臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第五庭112年度訴字第865號114年6月5日辯論終結原 告 綠野山坡社區管理委員會代 表 人 黃育才（主任委員）訴訟代理人 呂曼蓉 律師被 告 新北市政府工務局代 表 人 馮兆麟（局長）訴訟代理人 王雅芳 律師
參 加 人 梁錦宏
林碧招上列當事人間巷道爭議事件，原告不服新北市政府中華民國112年5月31日新北府訴決字第1120392356號（案號：1123040259）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、原告代表人原為詹益隆，嗣於訴訟程序進行中變更為黃育才，茲據新任代表人黃育才提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（本院卷第303-304頁），核無不合，應予准許。
二、被告代表人原為祝惠美，嗣於訴訟程序進行中變更為馮兆麟，茲據新任代表人馮兆麟提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（本院卷第265頁），核無不合，應予准許。
三、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴時聲明原為：「⒈被告民國111年7月28日新北工養字第1114854250號函（下稱原處分）、新北市政府112年5月31日新北府訴決字第1120392356函檢送之案號1123040259號訴願決定（下稱訴願決定）、被告111年4月15日新北工養字第11148319091號公告（下稱111年4月15日公告）、被告111年6月22日新北工養字第1114848190號函（下稱111年6月22日函）、新北市政府111年9月30日新北府訴決字第1111378421函檢送之案號1113060731訴願決定，均撤銷。」（本院卷第11頁）；嗣於訴訟進行中變更聲明為：「原處分及訴願決定均撤銷。」（本院卷第218頁）經核其訴訟標的之請求雖有變更，然聲明內容之變更乃因訴訟進行過程經法院探求原告起訴之真意並適時闡明後，原告所為聲明之明確及具體化，觀諸原告主張內容得見，其請求之基礎及同一性均未改變，本院認其所為訴之變更，洵屬適當，應予准許，先此敘明。
四、參加人經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依原告及被告之聲請，由其等就參加人部分，一造辯論而為判決。
貳、爭訟概要：
一、坐落新北市汐止區東勢段522及1064地號非都市土地丙種建築用地（下合稱系爭基地）之所有權人即參加人，委任佳興測量工程有限公司（下稱佳興公司）於111年1月24日向被告申請系爭基地臨接之巷道認定為現有巷道暨指示（定）建築線，經被告依新北市建築管理規則（下稱管理規則）第3條第1項第2款規定，認定系爭基地臨接之新北市汐止區東勢街215巷1弄（下稱系爭巷弄）至連接之聯外道路（即經被告104年4月9日新北工養字第1043080090號函認定之現有巷道）部分〔坐落新北市汐止區東勢段1196、1287及1039號地號部分土地，重測前為橫科段橫科小段341-24、384-84及294-85地號土地，各分割自同小段341、384-3、294-3地號土地（下合稱系爭巷道），範圍：0K＋000.00-0K＋049.36、路寬9.08公尺至6公尺不等，詳如本院卷第143頁圖所示〕為現有巷道，並依新北市政府辦理非都市土地建築基地建築線指定及現有巷道認定作業要點（下稱作業要點）第8點第2項第3款規定，以111年4月15日公告踐行公告及異議程序，並囑由新北市汐止區公所（下稱汐止區公所）將系爭公告張貼於現場、公所及里公布欄，自111年4月25日起公告30日。原告以社區為封閉型社區，系爭巷弄為私設囊底型通路，僅供該社區住戶通行使用，無供不特定公眾通行之事實為由，提出異議，經被告會同汐止區公所、佳興公司及原告於111年6月15日現場會勘後，被告因認系爭巷道於78建1274號建造執照（下稱系爭建照）內，由系爭土地所有權人陳由賢、鄭經訓開具土地使用權同意書（下稱系爭同意書）作為道路使用，系爭巷道認定應無違失，會議結論：「由主辦單位依相關規定辦理後續程序。」被告除以111年6月22日函檢送該會議紀錄予原告外，另於111年7月21日以新北工養字第1114855588號函（下稱111年7月21日函）知原告，其非作業要點第8點第2項第3款得提出異議之人，其異議為不合法，並續以原處分函復申請人佳興公司，認定系爭基地臨接供公眾通行巷道（系爭巷弄）為現有巷道（坐落系爭土地，範圍：0K＋000.00-0K＋0
