臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第七庭112年度訴字第99號112年10月19日辯論終結原 告 連永盛被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 廖育袗
郭淳怡上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
一、緣坐落新北市○○區○○○段○○小段18地號土地(下稱本件土地)權利範圍分別為45分之3、45分之3之部分土地（下稱系爭土地），原登記名義人分別為「連慎」、「連老如」，前經臺北縣政府(即改制前之被告，下稱被告)清查登記住址空白，因認屬地籍清理條例第32條規定之土地，爰以民國99年9月1日北府地籍字第09908375411號公告(下稱99年9月1日公告)通知土地權利人或利害關係人應於申請登記期間(自99年9月15日起至100年9月14日止共1年)內，檢附證明文件申請更正登記。嗣因屆期無人申請登記，又非屬公共設施用地，被告遂於111年5月6日以新北府地籍字第11108218821號公告（下稱111年5月6日公告）辦理第1次代為標售(標號：111-03-061號)，標售底價新臺幣（下同）9萬3,346元，公告期滿(公告期間為111年5月13日至111年8月13日共計3個月)於111年8月16日開標，訴外人張姓男子標價70萬元為最高標價，原告標價15萬元為次高標價，被告遂於111年8月16日新北府地籍字第11115637181號公告（下稱111年8月16日公告）系爭土地由張姓男子得標。
二、其後，原告以其為地籍清理條例施行前已占有長達10年以上，至標售時仍繼續為系爭土地之占有人為由，於決標後10日内即111年8月22日以代為標售土地優先購買權申請書及相關證明文件，向被告主張以同一條件（即決標金額70萬元）優先購買系爭土地，經被告審核後於111年10月5日以新北府地籍字第0000000000號函（下稱111年10月5日函）通知原告審查結果，並於111年10月25日以新北府地籍字第0000000000號函（下稱111年10月25日函）發給原告系爭土地產權移轉證明書。原告業於111年11月2日辦竣系爭土地所有權移轉登記。嗣原告認本件地籍清理未能釐清權屬土地即代為標售，已違反法律正當程序，並主張被告應返還土地購買溢付款606,654元，爰提起行政訴訟。
貳、原告主張略以：
一、按民法第824條第7項規定，變賣共有物，共有人有依相同條件優先承買之。又性質類同的地上權人、典權人、或基於租賃關係，亦有優先承買之適用。復按民法、土地法、國有財產法對共有土地優先承買的立法意旨多有闡明其目的在促進產權集中、使用效率與經濟，共有人行使承買目的與效果顯然大於外部標售介入，惟地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法(下稱標售辦法)跳脫因宗祧共有關係得有先買權，亦未賦與對公告事項表達異議權，概以拍賣行之，且標售辦法第10條規定優先購買權應以同一條件為之，逾越民法、土地法之規範意旨（諸如土地法第73條之1第3項前段規定：「依第2項規定標售土地或建築改良物……合法使用人……就其使用範圍……有優先購買權。」），強制原告必須參與競標、付出更高財產代價購買系爭土地，已然牴觸上位法律，應屬無效。
二、又司法院釋字第773號解釋說明標售土地或建築改良物前應公告30日，「合法使用人……就其使用範圍……有優先購買權。
」可知優先購買權係發生於第一階段公告期，且以該標售底價之同一價格承購，被告卻棄前開解釋意旨於不顧，未於第一階段公告期間通知原告行使優先承買權，反而於決標後，因原告要求，被告始表示需以第一高標價價格購買系爭土地，致原告喪失優先購買權，而給付逾標售底價9萬3,346元之溢價即60萬6,654元（計算式：70萬元－標售底價9萬3,346元＝60萬6,654元），原告依土地法第73條之1第3項前段規定，請求以標售底價9萬3,346元之價格優先購買系爭土地，且被告應返還原告上開溢價之財產上損害。
