臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第六庭112年度訴字第857號
112年12月14日辯論終結原 告 李木興訴訟代理人 吳益群律師複 代 理人 陳俊翔律師被 告 連江縣地政局代 表 人 陳奕誠（局長）訴訟代理人 張智皓上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服連江縣政府中華民國112年5月15日府行法字第1120023209號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以繼承方式，於民國97年6月3日舊法時代無主土地公告期間送件，經被告以108年10月14日連地登駁字第000366號駁回通知書（下稱108年處分）駁回後。嗣於109年4月21日向被告重新送件申請連江縣南竿鄉馬祖段72-33地號土地(下稱系爭土地)所有權登記，經被告以109年4月21日收件連地新總字第30號登記申請書收件依法審查，嗣經審為依法不應登記，遂依土地登記規則第57條第1項第2款之規定，以111年9月28日連地登駁字第000126號駁回通知書(下稱原處分)駁回本件之申請，原告不服，提起訴願，經連江縣政府112年5月15日府行法字第1120023209號訴願決定(下稱訴願決定)駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠連江縣南竿鄉馬祖村馬祖段18-9地號(下稱18-9地號土地)及
系爭土地同為原告之父李春官以所有之意思占有並持續耕種，18-9地號土地與系爭土地之地理環境均相同，同樣位於馬港科蹄澳口後方山坡地處，同為靠海岸線迎面處，同為雜林及雜草且土地貧瘠，地形地勢同為陡峭。而被告審查後於109年2月6日准許18-9地號土地登記為原告之父李春官所有。
惟相同條件之相鄰系爭土地卻不准許登記，故原處分及訴願決定違反平等原則、行政自主拘束原則及信賴保護原則。
㈡系爭土地之土地四鄰證明書已充分證明系爭土地於45年至62
年7月31日間原告之父具有耕種事實，已符合登記之相關規定，惟原處分及訴願決定忽視土地四鄰證明書，違背證據裁判法則。
㈢系爭土地位於馬港科蹄澳口後方山坡地處並地勢陡峭，然原
告之父及家族成員以梯田方式輪耕18-9地號土地及系爭土地，種植蔬菜及蕃薯等以提供家族糧食，系爭土地現仍大致維持梯田樣貌，故原處分及訴願決定認定事實有誤，應予撤銷。
㈣綜上所述，聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應依97年及109年4月21日之申請，作成准予將系爭土地所有權登記為原告所有之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：㈠原告承繼先祖權利並接續占有使用，並符合時效取得要件之說法難謂有據：
本案即由證明人陳學源出具土地四鄰證明書，證明原告之父李春官於45年至92年間，占有系爭土地作種菜、種番薯使用，被告自予以審理，洵屬有據。至原告主張承繼先祖權利占有已符合視為所有人規定，並無原始證明文件可稽。
㈡依據經驗法則判斷早期馬祖耕種習性及無現代化機械設備，僅憑人力並無耕種大面積能力及可能性。
⒈原告之父親李春官及兄林金官主張種地瓜等已取得7087.86
平方公尺，母親莊菊花及兄林金官、李木興待審中之面積高達13059.43平方公尺，不符合馬祖地區早期耕作習性。
依當時農會認定及徵用補償金公定為1平方公尺可耕種5顆地瓜，原告其家人已取得之土地約可耕種出35,439顆地瓜，加其餘家人待審之無主案件約可耕種出65,298顆地瓜，顯遠超過當時一般家庭人力範圍，有違邏輯與經驗法則，其四鄰證明者之證明事項欠缺證明力。
⒉另參照57年航照圖及60年代地籍原圖顯示，系爭土地無「
農耕用地」痕跡且未編定「田、旱」地目，顯與原告主張之事實不符，依法不應登記。
㈢系爭土地為靠海岸線迎風處且地勢陡峭無水源，舆昔日農耕經驗不合，無占有事實：
系爭土地位於馬港科蹄澳口後方，經被告及連江縣政府訴願審議委員會現地審查系爭土地皆為雜林、雜草且土地貧瘠，地形地勢陡峭，實無舊有梯田耕作痕跡，且原告自承附近並無明顯水源，以當時土地需逐梯漸次耗時耗力之情，顯然與早期耕作經驗不合。
㈣18-9地號土地由原告之父李春官於97年向被告提出土地所有
權登記，主張45年至56年於該土地上種番薯使用，面積為26
02.67平方公尺。經審查無誤，被告於108年12月4日公告，並於109年2月6日登記予李春官所有。
㈤綜上所述，聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