49.36、路寬8.88公尺至6公尺不等，詳如本院卷第143頁圖所示）並指示（定）建築線。
二、原告不服111年4月15日公告及111年6月22日函，提起訴願，經新北市政府以前訴願決定不受理，原告仍不服，提起行政訴訟，經本院高等行政訴訟庭於113年2月22日以111年度訴字第1462號判決（下稱相關判決）原告之訴駁回，並於113年3月22日確定。嗣原告又對111年4月15日公告、111年6月22日函及原處分提起訴願，經訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
參、原告起訴主張及聲明：
一、主張要旨略以：㈠相關判決對於本案並無爭點效之適用：
相關判決主要係以撤銷之標的非行政處分為由判決原告敗訴，原告業於相關判決前因訴訟而知悉從未送達或通知原告之原處分，原告曾於該事件請求合併審理本事件，然未獲准許，原告為避免浪費國家及兩造之訴訟資源勞費及避免裁判矛盾，就相關判決未上訴因而確定。故就系爭巷道是否符合管理規則第3條第1項第2款所定之重要爭點尚未窮盡一切救濟程序，兩造就重要爭點尚未充分提呈證據資料及充分為事實及法律論述，故應無爭點效之適用。
㈡原處分不符「管理規則第3條第1項第2款」之規定：
⒈被告公告認定現有巷道及指定（新）建築線時間均在111年，被告不應擴張解釋將78年申請系爭建照時，土地所有權人出具未載明『永久無償供公眾通行』字樣，且其真意僅係供社區內道路使用之土地使用同意書，逕行認定為供公眾通行同意書（原同意書並未明確限定同意之時間，若果有限定範圍及時間理應予以註記）。再者，現有巷道認定規定嚴謹，目的在於嚴格保護土地所有權人及避免相關土地關係人之權益，然被告所採用之供公眾通行同意書，並非申請案申請人於申請時提供，而係附於系爭建照申請書中所附記載有「做為道路使用」之系爭同意書，其真意係供做「社區內道路」使用，且未記載無償供公眾通行。且證人曾瑞祥於111年度訴字第1462號事件亦證稱並無供公眾通行之意，因而再於87年出具土地使用同意書予原告社區，故相關判決及被告認定系爭同意書已合於「管理規則第3條第1項第2款」之規定，顯非適法。況若系爭同意書已足符合管理規則第3條第1項第2款之規範，何須再次申請認定為現有巷道。
⒉被告與參加人於相關判決中，以建築技術規則建築設計施工
編第1條第36項道路定義：「三十六、道路：指依都市計畫法或其他法律公布之道路（得包括人行道及沿道路邊綠帶）或經指定建築線之現有巷道。除另有規定外，不包括私設通路及類似通路。」，而稱系爭同意書載有「做為道路使用」即屬同意供公眾通行，係曲解出具同意書人之真意。建築法規中使用道路一語，而非指建築技術規則建築設計施工編第1條第36項道路之定義者所在多有，遑論一般人民用此用語之真意。
⒊另若做為道路使用之真意係供公眾通行，何以自78年迄今30
餘年，新北市政府均拒絕該道路之管理維護（參卷附原證7之98.9.10臺北縣政府工務局函），新北市政府甚至要求原告依公寓大廈管理條例規定自行處理社區內道路違規停車問題（參訴願卷訴證3之附件3之111.5.2新北市政府工務局函），可見該同意書僅係作為「社區內道路使用」，並非供公眾通行之意思。⒋依被告於相關判決之112年6月14日行政訴訟補充答辯狀附件2
所附新北市政府100年10月12日北府工養一字第1001225591號函說明二記載，封閉型社區內道路屬私人所有，受益者屬特定對象，係屬社區內之私設通路，並非公路法及市區道路條例所明定之道路。換言之，封閉型社區內之道路，雖亦以「道路」用語表述，但並非供公眾通行之道路，使用「道路」之用語並無「供公眾通行」之意思。新北市政府城鄉發展局網頁關於現有巷道認定規定，要求以文字明白述明供公眾通行之意思且須公證，可見一般普通人並不認同「供道路使用」即有「供公眾通行」之意思。
㈢系爭建照申請書中所附之系爭同意書並無減免地價稅之事實
