、第31條第1項、108年6月17日修正前都市更新權利變換實施辦法（下稱都更權變辦法）第6條第1項規定，為其「參與權利變換客體以都市更新事業計畫範圍內重建區段『土地權利價值』作為分配基礎，不另加計建築物價值」主張之論據，然依被告援引之不動產估價技術規則第125條第1項規定，即考慮更新前之建築物價值。遑論參加人曾交付原告池世傑更新前之權利價值計算資料，其上各欄即有系爭建物之建物面積、樓層別效用比、建坪單價等資料，是被告稱「不另加計建築物價值」一節，亦有誤會。
(五)108年1月30日修正前都更條例並未規定專業估價者應如何擇定，係都更條例修正後始增訂擇定專業估價者之規定，被告雖稱本件得適用108年1月30日修正前都更條例規定，但依程序從新法理，估價業者之選定自應適用修正後都更條例第50條規定，即估價業者之選擇，應先由實施者與土地所有權人共同指定，無法指定時，始由實施者指定1家，其餘2家再由各主管機關會商相關職業團體建議名單，以公開隨機方式選任之，倘各級主管機關審議權利變換計畫認有必要時，得就實施者所提估價報告書委任其他專業估價者或專業團體提複核意見，送各級主管機關參考審議。本件原處分係以巨秉不動產估價師聯合事務所提出之不動產估價報告(下稱巨秉估價報告）為據，但估價業者並非先由原告與參加人共同指定，更無進行其後相關職業團體以公開、隨機方式選任之程序，是原處分自已違反都更條例第50條規定。
(六)參加人認為本件權利變換前區分所有建物之基地總價值，低於區分所有建物坐落基地之素地總價值，而不論是不動產估價技術規則第125條或126條，均以「素地單價」及「素地總價值」為計算基地權利價值之基礎。然所謂素地，是指沒有地上物或他項權利存在之土地，遍查估價報告，並無任何一塊地符合素地之定義，遑論有「素地單價」或「素地總價值」。況且，不動產估價技術規則第125條包括「營造或施工費單價」或「累積折舊率」等參數，巨秉估價報告均付之闕如，是原處分違反不動產估價技術規則第125條、第126條規定。又本件估價師所採之比準戶、系爭建物法定容積率有誤，亦未採用3件以上比較標的，並依不動產估價規則第26條規定推估檢討、調整，自亦有違反不動產估價技術規則第24條至第27條之情事。
(七)聲明：原處分撤銷。
三、被告答辯則以：
(一)參加人前已於104年5月18日向被告報核系爭都更事業計畫，參照108年1月30日修正公布之都更條例第86條第2項規定，被告核定原處分得適用108年1月30日修正前都更條例規定。
又參加人依108年6月17日修正前都更權變辦法第6條規定，委託巨秉不動產估價師聯合事務所、宏大不動產估價師聯合事務所、麗業不動產估價師聯合事務所，以109年7月31日為評價基準日進行估價，參加人擇取地主應分配權利價值為最高之巨秉不動產估價師聯合事務所為領銜估價師擬訂系爭權變計畫送核。而內政部在108年1月30日修正都更條例前，參酌法務部103年11月13日法律字第10303511880號函（下稱103年11月13日函）意旨，以103年12月2日台內營字第1030611378號函（下稱103年12月2日函）說明經聽證程序之權利變換計畫有關權利價值異議，免除訴願及先行程序。修法後，內政部復以110年6月21日台內營字第1100809348號令（下稱110年6月21日令）闡明土地所有權人對經聽證程序之核定權利變換計畫處分，就權利價值有異議時，免除訴願及先行程序，逕向行政法院提起行政訴訟，免再依都更條例第53條第1項規定辦理。是被告核定系爭權變計畫後，原告於112年6月30日向被告所屬都市更新處提出異議，被告免再依都更條例第53條第1項規定辦理。
(二)系爭建物並非透天厝，而是區分所有建物(四層樓公寓)，依不動產估價技術規則第125條第1項規定，權利變換前為區分所有建物者，應以全棟建物之基地價值比率，分算各區分所有建物房地總價之基地權利價值。亦即，區分所有建物更新前土地權利價值須考慮各樓層各自應有的土地價值以立體地價計算，原告片面以更新前土地單價x土地面積計算土地總價值所得2億1082萬1482元，恐有誤解。又依行為時都更條例第25條第1項本文、第31條第1項及行為時都更權變辦法第6條第1項規定可知，參與都市更新權利變換客體，係以都市更新事業計畫範圍內重建區段「土地權利價值」作為分配基礎，不另加計建物價值，是原告自行推估房地比為75%：25%，並自行推算建物價值為7027萬3827元，主張加總後房地總價值應為2億8109萬5310元，顯有誤會。