甲、關於97年申請部分：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按同法第5條規定：「(第1項)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。(第2項)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是以，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須先經訴願程序而未獲救濟者始能提起，未經訴願前置程序者，應認不備課予義務訴訟之起訴要件，且不能補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。
㈡經查，訴願決定所審議之標的為原處分，並非108年處分，
此觀諸原告所提之訴願書（見訴願卷第31頁）、訴願決定之案由欄（見訴願卷第2頁）自明，而原告提起此部分之課予義務訴訟，未經提起訴願，即經查全卷並無關於駁回108年處分之訴願決定，且原告亦未提出關於駁回108年處分之訴願決定。是原告既未經訴願程序，即逕行提起此部分之課予義務訴訟，依前開說明，屬不備起訴要件而不合法，且無法補正，應予駁回。至原告聲請本院調閱97年申請案相關卷宗，因原告此部分之起訴不合法，業如前述，本院核無必要。
乙、關於109年4月21日申請部分：㈠本件應適用之法令：
⒈按離島建設條例第9條第1項、第6項規定：「本條例適用之地
區，於實施戰地政務終止前，或實施戰地政務期間被占用於終止後，因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地，土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者，最遲應於本條例中華民國102年12月20日修正施行之日起2年內全數公告；原土地所有人或其繼承人並得於公告之日起5年內，向該管土地管理機關申請按收件日當年度公告地價計算之地價購回其土地。但徵收、價購或徵購之價額超出該計算所得之地價時，應照原徵收、價購或徵購之價額購回。」、「馬祖地區之土地，自民國38年起，非經有償徵收或價購等程序登記為公有，致原土地所有人或合於民法物權編施行法第9條規定之視為所有人或其繼承人喪失其所有權，土地管理機關已無使用土地之必要者，應自本條例中華民國102年12月20日修正施行之日起5年內，依原土地所有人、視為所有人或其繼承人之申請返還土地；土地管理機關有繼續使用土地之必要者，應依法向原土地所有人、視為所有人或其繼承人辦理徵收、價購或租用。其已依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經駁回者，得再依本條例之規定提出申請。」前揭條文規定所謂戰地政務，係於金馬地區成立戰地政務委員會，採取軍民合治措施，實施軍事管制。戰地政務委員會於45年6月23日成立，並於81年11月7日解散，此段期間即爲戰地政務期間。離島建設條例之制定，乃考量金門馬祖地區於實施戰地政務期間，許多人民的土地未依正常法定程序被登記為公有土地，爲使當時凡事優先考量戰地政務及軍事建設需要，而未依正常法制剝奪之人民財產權得以回復，乃繼「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」之後，於89年4月5日公布施行離島建設條例。從離島建設條例訂定及修正經過，可知該條例第9條第1項是針對依法「徵收」「價購」「徵購」之土地賦予人民購回土地之權利；而同條第6項則是將「非經有償徵收或價購」等非依法定徵收或價購程序致登記爲公有之土地，還地於民，賦予人民申請返還土地請求權，以修復爲戰地政務而特別犧牲之人民財產權，回復其所有權。因此，經徵用而遭登記爲公有之土地，既非「有償徵收或價購」，即屬第6項規範之情形，尤其不符法定程序之徵用土地，更是該規定所欲處理之問題（最高行政法院109年度上字第352 號判決意旨參照）。是以，依離島建設條例第9條第6項規定提出申請者，其申請之要件應包含：①申請人必須是原土地所有人、視為所有人或其繼承人；②申請返還的土地必須是馬祖地區實施戰地政務期間非經有償徵收或價購等程序取得的公有土地，且土地管理機關已無使用的必要。
2.次按土地法第37條規定：「（第1項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」第54條規定：「和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」第55條第1項前段規定：「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，……」第56條規定：「依前條審查結果，認為有瑕疵而被駁回者，得向該管司法機關訴請確認其權利，如經裁判確認，得依裁判再行聲請登記。」又依土地法第37條第2項授權訂定之土地登記規則第57條第1項第2款、第2項規定：「（第1項）有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記。……（第2項）申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。」因此，地政機關對於土地登記之申請，應對於登記內容為實質之審查。地政機關就私權存在之爭執，雖無實體調查認定之權利，但就土地申辦登記之權利存否，仍應本於職權為實體之審查。就地政機關審查結果所作行政處分，相對人或法律上利害關係人倘認違法並侵害其權益，則得依法請求訴訟救濟（最高行政法院109年度判字第289號判決參照）。
