臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第五庭112年度訴字第713號112年11月30日辯論終結原 告 廖正錄訴訟代理人 陳怡彤 律師被 告 新北市板橋地政事務所代 表 人 邱君萍（主任）訴訟代理人 林政修
鄭書欽上列當事人間申辦建物第一次測量事件，原告不服新北市政府中華民國112年5月18日新北府訴決字第11120553083號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項分別定有明文。原告提起本件訴訟時，原係聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。」嗣於民國112年8月21日（本院收文日）以行政變更訴之聲明暨補充理由（一）狀（本院卷第172頁），追加聲明第2項為請求：「被告對於原告111年12月1日之建物第一次測量之申請，應作成准予就○○區○○段257、257-1地號土地上之建物為第一次測量之行政處分。」核其請求之基礎不變，且被告於訴之變更並無異議，而為本案之言詞辯論，依據前開規定，其訴之變更本院認為尚屬適當，應予准許。
二、事實概要：原告於111年12月1日委託代理人鄧素霞就坐落○○市○○區頂福段（下同）0257、0257-1地號土地（下稱系爭土地）上之建築物（建物門牌：○○市○○區○○路00巷00號，下稱系爭建物）檢附建物測量及標示變更登記申請書、新北市政府城鄉發展局111年11月3日新北城審字第1112117367號函及林務局農林航空測量所（下稱航測所）67年12月17日拍攝航照圖等資料向被告申辦建物第一次測量及登記（收件字號：111年12月1日板建測字第076740號）。經被告審認，因系爭建物屬無使用執照建物，依行為時地籍測量實施規則第279條、土地登記規則第79條第3項、第4項及新北市政府核發合法房屋證明處理要點（下稱處理要點）第2點第3目等規定，認系爭建物之坐落土地，其實施建築管理之法令適用應為內政部於62年12月24日發布之實施都市計畫以外地區建築物管理辦法（下稱62年12月24日建築物管理辦法），對照原告所附前揭申請文件無法證明系爭建物為實施建築管理前即62年12月24日前既已存在之建物，遂於111年12月12日以板測補字第000249號補正通知書（下稱補正通知書）通知原告補正，原告分別於111年12月19日及27日提出補正說明書、新北市政府稅捐稽徵處111年12月20日新北稅房字第1113184487號函等資料，被告審認原告逾期仍未依補正事項完全補正，爰依地籍測量實施規則第268條規定，以111年12月27日板測駁字第81號駁回通知書駁回其申請，原告不服，提起訴願，經被告重新審視發現原告並未逾補正之法定期限，遂以112年2月21日新北板地測字第1125821735號函依職權撤銷上開駁回通知書，新北市政府爰以112年3月15日新北府訴決字第1120135410號函檢送訴願決定書決定訴願不受理。被告嗣以112年2月22日新北板地測字第1125823004號函通知原告於文到7日內依補正通知書通知事項及土地登記規則第79條第3項規定，檢附實施建築管理前（62年12月14日以前）建物相關證明文件憑辦，惟因原告逾期未能補正，遂依地籍測量實施規則第268條準用第213條規定，以112年3月8日板測駁字第16號駁回通知書（下稱原處分）駁回其申請。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告之主張及聲明：㈠系爭建物屬68年土城都市計畫實施前即已興建完成之合法建物：
原告所有系爭建物，依111年12月1日檢附航測所67年12月17日所拍攝之航照圖，坐落基地屬土城（頂埔地區）都市計畫範圍內，最初發布實施日期為68年12月28日（下稱68年土城都市計畫），原告申請建物第一次測量登記，被告卻不予採認，仍要求原告提供68年土城都市計畫發布禁建日（66年5月7日）前之相關證明文件，如：曾於該建物設籍之戶籍證明文件、門牌編釘證明、繳納房屋稅憑證或稅籍證明、繳納水、電費憑證、地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖等辦理，而駁回原告之申請案，實屬適用法令之違誤。系爭土地屬土城都市計畫案內土地，其都市計畫實施禁建日期從66年5月7日至67年5月6日截止。被告依內政部62年12月24日建築物管理辦法，作為其審查所依循，亦屬違法不當。