(三)依巨秉估價報告敘明肆、更新前權利價值評估一章，價值評估步驟為：「（一）更新單元內各宗土地重新劃分單元內各宗土地重新劃分（二）更新前土地價值評估（三）區分建物地價立體化，各權利人土地權利價值評估（四）各權利變換關係人權利價值評估（五）更新權利人與權利關係人之權利價值與權利價值比率計算」估價師將更新單元內土地重新劃分為A宗地至I宗地，系爭土地為A宗地。經估價師以比較法及土地開發分析法，評估更新前合併前商業區比準地土地價格決定A宗地土地700萬元/每坪，土地總價為54億6103萬2500元後，再經估價師以合併前各筆土地價值比率分配合併後土地價值為113地號土地為54億2903萬219元、113-1地號土地為3億2374萬1459元，二筆土地合計A宗地更新前土地價值為57億5277萬1678元，並以此數字為「區分所有建物坐落基地之素地總價值」做為評估依據計算各所有權人(含原告)更新前權利價值及合併後各戶價值。至原告所稱嚴重低估合併前價值為7977萬9141元部分，實為更新前建物市場建坪價格，然建物部分既不作為評估土地價值之參考，自無低估或漏估情形，是原告主張應分配價值有低估土地合併前價值一節，並不可採。
(四)依巨秉估價報告第8點敘明更新前區分所有建物評估過程中，依據房屋法定用途，選定信義路四段412號(977建號)為店舖比準戶，以光復南路600之1號3樓(1004建號)為住宅比準戶，比準戶係採單元內各產品較為合適之戶別作為基準，各區分所有建物價值則依比準戶與各建物之個別條件差異進行調整，故系爭建物因用途登記為住宅，以住宅比準戶推估較為合理。又本案更新前住宅估價部分，估價師以比較法、收益法二種評估方法給予各50%權重，並採加權平均法決定光復南路600之1號3樓更新前住宅比準戶建坪價格(每坪75萬元/坪)後，再以水平效用比及垂直效用比推估各戶住宅價格，且依各建物之個別條件差異，於水平效用比及垂直效用比合理修正，評估416號2、3樓更新前住宅建坪單價為79.5萬元/坪(總價1588萬4100元)、同號4樓建坪單價為80.295萬元/坪(總價1604萬2941元)。另系爭建物(信義路四段416號，973建號)並非邊間，1樓登記用途為住商用，估價師在評估信義路四段412號(977建號)比準店面時已採用比較法及收益法，並已斟酌商業效益後決定更新前比準店面為160萬元/坪，此與系爭建物1樓店面同價，此商業效益審查部分，在審議會第564次會議時已經過審查。是以，估價師以系爭建物2至4樓登記用途為住家用，就更新前價值評估以登記謄本用途評估，不僅合於建物使用用途，對全案所有權人亦較為公平及一致。原告未敘明估價內容違反如何之規定，也無任何舉證，自行推算更新前土地權利價值，空言指摘估價有錯誤損害原告權益，均無可採。
(五)關於土地使用強度疑義，已於審議會第564次會議時，經與會委員詢問後，由參加人之委託估價師回復釐清。又巨秉估價報告已敘明:「因本案各宗土地使用強度差異較大，針對更新前土地素地價值評估時比準地之選定，使用分區屬第二種商業區或使用強度相近之宗地(宗地A、B、C、F、I)，以1
13、113-1 地號合併為一宗之土地作為比準地；使用分區屬第三種住宅區或使用強度相近之宗地(宗地D、E、G、H)，則以125地號為比準地，評估比準地之合理價格後，再依各宗土地各別條件之優劣，給予各宗土地合併前價格，並依合併前各筆土地價值占合併前土地總值比例，分配合併後之土地總值，計算各宗土地合理更新前價值。」本案系爭土地原屬同一使用執照，合併為一宗之土地，並作為比準地而為A宗地，容積率經計算為572%，原告所言以272%容積率評估土地價值，當非事實。至原告所指土地使用強度(容積率272%)乙節，是因為系爭土地內有土地建物不同人或土地建物持分不一情形(原告所有系爭建物無此情形)，若依照法定容積計算合法建築物所有權之土地使用權利價值時，會造成每坪土地使用權價值過高，使得目前持有土地與建物及僅持有建物之所有權人更新前土地價值降低甚多，為維持本案之公平性，故以土地使用強度(容積率272%)作為更新前合法建築物所有權之土地使用權利價值計算基礎，並進行土地使用權價值找補。亦即，土地使用強度(容積率272%)僅是作為土地使用權計算基礎，非系爭土地更新前合併前、後土地價值權利價值。
(六)本案估價為估價師就更新前權利價值評估的專業判斷，經審議會第564次會議審查後決議：「(三)權利變換及估價部分本案估價報告書修正情形及二樓以上均價1,237,552元/坪，共同負擔比為31.57%，請實施者依委員及幹事意見檢討修正，後續並請估價委員協助書面審查。」修正後通過，並無違誤。原告未敘明估價內容違反如何之規定，也無任何舉證，即自行推算更新前土地權利價值，空言指摘估價有錯誤損害原告權益，均無可採。
(七)聲明：原告之訴駁回。
四、參加人陳述略以：
(一)參加人係於104年5月18日向被告報核系爭都更事業計畫，依108年1月30日修正公布之都更條例第86條第2項規定，被告得適用修正前都更條例第19條、第29條規定核定系爭權變計畫，無須適用修正後之都更條例第50條規定。是依108年6月17日修正前都更權變辦法第6條第1項規定，參加人委託巨秉、宏大、麗業三家不動產估價師聯合事務所進行估價，自屬合法，原告援引修正後都更條例第50條規定指摘原處分違法，自無可採。