，且本件是否減免地價稅等，其理由為何均不明，故無從用以回溯說明系爭建照申請書中所附記載有「做為道路使用」之土地使用同意書係有供公眾通行之意。
㈣若系爭建照於78年指定建築線當時，係認定系爭巷弄已符合
「經土地所有權人出具供公眾通行同意書之私設通路」之要件（亦即作為私設通路使用），則系爭巷弄在78年申請時究屬何建築基地之建築線通路，況鑑於系爭巷弄係無尾巷，僅可能係由該建築基地通往其他建築線才會需將系爭巷弄申請為私設通路。正因系爭巷弄是私設通路（而且是系爭基地外的私設通路），因此依當時適用之原臺灣省建築管理規則第7條第2項規定：「建築基地面臨現有巷道申請建築，免附該巷道之土地權利證明文件。建築基地以私設通路連接建築線者，應檢附該私設通路之土地權利證明文件。但已依法申請建築所留設之私設通路，其原面臨該通路建造之建築物申請增建、改建、修建或重建者，不在此限。」，才須由私設通路土地所有權人提供土地使用權同意書供申請建造執照之使用。且系爭同意書並未載明「供公眾通行」之字樣。
二、聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
肆、被告答辯要旨及聲明
一、答辯要旨略以：㈠有關原告前於111年間，對被告所為之111年4月15日公告、及
111年6月22日函提起撤銷訴訟，業經相關判決駁回確定。是以，原告以「111年4月15日公告及111年6月22日函」為標的而提起之撤銷訴訟，業經法院實體判決認定並無違法而駁回其訴確定，則該確定判決關於「111年4月15日公告及111年6月22日函」具合法性之法律效果，即發生既判力，並對影響判決結果之主要爭點，於經兩造各為充分之舉證，當事人適當而完全之辯論，由法院為實質上之審理判斷，而於確定判決理由產生爭點效。
㈡系爭巷道符合管理規則第3條第1項第2款規定之要件，業經確
定判決爭點效所及：被告所為之系爭處分函，於前開案件審理中，作為被告首次答辯狀附件6，於前開案件第一次於112年2月21日開庭前，即已送達原告訴訟代理人，因此原告已知悉該函文內容。且前開案件第二次於112年5月23日審理筆錄記載「整理本件爭點，並經兩造及參加人協議確認如下，同意作為辯論及裁判基礎：……四、系爭巷道是否符合管理規則第3條第1項第2款」，嗣於歷次書狀及審理所述，皆對系爭巷道為私設通路性質、系爭巷道土地所有權人所出具之同意書文字涵意、私設通路為並非由公部門管養土地等事例，詳於法規要件及適用態樣上爭執，於前開確定判決列為「爭點」記載，並就雙方攻擊防禦方法作出認定：「系爭巷道符合管理規則第3條第1項第2款規定之要件，故縱原告提起本件撤銷訴訟為合法，原告之訴亦無理由」之結論。是以，前案與本案之爭議處分雖為不同，然皆為相同之原告及被告，皆本於爭執「新北市汐止區東勢段522、1064地號等2筆土地所有權人等人，委託佳興測量工程有限公司向被告申請認定新北市汐止區東勢段
522、1064地號等2筆土地臨接之汐止區東勢街215巷1弄道路（東勢段1196、1287及1039地號）為現有巷道並指定建築線」之合法性，兩案皆同列為爭點，而前開確定訴訟中，對此爭點除雙方當事人及參加人歷次書狀、審理主張外，亦訊問證人、函詢系爭巷道（即汐止區東勢段1196、1287、1039地號土地）有無依土地稅減免規則第9條為免徵地價稅之申請函覆、及門牌之沿革（門牌地址：東勢街、215巷、215巷1弄）之調查方法，足認已為充分調查及辯論，此有該案卷證、確定判決可憑，而原告於本件並未提出新訴訟資料足以推翻原審判斷，揆諸前開爭點效之法理，於本件應不能再對系爭巷道符合管理規則第3條第1項第2款之結論為相歧異之認定。㈢被告所為認定現有巷道之原處分於法並無違誤：⒈依建築法第42條，人民申請建造執照時，其建築基地應連接建築線，此乃法律課予建築基地與建築線應相連之義務。而關於建築線之確定，則依建築法第48、101條規範。又管理規則第1、3及7條可知現有巷道存否之認定，乃建築線指定與建築執照核發之前提。再者，本規則第3條第1項業已指明「經土地所有權人出具供公眾通行同意書之私設通路」為本規則所稱之現有巷道。
⒉系爭巷道於系爭建照卷內標示為「私設通路」，經土地所有權人出具「道路」使用同意書後，並於該執照壹層平面圖標示指定建築線，已符管理規則第3條第1項第2款，經土地所有權人出具供公眾通行同意書之私設通路要件。系爭巷道雖非屬公部門管養道路，惟查「同意供公眾使用」與「政府實際養管」不同，實務上亦有非屬公部門管養但提供公眾使用之道路，尚難以「拒絕養管證明非經同意供公眾使用」，原告雖主張系爭巷道非同意供公眾使用，然系爭巷道已依土地稅減免規則辦理公眾通行道路免繳地價稅在案，更徵被告所為原處分於法並無違誤。