㈡原告應受法律不溯及既往原則及適宜性原則之保障：
⒈被告適用內政部62年12月24日建築物管理辦法，竟不適用新
北市建築管理規則第28條第1項第1款規定：「實施都市計畫地區，以當地都市計畫發布日為準。但有發布實施禁建者，以禁建日期為準」及同規則第2項依前項基準日期認定合法房屋之認定原則及審查程序，違反法律不溯及既往原則及適宜性原則之規定。因被告機關造成之錯誤，將原告所有○○區○○路00巷00號建物（下稱23號建物）誤登載為系爭土地上，於111年10月25日方獲得基地地號變更，影響原告既存建物財產權之相關權益（如稅籍、戶籍及水電均無法申請）。系爭建物為2層樓（建物面積約119平方公尺）之小規模工程，建築工期可在6個月內完工（約66年7月20日以後興建，於67年1月31日以前完竣），此地區之都市計畫禁建日期係66年5月7日至67年5月6日，因此，原告之申請符合新北市建築管理規則第28條第1項第1款規定，理應受68年土城都市計畫前，興建之合法房屋認定，受法律不溯及既往原則之保障。被告適用62年12月24日建築物管理辦法，所作之原處分即屬違法不當。
⒉申請建物所有權第一次登記，不以先取得新北市政府工務局
（下稱工務局）核發之合法房屋證明為前提。原告不服新北市政府111年11月23日新北工使字第1112116889號函所為駁回合法房屋證明申請之處分，依法提起訴願，遭訴願決定駁回，其駁回理由引用62年12月24日建築物管理辦法，認定原告提供航測所67年12月17日航照圖，不符62年12月24日建築物管理辦法發布前即已存在之合法建物之規定。而原告係依據地籍測量實施規則第279條及土地登記規則第79條第1項第7款，申請建物所有權第一次登記，依法有據。
㈢法規適用發生競合時，應適用最有利當事人之法規範：
⒈23號建物於65年間適用62年12月24日建築物管理辦法興建，
建蔽率不得超過百分之50。系爭建物則於66年7月20日之後興建，約於半年內竣工。前臺北縣政府於65 年間，核發23號建物之建築執照，並於66年9月23日核發使用執照，然而土城頂埔地區都市計畫實施禁建期間為66年5月7日至67年5月6日，可證實施禁建期間僅不受理建築執照之申請，但不禁止建築工程之進行。因此，系爭建物係於上述67年5月6日禁建日前，援用臺灣省建築管理規則第17條公告工程造價一定金額以下，免由建築師設計、監造或營造承造及申請建造，可自行建築。依處理要點個案適用下述⑴或⑵規定：⑴實施都市計畫地區：以當地都市計畫發布日為準。但有發布實施禁建者，以禁建日期為準。⑵內政部指定地區：內政部依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法指定之原臺北縣全縣行政區域內一至十二等則田地目土地及原淡水鎮、……、土城市、金山鄉內各類則土地：以中華民國62年12月24日為準。系爭建物乃在68年土城都市計畫禁建期間前所興建，應適用都市計畫實施前之合法房屋認定，受法律不溯及既往原則保障。如適用62年12月24日建築物管理辦法，法適宜性之適用即有問題。即法規適用發生競合時，應適用最有利當事人之法規範，乃法共通善之體現。
⒉參卷附報導中新北市政府所述，存於北部區域計畫施行前（
即70年2月15日）之建物，得依處理要點第2點第2項提出申請，認定為合法房屋。系爭建物興建期日先於土城頂埔都市計畫發布日期及北部區域計畫施行日期，自得依處理要點提出申請，並受合法房屋之認定。
㈣聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告111年12月1日之建物第一次測量之申請，應作成准予就系爭土地上之建物為第一次測量之行政處分。
四、被告之答辯及聲明：㈠原告無法提供系爭建物於62年12月24日建築物管理辦法實施前即已存在之證明文件，原處分予以駁回，並無違誤：