(二)系爭權變計畫第7-2頁已載明，因巨秉不動產估價師聯合事務所鑑價結果計算之土地所有權人應分配價值最高，參加人為保障土地所有權人之最高分配權益，故以巨秉不動產估價師聯合事務所為評定依據。又依108年1月30日修正前都更條例第31條第1項規定，權利變換後之土地及建物，係於扣除折價抵付之共同負擔後，依權利變換前之「土地權利價值」比例進行分配，並非以權利變換前之「土地價值」加計「建物價值」作為分配依據。另不動產估價技術規則第125條第1項及第126條已規定權利變換前如為區分所有建物，其權利變換前之「土地權利價值」之計算方式，應以全棟建物之基地價值比率，分算各區分所有建物房地總價之基地權利價值，並非直接以權利變換前各戶之「土地價值」作為權利變換前各戶之「土地權利價值」。系爭建物為區分所有建物，自應依上揭規定計算土地權利價值，原告卻以其土地持分面積乘以片面推算之土地單價得出所謂「土地價值」，作為權利變換前之「土地權利價值」，顯違反108年1月30日修正前都更條例第31條第1項、不動產估價技術規則第125條及第126條規定。
(三)原告所稱「3億9364萬934元、1.4倍、2億3420萬9950元、3億9234萬2905元、6億5968萬3449元」等數值，均為原告之片面主張，並無任何憑據。甚且，原告所稱系爭土地嚴重低估合併前價值7977萬9141元，實為系爭建物在更新前之合計房地總價，該「7977萬9141元」係用於計算不動產估價技術規則第125條第1項規定之土地權利價值，並非原告在權利變換前之土地價值或土地權利價值。又系爭都更單元係以多筆土地合併為1宗土地進行利用，依不動產估價技術規則第84條規定，係以合併後土地進行估價，再以估得之總價值按「合併前各筆土地價值比率分配合併後土地價值」。依此規定計算，系爭土地合併後土地價值合計為57億5277萬1678元（113地號：54億2903萬219元；113-1地號：3億2374萬1459元）。又因本件權利變換前區分所有建物之基地總價值，低於區分所有建物座落基地之素地總價值，故應依不動產估價技術規則第126條規定計算各區分所有建物之「土地權利價值」。另因系爭土地有「土地所有權人及合法建物所有權人持分不對等」、「土地所有權人及合法建物所有權人分屬不同人」等特殊情形，須依「修訂『臺北市都市更新權利變換不動產估價報告書範本及審查注意事項』」規定評估合法建築物所有權之土地使用權利價值，以進行價值找補。甚且，因系爭土地更新前僅興建4層樓公寓（土地使用強度為272%），相較目前法定容積率572%差距過大，若依照法定容積計算合法建物所有權之土地權利價值時，則會造成每坪土地使用權價值過高，影響各戶更新前土地價值結果，故以目前土地使用強度（容積率272%）作為更新前合法建築物所有權之土地使用權利價值之計算基礎，並進行土地使用權價值找補，找補後系爭建物更新前土地權利價值分別為9352萬2357元、4646萬8921元、4646萬8921元、4693萬3610元，四戶合計2億3339萬3809元。此金額係按「各戶」計算，如計算「各人」（即歸人）之更新前土地權利價值，則原告池世傑為6999萬5640元、原告周美均為6999萬5638元、原告塗玉芳為4670萬1265元，原告池承諺為4670萬1266元，合計為2億3339萬3809元。足見，原處分之估價過程均符合不動產估價技術規則等相關法令規定，允屬合法，並無低估原告之權利變換前土地權利價值。
(四)原告所稱的「地價分配率」，巨秉估價報告已依審議委員在審議過程中之意見修正為「土地使用權利價值比率」。「土地使用權利價值」僅係用於計算需價值找補之金額，並非以「土地使用權利價值」作為權利變換前之土地權利價值或土地價值。因此，原告以「土地使用權利價值比率」為基礎而片面計算之數值，聲稱原處分之估價低估其權利變換前土地權利價值、權利變換後應分配價值，顯無可採。況依不動產估價技術規則第125條、第126條規定可知，「土地與建物比」並非作為計算權利變換前「土地權利價值」之依據。是原告片面以「地價分配率」、「土地與建物比」為基礎所計算之數值，主張原處分之估價低估其權利變換前土地權利價值、權利變換後應分配價值云云，並無任何憑據，亦不符不動產估價技術規則第125條、第126條規定。