二、聲明：原告之訴駁回。
伍、參加人陳述要旨皆為未提出書狀，亦未為任何主張、陳述。
陸、本院之判斷
一、前開事實概要欄之事實，有原處分（本院卷第141-145頁）、111年6月22日函（本院卷第107-111頁）、111年4月15日公告（原處分卷第17頁）、111年5月24日綠管發字第1110524001號函（原處分卷第18-19頁）、系爭同意書（本院卷第113-115頁）、111年7月21日函（本院卷第123-124頁）、前訴願決定（本院卷第125-131頁）、訴願決定（本院卷第133-140頁）及相關判決（本院卷第201-216頁）在卷可稽，堪予認定。
二、應適用之法令及法理：依建築法第97條授權訂定之建築技術規則，其中建築技術規則建築設計施工編第1條規定建築技術用語之定義，於第38款規定：「私設通路：基地內建築物之主要出入口或共同出入口（共用樓梯出入口）至建築線間之通路；……」可知，我國建築管制並未要求建築設計所劃設之私設通路，必須坐落建築基地內，亦有坐落建築基地外者。又建築法第42條規定：「建築基地與建築線應相連接……」所稱「建築線」指直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線或現有巷道為建築線（建築法第48條規定參照）。是以，建築基地欲申請建築執照者，應先申請指定建築線，確定建築基地臨接之道路及其寬度，以確保建築基地出入通行之可能，而建築基地與公告道路或現有巷道相連接之線，即為建築線。又依建築法第101條規定「現有巷道」係由直轄市、縣（市）主管機關於建築管理規則中定之。而依新北市政府依據建築法第101條規定之授權所訂定之新北市建築管理規則第3條第1項規定可知，其所稱之「現有巷道」係指符合下列情形之一者：一、具公用地役關係之巷道。二、經土地所有權人出具供公眾通行同意書之私設通路。三、經土地所有權人捐贈土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續之私設通路。四、建築法於73年11月7日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經新北市政府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。足見在建築法體系下，現有巷道之認定，係為建築線之指定而設，而前述建築法第42條規定建築基地與建築線應相連接，係基於該建築基地上建築物之出入通路及消防等安全性之考量而為之規範，是主管建築機關以現有巷道之邊界線為建築線指定，進而核發建造執照，該現有巷道之土地所有人即有容忍公眾通行之義務，此本係因現有巷道認定之結果所致；故倘非屬現有巷道之通路，而僅供特定人通行使用，其性質即與前述供不特定公眾通行，而得作為建築基地指定建築線之現有巷道有別；易言之，建築基地臨接之「現有巷道以外之通路」，並不得作為指定建築線之標的（最高行政法院110年度上字第395號判決意旨參照）。
三、公寓大廈管理條例第3條第1款、第4款、第9款規定：「本條例用辭定義如下：一、公寓大廈：指構造上或使用上或在建築執照設計圖樣標有明確界線，得區分為數部分之建築物及其基地。……四、共用部分：指公寓大廈專有部分以外之其他部分及不屬專有之附屬建築物，而供共同使用者。……九、管理委員會：指為執行區分所有權人會議決議事項及公寓大廈管理維護工作，由區分所有權人選任住戶若干人為管理委員所設立之組織。……」第29條第1項、第2項規定：「（第1項）公寓大廈應成立管理委員會或推選管理負責人。（第2項）公寓大廈成立管理委員會者，應由管理委員互推1人為主任委員，主任委員對外代表管理委員會。……。」第36條第1款、第2款、第3款規定：「管理委員會之職務如下：一、區分所有權人會議決議事項之執行。二、共有及共用部分之清潔、維護、修繕及一般改良。三、公寓大廈及其周圍之安全及環境維護事項。……」，而原處分內容為認定系爭巷道為現有巷道並指示（定）建築線，該內容涉及公寓大廈管理條例第36條第1款及第3款事項，乃原告法定職務之範疇，其對原處分具有法律上利害關係，先此敘明。