3.又按民法第769條規定：「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」第770條規定：「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」第940條規定：「對於物有事實上管領之力者，為占有人。」民法物權編施行法第9條規定：「依法得請求登記為所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」依上開規定，占有為單純之事實，所謂「對於物有事實上管領之力者」，係指主觀上出於所有之意思，在客觀上有排除他人干涉而獨自支配管領之狀態，始足該當。又所謂「和平繼續占有他人未登記之不動產」，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其不動產者，始有適用，若其占有使用之事實已因自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符。是以，占有人申請時效取得未登記土地之所有權，自須迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用，否則，即與時效取得登記之要件不符（最高行政法院100年度判字第1761號判決意旨參照）。又時效取得土地所有權之占有，須主觀上出於所有之意思，在客觀上有排斥他人獨自支配管領該土地之事實，始足當之。故地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，尚須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，而非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足。是無論依民法第769條或第770條規定，申請時效取得土地所有權登記，均須具備以所有意思占有他人未登記之土地達法定期間以上，否則，即難認符合時效取得登記之要件。
㈡本件查無李春官業已時效取得系爭土地所有權而得由原告繼承之事實，被告以原處分駁回原告申請並無違誤：
⒈經查，系爭土地經被告參照等高線地形圖及現地勘查，明顯
屬於不利於耕作之地形，倘依據40年代馬祖務農習性，應無在系爭土地耕作之可能，且系爭土地位於馬港科蹄澳口後方山坡地處，為靠海岸線迎風面處，經被告現地審查其土地皆為雜林及雜草且土地貧瘠，地形地勢陡峭，實無舊有梯田耕種痕跡，此有系爭土地地形圖、現勘照片及現地審查紀錄表附卷可參（見本院卷第159頁、第161頁、訴願卷第38頁）。
2.次查，參照1968年（57年）航照圚（見本院卷第151頁、第153頁）及60年代地籍原圖（見本院卷第155頁）顯示，系爭土地無「農耕用地」痕跡且未編定「田、旱」地目，顯與原告主張其父自45年起至92年止在系爭土地種菜、種蕃薯之事實不符。
3.又查，原告之父親李春官及兄林金官主張種地瓜等已取得70
87.86平方公尺，母親莊菊花及兄林金官、李木興待審中之面積高達13059.43平方公尺，此有李興俤父母兄弟姊妹申請登記土地之清冊附卷可參（見本院卷第149頁）。依當時農會認定及徵用補償金公定為1平方公尺可耕種5顆地瓜，原告一家人已取得之土地約可耕種出35,439顆地瓜，加其餘家人待審之無主案件約可耕種出65,298顆地瓜，且原告自承附近並無明顯水源區，此有現地審查紀錄表附卷可參（見訴願卷第38頁），於45年至62年間在人力資源匱乏、無現代農耕設備及技術等不利情況下耕種大面積之土地，明顯遠超過當時一般家庭人力範圍，依據經驗法則判斷早期馬祖耕種習性及無現代化機械設備，僅憑人力並無耕種大面積能力及可能性。
4.從而，被告查無李春官業已時效取得系爭土地所有權而得由原告繼承之事實，乃以原處分駁回原告申請並無違誤。
5.原告主張：系爭土地並非不宜耕種，原處分及訴願決定認定事實有誤，應予撤銷云云，不足採信。
㈢原告又主張：原處分及訴願決定忽視土地四鄰證明書，違背
證據裁判法則云云。惟查，
1.原告主張李春官之祖父自清朝年間占有系爭土地，已符合視為所有人規定，原告並未提出任何證據以實其說，且被告陳明並無原始證明文件可證，此有被告行政訴訟答辯意旨狀附卷可參（見本院卷第81頁），足見原告此部分之主張，不足採據。原告又主張其父親李春官在系爭土地耕種，已時效取得系爭土地，固據提出系爭土地四鄰證明書為證（見本院卷第27頁），且依陳學源、陳香妹於92年6月16日出具系爭土地四鄰證明書記載略以：「一、茲證明南竿鄉馬祖村李春官君，於45年10月11日開始至92年止，以所有和平之意思占有未登記土地，坐落馬祖段18-9 、 72-33地號土地，而占有之始為善意並無過失，申請所有權登記，如有虛偽不實，證明人願負法律上一切責任。二、申請人李春官確實在上列土地用作種菜、種蕃薯使用。備註：因戰地政務期間被軍方使用，故喪失占有，實際卻為其本人所有。申請人李春官戶籍遷出期間土地託由陳學源看管至今。」等語（見本院卷第27頁）。