(五)巨秉估價報告已敘明：更新前數筆土地上有建物，且為同一張建築執照或使用執照時，原則得視為同一筆土地；更新前區分所有建物評估過程中，店舖以信義路四段412號(977建號)作為比準戶，住宅則以光復南路600之1號三樓(1004建號)作為比準戶，各區分所有建物價值則依比準戶與各建物之個別條件差異進行調整；本次住宅選定光復南路600之1號三樓(1004建號)作為比準戶，採用比較法及收益法評估其價值，而後再以水平效用比推估各戶價值；及報告書係依市場行情及地方習慣，並考量更新前不動產之個別條件，評估其樓層效用比、建坪單價及房地總價等訂調整因素及調整率等語。系爭建物2至4樓之建物謄本登記用途為「住家用」，則原處分之估價以與系爭建物2至4樓同一使用執照且登記用途均為住宅之光復南路600之1號3樓(1004建號)作為比準戶，依比較法及收益法評估其價值，並依各不動產之個別條件差異，於水平及垂直效用比進行修正，進而估價，自無任何違誤。
(六)系爭建物1樓之建物謄本登記用途雖為「住商用」，然並非原告所稱之邊間，原告主張應加計邊間之加權價值，顯與事實不符，且無任何應加計之法令依據。又系爭建物2樓之建物謄本登記用途既為「住家用」，則原處分之估價依其法定用途即住宅進行估價，自無任何違誤。況觀之審議會第564次會議紀錄，原處分之估價已充分評估系爭建物1樓所具有之商業效益及系爭建物2樓並無商業效益。是原告稱系爭建物1樓應加計邊間及商業調整率之加權價值、2樓亦應具備1樓之加權價值，不僅以住宅使用論一節，並無任何憑據。
(七)巨秉估價報告第29頁3已敘明本案各宗地土地使用強度差異大，針對更新前土地素地價值評估時比準地之選定，使用分區屬第二種商業區或使用強度相近之宗地(宗地A【即113、113-1地號土地】、B、C、F、I)，以113、113-1地號合併為一宗之土地做為比準地，而前開宗地A經計算之法定容積率為572%，並非原告所稱容積率630%。又原處分之估價並非以容積率272%之評估地價結果作為權利變換前之土地價值、土地權利價值，土地使用強度（容積率272％）所評估之地價結果，僅係作為土地使用權計算基礎，此觀「巨秉估價報告」摘要第29頁(7)B.及審議會第564次會議紀錄第16頁至第19頁聽證紀錄表格「序號1.」之「答覆」(4) 及「序號2.」之「答覆」(2)自明。是原告主張原處分之估價以容積率272%評估地價結果作為權利變換前之土地價值、土地權利價值，顯與客觀事實不符。
五、本件前提事實及爭點如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有被告108年12月17日府都新字第10830179863號函（下稱108年12月17日函，見本院卷一第61至62頁）、系爭都更事業計畫節本（見本院卷一第67至69頁）、參加人109年12月25日都市更新權利變換計畫申請書(見本院卷一第85頁)、公開展覽公告張貼照片（見系爭權變計畫附錄第38頁）、被告召開公辦公聽會公告、開會通知、開會照片及會議紀錄等相關資料（見系爭權變計畫附錄第29至38頁）、都更審議會第15屆委員名冊（見本院卷一第147頁）、聽證會開會通知及聽證會紀錄（見本院卷一第161至186頁）、都更審議會第564次會議開會通知單、會議紀錄、簽到單影本1份(見原處分卷第3至28頁，本院卷一第149至154頁）、原處分影本1份（見本院卷一第87至88頁）在卷可證，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：
(一)原處分核定系爭權變計畫是否適法？
(二)系爭權變計畫中關於權利價值認定部分，本院得否加以審理？
六、本院之判斷
(一)按都更條例第86條第2項明定：「本條例中華民國一百零七年十二月二十八日修正之條文（按：於108年1月30日公布施行）施行前已報核或已核定之都市更新事業計畫，其都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更，除第三十三條及第四十八條第一項聽證規定外，得適用修正前之規定。」準此，於108年1月30日前已報核或已核定之都市更新事業計畫，其後續權利變換計畫之擬訂、審核及變更，除現行都更條例第33條及第48條第1項聽證規定外，得適用修正前之規定。查參加人擔任系爭都更單元之都市更新事業實施者，前已於104年5月18日擬具系爭都更事業計畫送請被告審議，並經被告於108年12月17日核定在案等情，為兩造所不爭執，並有被告108年12月17日函、本院109年度訴字第200號判決各1份在卷可憑（見本院卷一第61頁、第75至83頁），可見參加人確係於108年1月30日前即擬具系爭都更事業計畫報請被告審核，是系爭權變計畫之擬定及審核，依都更條例第86條第2項規定，自可適用108年1月30日修正前都更條例相關規定，合先敘明。