四、經查，坐落系爭土地之系爭巷道，於系爭建照卷內標示為「私設通路」，且系爭建照申請書所附之78年同意書2份明載：「茲有東關開發股份有限公司擬在下列土地（即系爭土地等）『做為道路使用』，業經陳由賢、鄭經訓等人完全同意，『為申請建照執照』特立此同意書為憑……」等語（本院111年度訴字第1462號卷1第89-91、145-147、155-157頁、同案卷2第71-77頁），參以證人曾任職東關開發股份有限公司（下稱東關公司）人員曾瑞祥於111年度訴字第1462號事件證稱，系爭建照之建案係由東關公司與地主陳由賢、鄭經訓以合建分售方式開發，地主陳由賢、鄭經訓會出具78年同意書，係為申請系爭建照，供作該建案建築基地之道路使用，且於申請系爭建照前，即已先申領雜項執照進行該建案之整地、施作相互連接使用之道路等項，以供後續興建該建案使用。至於陳由賢、鄭經訓會出具87年同意書，則是為履行該建案公共設施要移交原告之售屋合約條件等語（本院111年度訴字第1462號卷2第173-175頁）及被告所提出東關公司申領之雜項執照（本院111年度訴字第1462號卷1第139-143頁），足見系爭巷道係為使建築基地與建築線相連接，俾使該建築基地合於建築執照之申請要件而設置，自以供公眾通行為必要；蓋倘若系爭巷道僅同意供特定住戶通行，即與上開建築法第48條所定要件不符，而不能申請指定建築線。是堪認系爭土地所有權人陳由賢、鄭經訓出具78年同意書，乃為提供系爭土地作為該建築基地內之私設通路，方得以指定建築線及取得系爭建照，而系爭土地自斯時起，即因建築法規而成為私設通路供公眾通行使用，且迄今仍屬系爭巷弄之一部，自有繼續作為現有巷道供公眾通行之必要。另原告雖主張由87年之另立同意書可推得系爭同意書僅是作為「社區內之道路」使用，然比對87年同意書內容「同意提供綠野山莊社區作為道路土地並擁有使用及管理權，特立此同意書」，及系爭同意書內容「茲有東關開發股份有限公司擬在下列土地（即系爭土地等）『做為道路使用』，業經陳由賢、鄭經訓等人完全同意，『為申請建照執照』特立此同意書為憑……」，上開二文書之內容，均表示提供道路使用，至於87年同意書增加記載「綠野山莊社區擁有使用及管理權」，由文字增列之目的與前開證人所述「87年之同意書是為履行該建案公共設施要移交原告之售屋合約條件」相符，是以，原告據此主張系爭同意書僅係同意作為「社區內之道路」使用應無可採，綜上，被告依管理規則第3條第1項第2款規定，認定系爭巷道為現有巷道並指示（定）建築線，尚無不合。
五、至系爭巷道應由何人管理養護，與系爭巷道是否供公眾通行使用乃屬二事；雖證人曾瑞祥於111年度訴字第1462號事件證稱系爭建案為封閉型社區，陳由賢、鄭經訓出具之78年同意書，並無使系爭巷道供作公眾通行之意，系爭巷道亦不符合管理規則第3條第1項所定義之「現有巷道」等語（本院111年度訴字第1462號卷2第173頁），核屬證人個人意見之詞，其陳述內容部分與系爭同意書客觀上書面所呈現之文字不同，部分陳述則為個人對於法律之詮釋，尚難憑採。況系爭同意書內容乃出具人即所有權人所為限縮所有權行使之意思表示，對於所有權人之權益影響甚大，故若出具之同意書有一定範圍之限縮，橫以常情，會於書面中特別註記其限制範圍（如同意使用之期間、使用土地範圍及同意使用之對象等），然由系爭同意書中並未記載任何限制，亦得見所有權人之真意乃系供公眾通行之意，是原告主張系爭巷道並不符合管理規則第3條第1項第2款所定之要件等語，亦不足取。
六、綜上，系爭巷道既屬現有巷道，則被告以原處分認定系爭巷道為現有巷道並指示（定）建築線，於法有據，原告所陳各節，均不可採，訴願決定雖為不予受理，惟其結論並無二致，應予維持。從而，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
八、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 114 年 7 月 10 日
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 蔡如惠法 官 李毓華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 7 月 10 日
書記官 許婉茹