2.然查，本院觀諸系爭土地四鄰證明書之備註欄記載：「因戰地政務期間被軍方使用，故喪失占有，實際卻為其本人所有。申請人李春官戶籍遷出期間土地託由陳學源看管至今。」等語（見本院卷第27頁）。足見原告父親李春官占有系爭土地之時效，已被軍方使用占有而中斷，且於其戶籍遷出期間（67年7月12日全戶遷出臺北巿○○路○段00巷00號，89年1月26日遷入桃園巿○○區○○路000巷00號，見本院卷第265頁、第263頁），將系爭土地託由第三人陳學源看管而中斷，自不符民法第769條及第770條所定時效取得之要件。是原告自不得主張其父李春官時效取得系爭土地所有權，且與視為所有人規定未合，依法不應登記，則被告以原告之父李春官並未時效取得系爭土地所有權，且無由原告繼承之事實，乃以原處分駁回原告申請，於法並無不合。至原告聲請本院傳喚證人陳學源，以資證明原告所提之四鄰證明書內容正確無誤、系爭土地於62年7月31日前，即屬於李春官所有並耕種等事實；及傳喚證人李銀俤，以資證明原告所提之四鄰證明書內容正確無誤、系爭土地確實由李春官所有、於62年7月31日時，李春官已占有符合民法物權編施行法第9條視為所有權人之要件、系爭土地於67年7月後交由鄰人陳學源代管維持占有等事實，本院認定原告之父李春官並未時效取得系爭土地所有權，且與視為所有人規定未合，依法不應登記，業如前述，故本院認原告此部分之聲請，核無必要。
3.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。㈣原告另主張：原處分及訴願決定違反平等原則、行政自主拘
束原則及信賴保護原則云云。惟查，
1.按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6 條定有明文，此即行政法上之平等原則。惟行政機關若怠於行使權限，或因錯誤之行政處分，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，是其他人民不得要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。又行政法上之信賴保護原則，係指行政處分雖有瑕疵，惟相對人或利害關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。從而，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地。且按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上之平等原則係指合法之平等，並不包含違法之平等。故行政先例必須合法，乃行政自我拘束原則之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權（最高行政法院92年度判字第275號判決、93年判字第1392號判例意旨參照）。
2,經查，18-9地號土地由原告之父李春官於97年向被告提出
土地所有權登記，主張45年至56年於該土地上種番薯使用，面積為2602.67平方公尺。經審查無誤，被告於108年12月4日公告，並於109年2月6日登記予原告之父李春官所有等情，業據被告以行政訴訟補充說明答辯狀（一）陳明在卷（見本院卷第256頁）。然與本案被告係以原告之父李春
官並未時效取得系爭土地所有權，且無由原告繼承之事實，乃以原處分駁回原告申請，業如前述，二者之案情並不相
同，揆諸前開說明，原告自不得援引前例（即關於18-9地號土地登記案）作為本件申請事件之依據，故本件難認原處分有違反平等原則、行政自主拘束原則及信賴保護原則之情事。
3.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採。關於原告109年4月21日申請部分，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。又關於原告97年申請部分，原告既未經訴願程序，即逕行提起此部分之課予義務訴訟，依前開說明，核屬不備起訴要件，且不能補正，難認為合法，原應予裁定駁回。惟為符訴訟經濟及卷證齊一，爰一併以較慎重之判決駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 28 日
審判長法 官 許麗華
法 官 張瑜鳳法 官 傅伊君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 12 月 28 日
書記官 賴淑真