(二)次按，都市更新為都市計畫之一環，除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義外，並得作為限制財產權與居住自由之法律依據。其更新計畫及權利變換內容，必須立基於相當之公共利益，始得對於土地私權強制干預。而所謂公共利益，並不當然是整個社群或其中大部分成員利益的「總合」，而應是各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的「整合狀態」。從而，在都更案件中是否依循一定之正當法律程序（告知、資訊公開、公開聽證、理由說明以回應評論，司法院釋字第709號解釋參照），藉尊重多數、擴大參與、資訊公開透明、知情後同意等要素之強調，以形成整體意志，同時，防止相對弱勢者基本權利受過度限制與剝奪，均為該等都更案是否具有足夠公益正當性得以限制甚至剝奪更新範圍內居民土地（或建物）私權之重要準據。而此「共識形成」之過程是否符合如上正當法律程序，當係國家或地方自治團體就民辦都更案所為監督及審查之重點。
(三)108年1月30日修正前都更條例第3條第1款、第2款、第5款規定：「本條例用語定義如下：一、都市更新：係指依本條例所定程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。二、都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業。……五、權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」第16條規定：「各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之；必要時，並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商。」第19條第1項至第4項規定：「（第1項）都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；……。
並即公告三十日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。（第2項）擬訂……都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。（第3項）都市更新事業計畫擬訂……後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽三十日，並舉辦公聽會；……。（第4項）前二項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；……」第29條第1項、第3項規定：「（第1項）以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第十九條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。（第3項）權利變換計畫應表明之事項及權利變換實施辦法，由中央主管機關定之。」第32條第1項、第3項規定：「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後三個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限三個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。……（第3項）前二項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。……（按：該條文共計4項，於都更條例108年1月30日修正施行後移列至第53條，但僅第3項酌作文字修正，其餘項次內容均未修正）」又內政部為因應司法院釋字第709號解釋關於憲法要求之正當行政程序之意旨，於103年4月25日修正發布都更條例施行細則第11條之1規定：「各級主管機關依本條例第十九條、第十九條之一、第二十九條及第二十九條之一規定核定都市更新事業計畫及權利變換計畫前，應舉行聽證；各級主管機關核定前，應斟酌聽證全部結果，並說明採納或不採納之理由。」
(四)綜合上述法令規定可知，「權利變換」其實為民辦都更案中，都市更新事業之實施者與權利人間，以交換關係來互易之「主要給付」的內容。以權利變換方式實施都市更新時，實施者就都市更新權利變換計畫，得與都市更新事業計畫同時一併辦理擬訂報核，亦得於都市更新事業計畫核定發布實施後再擬訂報核，主管機關依上開規定程序，就實施者報核其擬定(或變更)都市更新事業計畫或權利變換計畫所為之核定，性質上屬行政處分，且均須經聽證程序，人民對於經主管機關核定之都市更新事業計畫或權利變換計畫內容，如有不服，得於收受上開核定處分送達後之2個月之法定不變期間，向行政法院提起訴訟以求救濟，且依行政程序法第109條規定，人民如對依聽證程序作成之行政處分有所不服，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。