⒈系爭建物坐落基地之實施建築管理日期為內政部指定地區以6
2年12月24日為準，且同為原告所有之相鄰23號建物已取得改制前臺北縣政府66使字第2554號使用執照，其使用執照存根使用分區欄即記載為都市計畫外，故系爭建物建築管理應適用62年12月24日建築物管理辦法。原告無法提供系爭建物於62年12月24日建築物管理辦法實施前即已存在之證明文件，亦未能提出主管建築機關之審查許可並發給執照之證明文件，被告依土地登記規則第79條、地籍測量實施規則第265條、第268條及第213條規定通知補正後，原告逾期未依補正事項完全補正，原處分予以駁回，並無違誤。
⒉新北市政府城鄉發展局（主管都市計畫機關）112年2月4日新
北城測字第1120202395號函復，系爭土地最初係屬68年12月28日公告實施土城（頂埔地區）都市計畫案內土地，禁建日期自66年5月7日至67年5月7日。依工務局（主管建築機關）112年2月16日新北工使字第1120285292號函復（下稱112年2月16日函），系爭建物係屬內政部62年12月24日台營字第572056號公告指定依62年12月24日建築物管理辦法之適用地區，原告前申請系爭建物核發合法房屋證明，其檢附航測所67年航照圖，無法認定系爭建物為62年12月24日前建築物，未符合規定遭駁回在案。惟原告仍認為系爭建物實施建築管理日期應適用68年土城都市計畫，忽略該地區之禁建日期及內政部公告指定地區適用62年12月24日建築物管理辦法，顯係對建物第一次測量、登記相關法令規定有所誤解及認知錯誤情形。
㈡原告要求被告依禁建後至發布68年土城都市計畫期間認定，
並辦理建物第一次測量登記，顯與法律不溯及既往及適宜性原則有違：
系爭建物依原告所陳為66年7月20日興建，半年後完工，依當時尚未發布68年土城都市計畫，而屬都市計畫以外地區，其建築本應適用62年12月24日建築物管理辦法規定，原告所提臺灣省建築管理規則（94年6月20日廢止）第16條、第17條相關事宜，僅係說明建築物及雜項工作物造價在一定金額以下或規模在一定標準以下者，得免由建築師設計，或監造或營造業承造，但其建築仍應依建築法第25條規定，非經申請直轄市主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除，原告對於建築法令顯有援引錯誤。又系爭建物依工務局112年2月16日函說明屬62年12月24日建築物管理辦法之適用地區，原告未依該辦法規定依法申請執照建築，本係非法建築之建物，卻要求被告依禁建後至發布68年土城都市計畫期間認定，並辦理建物第一次測量登記，顯與法律不溯及既往及適宜性原則有違。
㈢系爭建物係於都市計畫發布前之禁建期間擅自建築，屬非法建物，與法規適用從新原則之情形有別：
系爭建物依原告所稱於66年7月20日開始興建半年後完工，依行為時尚未公告實施68年土城都市計畫即未劃入都市計畫內，應適用62年12月24日建築物管理辦法，期間相關建築行為仍須依上開管理辦法規定申請，此由與系爭建物相鄰之23號建物已依法申領取得使用執照可證，何況原告於都市計畫發布前之禁建期間擅自建築，本就屬非法建物，與中央法規標準法規定「從新」適用情形有別，原告顯然曲解法令。倘系爭建物適用68年土城都市計畫，則系爭建物應依建築法規定取得建築執照及使用執照，如屬都市計畫發布前禁建期間建築者，則屬擅自興建之非法建物，倘屬68年土城都市計畫前者（不含66年5月7日至67年5月6日禁建期間）仍屬都市計畫以外地區，則應適用62年12月24日建築物管理辦法規定，系爭建物未依法申請建築並取得使用執照，亦非屬實施建築管理前（62年12月24日前）建築完成之建物，自無法依土地登記規則第79條第3項規定辦理建物第一次測量、登記。