惟立法者仍採雙軌設計，特別於108年1月30日修正前都更條例第32條第1項、第2項（即現行法第53條第1項、第2項）規定對於權利變換計畫中關於權利價值部分之異議程序，且異議或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，「不得」停止都市更新事業之進行。復於同條第3項明定，對於異議或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，僅得以現金互相找補之方式處理。核此異議程序性質，乃立法者就土地所有權人對於權利變換計畫關於其「權利價值」不服時，為能有客觀且公平之機制，避免發生偏差情事，在依通常救濟程序提起行政救濟前所增設之特別救濟程序（最高行政法院98年度判字第1451號判決、99年度判字第668號判決、109年度裁字第27號裁定意旨參照）。而立法者之所以特別區隔權利價值爭議程序，並以「救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補」為其效果之救濟設計，除可排除僅因當事人權利價值評定爭議所可能導致之都市更新時程延宕外，也是讓爭議程序中可以藉由第三者之專業技術性諮詢續行提供估價合理性基礎（108年1月30日修正前都更條例第32條第1項但書），強化當事人即使於權利變換計畫核定實施後，仍得以「協商」方式獲得主觀上最佳化結果之可能。此外，由於各該程序皆有法定期間之限制，且依該條第1項後段規定，土地所有權人不服審議核復結果者，得依法提起行政救濟，且於同條第3項更明定，異議處理或行政救濟結果如與原評定價值有出入時，僅得就差額部分由當事人以現金相互找補。於此情形，如解釋為土地所有權人對於權利變換計畫關於其「權利價值」不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地所有權人「選擇」一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文，而且「選擇」並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是以，修正前都更條例第32條第1項就權利變換計畫中關於「權利價值」爭議之異議程序規定，顯異於一般行政救濟程序（如訴願）行政機關先行自省之程序利益，也非透過公開言詞辯論，課予主管機關就此斟酌與說理義務之聽證程序能得替代，該異議程序實屬土地所有權人對於權利變換計畫關於其「權利價值」不服時，提起行政救濟前之必要先行程序，土地所有權人倘若對於權利變換計畫關於其「權利價值」不服時，依108年1月30日修正前都更條例第32條第1項（亦為現行法第53條第1項）規定，縱使核定權利變換計畫已經聽證程序，仍須於權利變換計畫核定發布實施後2個月內提出異議，始得提起行政救濟。
(五)如前所述，108年1月30日修正前都更條例第32條規定，係就人民對於都市更新權利變換計畫中關於「權利價值」部分有爭執時，所設之責由各級主管機關就異議內容審議核復之必要先行程序，而觀之修正後（即現行法）都更條例第33條規定：「(第1項)各級主管機關依前條規定核定發布實施都市更新事業計畫前，除有下列情形之一者外，應舉行聽證；各級主管機關應斟酌聽證紀錄，並說明採納或不採納之理由作成核定……(第2項)不服依前項經聽證作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。」第48條第1項前段規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後，擬具權利變換計畫，依第三十二條及第三十三條規定程序辦理；變更時，亦同。」是現行法已將原都更條例施行細則第11條之1關於聽證之規定予以納入，即權利變換計畫擬訂或變更之報核，原則上均應經聽證程序，並得免除訴願及其先行程序逕行起訴，然108年都更條例修正時並未將修正前都更條例第32條規定刪除，反而是在已經將「權利變換計畫擬訂或變更之報核均應經聽證程序」此一規定提升至法律位階之情況下，仍將修正前都更條例第32條規定保留並移列至第53條，且原條文第1項、第2項、第4項均未修正，僅原條文第3項酌作文字修正（僅將「前二項異議處理或行政救濟結果」之文字修正為「第一項異議處理或行政救濟結果」），可見立法者縱使於108年都更條例修法後仍有意繼續維持此一異議審議核復之特別救濟程序，並維持雙軌救濟設計，故不論是108年1月30日都更條例修正前或修正後，就都更單元內反對者對於主管機關作成權利變換計畫核定之處分的行政救濟途徑，均是採取雙軌設計，主管機關對土地所有權人就權利變換計畫中關於「權利價值」部分所提起之異議，均應依法以異議程序處理（最高行政法院111年度抗字第22號裁定亦採相似見解）。此異議程序解釋上當然不在聽證程序可免除之範圍，仍屬對權利變換計畫關於「權利價值」部分提起行政救濟前之必要先行程序，非謂只要權利變換計畫之核定已經過聽證程序，主管機關即可無視土地所有權人就關於「權利價值」所提異議，不踐行異議程序而教示土地所有權人逕行提起行政訴訟。