㈣聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第21頁）、訴願決定（本院卷第23至30頁）、原告111年12月1日申請書及111年12月27日補正說明書及申請書（本院卷第87頁、第97頁、第99頁）、被告補正通知書（本院卷第81頁）、新北市政府城鄉發展局111年11月3日新北城審字第1112117367號函、112年2月4日新北城審字第1120202395號函（本院卷第31頁、第93頁）、新北市政府稅捐稽徵處111年12月20日新北稅房字第1113184487號函（本院卷第101至103頁）、工務局111年11月23日新北工使字第1112116889號函、112年2月16日新北工使字第1120285292號函、112年10月31日新北工建字第1122149711號函（本院卷第145至147頁、第143頁、第255至256頁）、前駁回通知書（本院卷第33頁）、被告111年12月28日新北板地測字第1116032976號函（本院卷第35至36頁）、被告112年2月21日新北板地測字第1125821735號函（本院卷第37至38頁）、被告112年2月22日補正通知函（本院卷第39至40頁）、建物測量成果圖（本院卷第41頁、第137頁）、建物登記第一類謄本（本院卷第43頁）、勘查結果通知書（本院卷第45至46頁）、66年9月23日核發66年使字第2554號使用執照及卷內資料影本（本院卷第47頁、第261至271頁），及使用分區證明（本院卷第51及53頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠系爭建物是否為實施建築管理前建造之建物？被告審認原告所附航測所67年航照圖無法證明系爭建物為實施建築管理前62年12月24日前既已存在之建物，有無違誤？原處分有無違反法律不溯及既往原則？㈡原告依據地籍測量實施規則第279條及土地登記規則第79條第1項第7款，申請建物所有權第一次測量及登記，有無理由？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
⒈按土地登記規則第78條規定：「申請建物所有權第一次登記
前，應先向登記機關申請建物第一次測量。……。」第79條規定：「（第1項）申請建物所有權第一次登記，應提出使用執照或依法得免發使用執照之證件及建物測量成果圖或建物標示圖。有下列情形者，並應附其他相關文件：……（第3項）實施建築管理前建造之建物，無使用執照者，應提出主管建築機關或鄉（鎮、市、區）公所之證明文件或實施建築管理前有關該建物之下列文件之一：一、曾於該建物設籍之戶籍證明文件。二、門牌編釘證明。三、繳納房屋稅憑證或稅籍證明。四、繳納水費憑證。五、繳納電費憑證。六、未實施建築管理地區建物完工證明書。七、地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖。八、其他足資證明文件。（第4項）前項文件內已記載面積者，依其所載認定。未記載面積者，由登記機關會同直轄市、縣（市）政府主管建築、農業、稅務及鄉（鎮、市、區）公所等單位，組成專案小組並參考航照圖等有關資料實地會勘作成紀錄以為合法建物面積之認定證明。」前揭條文第3項所謂實施建築管理可參照建築法第3條第1項規定：「本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。」第9條規定：「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」及第25條第1項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。……」是依土地登記規則第79條規定，申請建物所有權第一次登記，原則上均應提出使用執照，以證明為合法建造之建築物，但申請人如得提出主管建築機關或鄉（鎮、市、區）公所之證明文件或實施建築管理前有關該建物之其他證明文件，得證明為實施建築管理前建造之建物，無使用執照者，始為例外。可知前揭條文規定乃針對「實施都市計畫地區」、「實施區域計畫地區、及「經內政部指定地區」相關建築管理規範施行前已建造完成且合法使用之建築物，因未申請使用執照，於適用該等建築管理規範後雖不符相關建築物管理之規範而變成不合規定使用之建築物，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範。