否則，不僅造成立法體系矛盾，更將使異議程序規定（修正前都更條例第32條、現行法第53條）形同具文，淪為民眾陳情程序而已，更可讓主管機關選擇性規避自身職責，有違立法本旨。是被告雖援引法務部103年11月13日函、內政部103年12月2日函、110年6月21日令，主張經聽證程序核定之權利變換計畫，土地所有權人就權利價值有爭執時，可逕向行政法院提起行政訴訟，免經異議程序云云，然法務部103年11月13日函、內政部103年12月2日函、110年6月21日令顯然牴觸修正前都更條例第32條、現行法第53條規定，有違立法本旨，本院拒絕適用，原告此部分主張容有誤會，自難憑採。
(六)108年1月30日修正前都更條例第31條第1項前段規定：「權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。」又內政部依據修正前都更條例第29條第3項授權已訂定都更權變辦法，而108年6月17日修正前都更權變辦法第6條規定：「（第1項）權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。（第2項）前項專業估價者，指不動產估價師或其他依法律得從事不動產估價業務者。」第8條前段規定：「第六條及第七條之評價基準日，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前六個月內。……」第10條規定：「更新後各土地所有權人應分配之權利價值，應以權利變換範圍內，更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之。」第25條規定：「權利變換完成後，實際分配之土地及建築物面積與應分配面積有差異時，應按評價基準日評定更新後權利價值，計算應繳納或補償之差額價金，由實施者通知土地所有權人及權利變換關係人應於接管之日起三十日內繳納或領取。」準此，實施權利變換時係依照評價基準日之價值分別評定更新前各宗土地之權利價值，及更新後之土地及建築物總權利價值，再以更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值之比例計算「更新後各土地所有權人應分配之權利價值」。其計算公式如下：「更新後之土地及建築物總權利價值」－「共同負擔」＝「其餘更新後之土地及建築物總權利價值」；「其餘更新後之土地及建築物總權利價值」×「各土地所有權人更新前權利價值之比例」＝「更新後各土地所有權人應分配之權利價值」。繼而檢視各土地所有權人「實際分配之土地及建築物」之權利價值，是否與其「更新後應分配之權利價值」有差異，多則應繳納差額價金，少則應發給差額價金。無論土地所有權人係對「更新前權利價值之比例」、「更新後應分配之權利價值」、「共同負擔」或「實際分配之土地及建築物」之權利價值之計算有爭執，觀之上開「更新後各土地所有權人應分配之權利價值」計算公式，暨檢視「實際分配之土地及建築物」之權利價值與「更新後應分配之權利價值」而計算之差異數，可知只要涉及該等計算之任一項目有爭議（諸如：評價基準日之決定、共同負擔之認定），基於各項目之變動會影響計算結果之密不可分關係，應均屬108年1月30日修正前都更條例第32條第1項對「權利價值」異議之審議核復程序應審查之範圍，而屬對於權利變換計畫關於「權利價值」有所爭執（最高行政法院106年度判字第357號判決意旨參照），揆諸前揭規定及說明，應先循異議程序未獲救濟，始得提起訴願及行政訴訟。
(七)經查：
1.本件被告核定實施系爭都更事業計畫後，參加人隨即依108年6月17日修正前都更權變辦法第6條規定，委託巨秉不動產估價師聯合事務所、宏大不動產估價師聯合事務所、麗業不動產估價師聯合事務所，以109年7月31日為評價基準日進行更新前後權利價值之估價。嗣因參加人認為巨秉不動產估價師聯合事務所估地主應分配權利價值最高，故擇取巨秉不動產估價師聯合事務所之估價報告為評定依據，並擬訂系爭權變計畫後送核等情，有系爭權變計畫1份在卷可憑（見系爭權變計畫第7-2頁）。又對照此三家不動產估價師聯合事務所出具之估價報告（為電子檔，另存於本院證物袋內），3家不動產估價師聯合事務所在相同之估價條件，均採正常價格就更新單元評估下，巨秉不動產估價師聯合事務所估價結果為：⑴更新前土地價值：①土地平均單價：每坪600萬元。②更新前土地總價：87億655萬5000元。⑵更新後房地價值：①地面層平均建坪單價：每坪315萬5533元。②二樓以上平均建坪單價：每坪123萬7552元。③車位平均價格：每個329萬7368元。④更新後總權利價值：213億8744萬9712元；宏大不動產估價師聯合事務所估價結果為：⑴更新前土地價值：①土地平均單價：每坪597萬元。