⒉次按行為時（即112年1月13日修正前）地籍測量實施規則第2
13條規定：「登記機關受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：……三、逾期未補正或未依補正事項完全補正。」第265條第1項第2款規定：「登記機關受理建物測量申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：……二、申請書或應提出之文件與規定不符。……」第268條規定：「第209條、第213條、第216條及第217條之規定，於建物測量時，準用之。」第279條第1項規定：「申請建物第一次測量，應填具申請書，檢附土地登記規則第79條所規定之文件辦理。」⒊再按建築法第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地
方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」新北市政府為實施建築管理，依建築法第101條規定授權訂定新北市建築管理規則第28條規定：「（第1項）實施建築管理前之基準日期，依下列規定認定：一、實施都市計畫地區：以當地都市計畫發布日為準。但有發布實施禁建者，以禁建日期為準。二、實施區域計畫地區：以中華民國70年2月15日非都市土地使用編定公告日期為準。三、前2款以外地區：依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法指定實施地區公告日期為準。……（第2項）依前項基準日期認定之合法房屋，其認定原則及審查作業程序，由本府另定之。」又新北市政府為協助新北市人民申請辦理合法房屋證明案件，並維護建築物之公共安全及增進市容觀瞻，於100年6月2日訂定處理要點第2點規定：「本要點所稱合法房屋，係指下列各地區於下列日期前即已存在，且無擅自新建、修建、改建或興闢公共設施拆除剩餘建築基地內建築物改建增建行為之舊有建築物。㈠實施都市計畫地區：以當地都市計畫發布日為準。但有發布實施禁建者，以禁建日期為準。㈡實施區域計畫地區：以北部區域計畫中華民國70年2月15日公告日期為準。㈢內政部指定地區：1、內政部依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法指定之原臺北縣全縣行政區域內1至12等則田地目土地及原淡水鎮、三芝鄉、板橋市、新莊市、新店市、樹林市、三峽鎮、土城市、金山鄉內各類則土地：以中華民國62年12月24日為準。中華民國65年1月1日指定13至26等則『田』地目地土，應依實施都市計畫以外地區建築管理辦法規定實施建築管理。……」㈡系爭建物並非為實施建築管理前建造之建物，原告申請建物所有權第一次測量及登記，於法無據：
⒈緣原告於111年11月2日就其所有之系爭建物，依處理要點規
定，向工務局申請核發合法房屋證明，案經該局依職權查調結果，認定系爭建物坐落系爭土地位於68年12月28日發布實施「土城（頂埔地區）都市計畫」案範圍內，復經比對61年4月26日發布實施之「土城都市計畫範圍圖」（禁建日期59年4月7日），系爭建物坐落於土城都市計畫以外地區，為內政部62年12月24日台內營字第572056號公告指定「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」之適用地區，該法令發布實施前已存在之房屋始可認定為合法房屋。易言之，處理要點第2點所稱合法房屋係指於62年12月24日前即已存在，且無擅自新建、修建、改建或就地整建行為之舊有建築物。又依該局分別向新北市稅捐稽徵處、土城戶政事務所及台灣自來水股份有限公司第12區管理處土城服務所函詢確認後，得知系爭建物位址於62年12月24日前尚未設立房屋稅籍、門牌初編日期無案可考且無接水紀錄，至原告所提出之航測所67年12月17日所拍攝之航測圖，因無法證明系爭建物為內政部於62年12月24日依「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」指定實施建築管理前即已存在；又68年12月28日發布實施「土城（頂埔地區）都市計畫」，僅係該地區於68年12月28日後另受都市計畫土地分區管制，無礙於該土地於62年12月24日起所受之建築管理限制，是工務局認定系爭建物未符合核發合法房屋證明之規定，以111年11月23日新北工使字第1112116889號函否准（下稱111年11月23日否准函），而駁回原告之申請，原告不服提起訴願，經新北市政府駁回訴願，未據原告提起行政訴訟而確定在案等情，有工務局111年11月23日新北工使字第1112116889號函及新北市政府112年2月22日另案訴願決定書影本各1份附卷可稽（本院卷第145至147頁、第235至237頁），堪可認定。
⒉此外，原告於111年12月1日另委託代理人鄧素霞再就系爭建
物檢附建物測量及標示變更登記申請書、新北市政府城鄉發展局111年11月3日新北城審字第1112117367號函及航測所67年12月17日拍攝航照圖等資料，以相類之理由主張系爭建物為實施建築管理前建造之建物，依地籍測量實施規則第279條及土地登記規則第79條第1項第7款規定，向被告申辦建物第一次測量及登記（收件字號：111年12月1日板建測字第076740號），有原告111年12月1日申請書及111年12月27日補正說明書及申請書等（本院卷第87頁、第97頁、第99頁）在卷可按。揆諸前揭規定及說明，可知申請建物所有權第一次登記，原則上均應提出使用執照，以證明為合法建造之建築物，但申請人如得提出主管建築機關或鄉（鎮、市、區）公所之證明文件或實施建築管理前有關該建物之其他證明文件，得證明為實施建築管理前建造之建物，無使用執照者，始為例外。準此，被告函請工務局提供相關資料俾利審認，嗣經工務局以112年2月16日新北工使字第1120285292號函復，並隨函檢附111年11月23日否准函供參（本院卷第143頁），被告因此認定系爭建物之坐落土地，其實施建築管理之法令適用應為內政部62年12月24日建築物管理辦法，對照原告所附前揭申請文件均無法證明系爭建物為實施建築管理前即62年12月24日前既已存在之建物，遂先後於111年12月12日、112年2月22日以補正通知書通知原告補正，原告固分別於111年12月19日及27日提出補正說明書、新北市政府稅捐稽徵處111年12月20日新北稅房字第1113184487號函等資料，但逾期仍未依補正事項完全補正，被告遂依地籍測量實施規則第268條準用第213條規定，以112年3月8日原處分駁回原告之申請，經核於法並無違誤。
⒊再者，系爭建物坐落基地屬68年12月28日發布實施土城都市
計畫範圍內，其都市計畫實施禁建日期從66年5月7日至67年5月6日截止，有新北市政府城鄉發展局111年11月3日新北城審字第1112117367號函、112年2月4日新北城審字第1120202395號函（本院卷第31頁、第93頁）附卷可考，惟在此之前，系爭土地即屬內政部62年12月24日台營字第572056號公告指定62年12月24日建築物管理辦法之適用地區，故該地開始實施建築管理之日期應為62年12月24日，業據被告前向工務局函詢確認屬實，而系爭建物係於前揭建築管理規範發布施行後，嗣於前述禁建期間內始開始興建，約於6個月內完工乙節，既為原告於本院審理中所是認（參本院卷第215至216頁、283頁筆錄），則自應受內政部62年12月24日建築物管理辦法之拘束，非經申請主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造，核無原告所指摘違反法律不溯及既往原則之疑慮，且其非屬實施建築管理前已建造既存之建物甚明，此可參諸與系爭建物相鄰同為原告所有之23號建物，於66年3月7日開工並於同年7月20日竣工，同受前揭建築管理規範之拘束，並已依法申領取得66土使字第2554號使用執照（本院卷第47頁）益明。原告固援引23號建物取得使用執照為例及行為時臺灣省建築管理規則第17條之規定，主張實施禁建期間僅不受理建築執照之申請，但不禁止建築工程之進行，系爭建物因此免申請建造執照，可自行建築云云，惟按依都市計畫法新訂、擴大或變更都市計畫時，得先行劃定計畫地區範圍，經由該管都市計畫委員會通過後，得禁止該地區內一切建築物之新建、增建、改建，並禁止變更地形或大規模採取土石。