②更新前土地總價：86億630萬2225元。⑵更新後房地價值：①地面層平均建坪單價：每坪312萬3363元。②二樓以上平均建坪單價：每坪122萬7715元。③車位平均價格：每個327萬8363元。④更新後總權利價值：212億1646萬4958元；麗業不動產估價師聯合事務所估價結果為：⑴更新前土地價值：①土地平均單價：每坪570萬元。②更新前土地總價：82億7122萬7250元。⑵更新後房地價值：①地面層平均建坪單價：每坪312萬6635元。②二樓以上平均建坪單價：每坪122萬6202元。③車位平均價格：每個330萬5848元。④更新後總權利價值：212億456萬1480元，可見巨秉不動產估價師聯合事務所之估價結果確實最有利於系爭都更單元內土地所有權人。另參加人於擬具系爭權變計畫報核後，已於110年11月8日至同年12月7日將系爭權變計畫公開展覽30日，並於同年11月22日舉辦公聽會，再於111年8月26日舉行聽證會，就土地所有權人所提意見予以回應處理，復經都更審議會第564次會議審議通過等情，亦有被告召開公辦公聽會公告、開會通知、開會照片及會議紀錄等相關資料（見系爭權變計畫附錄第29至38頁）、都更審議會第15屆委員名冊（見本院卷一第147頁）、聽證會開會通知及聽證會紀錄（見本院卷一第161至186頁）、都更審議會第564次會議開會通知單、會議紀錄、簽到單影本1份(見原處分卷第3至28頁，本院卷一第149至154頁）在卷可據，則被告據此作成原處分，已合於都更條例正當行政程序之要求。
2.原告雖主張108年1月30日修正前都更條例並未規定專業估價者應如何擇定，係都更條例修正後始增訂擇定專業估價者之規定，依程序從新法理，估價業者之選定自應適用修正後都更條例第50條規定。本件估價業者並非依現行都更條例第50條規定先由原告與參加人共同指定，更無進行其後相關職業團體以公開、隨機方式選任之程序，是原處分自已違反都更條例第50條規定云云，惟於108年1月30日前已報核或已核定之都市更新事業計畫，都更條例第86條第2項已經明定，其後續權利變換計畫之擬訂、審核及變更，除現行都更條例第33條及第48條第1項聽證規定外，本得適用修正前之規定。
又現行都更條例第50條第2項、第3項固規定：「……（第2項）前項估價者由實施者與土地所有權人共同指定；無法共同指定時，由實施者指定一家，其餘二家由實施者自各級主管機關建議名單中，以公開、隨機方式選任之。（第3項）各級主管機關審議權利變換計畫認有必要時，得就實施者所提估價報告書委任其他專業估價者或專業團體提複核意見，送各級主管機關參考審議。……」然此等規定係於108年1月30日都更條例修正時始新增，修正前都更條例並無類似規定，僅於108年6月17日修正前都更權變辦法第6條第1項規定，權利價值係由實施者委託3家以上專業估價者查估後評定之，可見都更條例修正前，對於估價業者之指定及選任方式並無限制，是參加人依108年6月17日修正前都更權變辦法第6條第1項規定直接指定3家估價業者進行權利價值之估價，於法並無不合。且如原告對於估價結果有所質疑，仍可循修正前都更條例第32條提起異議，並使主管機關於異議程序中委託第三者之專業團體或機構協助作技術性諮商，而達到如同現行法第50條第3項規定之效果，是原告此部分主張顯然無視都更條例第86條第2項規定，徒以自己一己之見解指摘原處分違法，自不可採。
3.原告固再執前詞主張系爭權變計畫對於原告所持有之系爭土地及建物總價值評估有誤、嚴重低估合併前價值、低估原告應分配價值、估價比準戶選定、容積率認定有誤等節，惟依前述說明，原告此部分主張實已涉及權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日權利價值之估定，核屬對於權利變換計畫中關於權利價值部分有所爭執，原告自應先循異議程序未獲救濟，始得提起行政救濟。本件原告有就系爭權變計畫中關於權利價值部分提出異議，已經被告受理，但尚未完成異議程序等情，業經兩造陳明在卷（見本院卷二第458至459頁），並有原告異議書影本在卷可憑（見本院卷二第397至399頁），則原告未經異議程序即提起本件訴訟，對於權利變換計畫中關於權利價值部分加以爭執，此部分之訴顯非合法，又屬不能補正，自應駁回。至於原告所主張原處分此部分違法之實體上主張，本院無從進而審究，附此敘明。
(八)綜上所述，原告所陳各節，均不足採。被告以原處分准予核定實施系爭權變計畫並無違誤，原告猶執前詞訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 114 年 6 月 12 日
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 6 月 12 日
書記官 李虹儒