但為軍事、緊急災害或公益等之需要，或施工中之建築物，得特許興建或繼續施工，為都市計畫法第81條第1項規定所明定；舊有都市計畫區，因辦理擴大都市計畫實施禁建，於禁建前已領照開工之建築案件，仍應依「臺灣地區擬定、擴大、變更都市計畫禁建期間特許興建辦法」（嗣後更名為新訂擴大變更都市計畫禁建期間特許興建或繼續施工辦法）第2條及第3條規定辦理（內政部63年5月27日台內營字第596935號函釋意旨參照）。準此，原告所有23號建物於68年土城都市計畫從66年5月7日開始實施禁建日期前已申領得建造執照興建中，改制前臺北縣政府遂依前述規定核准其完成至2層樓為止，並允其附具公證切結書（述明如將來牴觸都市計畫必須拆除時，不得要求任何補償）後申領使用執照，有工務局112年10月31日新北工建字第1122149711號函及隨函檢附之66年使字第2554號使用執照申請案卷資料影本附卷可資參照（本院卷第255至271頁），足徵23號建物係因其屬都市計畫禁建期間施工中之建築物符合前揭法令規定，始經主管機關有條件地允許其繼續施工並申領取得使用執照，與本件申請之案況迥異，原告主張：實施禁建期間僅不受理建築執照之申請，但不禁止建築工程之進行云云，顯與前揭都市計畫法前揭相關法令規定相悖離，容有誤會；又縱被告將23號建物誤登載為坐落系爭土地上，然此並不影響系爭建物非為實施建築管理前建造建物之認定；至原告所援引行為時臺灣省建築管理規則第17條規定，乃係依據建築法第16條規定之授權，針對建築物及雜項工作物造價在一定金額以下或規模在一定標準以下者，得免由建築師設計，或監造或營造業承造等，所為細節性之規範，無涉允許得免建造執照及使用執照之申請，原告援引之作為主張系爭建物得免申請執照即得建造、使用之依據，要非可採。
⒋末以，如多階段行政程序中，他機關在前階段的行政參與，
已對外直接發生規制性法律效果而為行政處分者，前階段行政處分本身已得為行政爭訟的程序對象，在前階段行政處分未經撤銷、廢止或因其他事由而失效前，其規制效力仍存在，並成為作成後階段行政處分的構成要件事實者，對後階段處分有構成要件效力，前階段處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，均應尊重該前階段行政處分，並以之為行為的基礎。因而該行政處分成為行政訴訟之先決問題時，其非訴訟對象，受訴行政法院並不能審查其合法性（最高行政法院109年度判字第374號判決意旨參照）。原告固於本院審理中另行爭執系爭建物乃在68年土城都市計畫禁建期間前所興建，應適用都市計畫實施前之合法房屋認定，故得依處理要點第2點第2項提出申請，認定為合法房屋等語，惟原告前向工務局申請核發合法房屋證明，業經工務局111年11月23日否准函駁回其申請，遞經新北市政府駁回訴願，未據其提起行政訴訟而確定在案，且迄未經有權審查機關撤銷或廢止，該否准函所直接發生之法律效果即規制效力仍繼續存在，並成為後階段之原處分得以作成之構成要件事實，顯非本件行政訴訟之程序對象，就原告此部分之主張爰無進一步審究之必要，併此敘明。
七、綜上所述，原告依據地籍測量實施規則第279條及土地登記規則第79條第1項第7款，申請建物所有權第一次測量及登記，揆諸前開規定及說明，應以得依土地登記規則第79條第3項規定提出實施建築管理前有關該建物之其他證明文件，得證明為實施建築管理前建造之建物，無使用執照者為前提，然綜觀原告於本件申請案所檢附航測所67年航照圖等事證，均無法證明系爭建物為實施建築管理前即62年12月24日前既已存在之建物，被告於多次通知原告補正後，因其逾期仍未能補正，而以原處分駁回其申請，經核並無原告指摘之前述違法瑕疵，訴願決定遞予維持，於法亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 28 日
審判長法 官 陳心弘
法 官 畢乃俊法 官 鄭凱文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 12 月 28 日
書記官 高郁婷