三、為此聲明求為判決：㈠確認111年5月6日公告違法。
㈡被告應同意原告以9萬3,346元之價格優先承買系爭土地原登
記名義人連慎（權利範圍45分之3)、連老如（權利範圍45分之3)之應有部分。
㈢被告應返還原告60萬6,654元及自111年8月16日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
參、被告主張略以：
一、程序部分：按行政程序法第92條、訴願法第1條、行政訴訟法第4條、第49條、第107條規定，本件原告主張被告代為標售系爭土地違法，應於系爭土地公告標售後30日内提起訴願，倘不服訴願決定始得提起行政訴訟，惟查原告未經訴願即提起本件行政訴訟，程序未合，應予不受理或駁回。
二、實體事項：㈠按地籍清理條例第3條、第11條、第13條及標售辦法第10條、
第22條規定，系爭土地因逾申請登記期間無權利人申請登記，且非屬公共設施用地，被告爰依地籍清理條例第11條規定代為標售，自清查公告時起至開標日止，未有相關權利人依標售辦法第22條規定申請暫緩標售，又原告依被告所訂投標須知及相關規定參加投標，惟非競價之最高標價，復依標售辦法第10條規定以同一條件主張優先購買系爭土地，經被告審查核與規定相符，並由原告取得系爭土地所有權，於法有據。
㈡復按優先購買權者，乃特定人依約定或法律規定，於所有人
（義務人）出賣其財產時，有依出賣人（所有人）與買受人（第三人）所約定之同一條件，優先承購買賣標的物之權利（溫豐文著『土地法』，90年4月修訂版，第118、119頁參照），又所謂「依同樣條件優先購買」乃指在買賣條件如買賣標的、範圍、價金、付款方式、瑕疵擔保等均相同情形(最高法院100年度台上字第2019號判決意旨參照）。再者，標售公告，視為要約之引誘，但對出價最高之投標人，除別有保留外，則應視為要約，於決標時出價最高之投標即為承諾，買賣契約因之成立，始有得主張以「同一條件」優先購買之要件；至次得標人及次高價投標人，僅得於得標人未依規定繳清價款時依序遞補承買。經查，被告代為標售系爭土地公告之底價，為要約之引誘，買賣契約尚未成立，自無標售辦法第10條以同一條件主張優先購買權之適用，亦無原告所稱應以公告底價使權利人先行購買，倘無人購買始得標售，原告主張應係對法令規定之誤解。
㈢原告之祖父連○發與「連○」、「連○如」均為本件土地分別共
有人之一(土地權利範圍分別為450分之18、45分之3、45分之3），非為原告所稱公同共有本件土地。又原告稱其因繼承尚未完成，而請求土地四鄰及里長出具證明買回共有土地云云，然原告僅對連新發所有本件土地之權利範圍即450分之18部分享有繼承權，對系爭土地是否有繼承權，應由權利人向登記機關申請並檢具證明文件進行事實審認，惟本件原告並未向被告以其為權利人為由申請暫緩標售，亦未以共有人身分主張優先購買權，原告係以占有人身分依地籍清理條例第12條第1項第4款規定主張優先購買權，並已取得系爭土地所有權在案。原告所稱系爭土地所有權人為其祖父輩宗祧無涉。
㈣至司法院釋字第773號解釋係說明未辦繼承登記之不動產於標
售產生得標人時，另有權利人依土地法第73條之1第3項前段規定行使優先購買權所生爭議，其訴訟應由普通法院進行審判，與本案無關。優先購買權之有無，僅影響標售標的之歸屬，無論歸屬為何者，仍均係以競標後之得標金額承買，非以標售公告底價取得，原告請求返還溢付款606,654元並無理由。
三、為此聲明求為：原告之訴駁回。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，及系爭土地標售底價係由被告以111年度一般正常交易價格，考量地上物占有面積、建物材質、使用情形將一般正常交易價格酌予修正，再加計應納稅賦後所定乙情，有99年9月1日公告（見原處分卷第3至6頁）、111年5月6日公告（見原處分卷第7至11頁）、111年8月16日公告（見原處分卷第13至15頁）、原告就系爭土地新北市政府代為標售地籍清理未能釐清權屬土地及建物投標單（見原處分卷第19至22頁）、系爭土地（第111-03-061標）得標人及開標明細表（見原處分卷第17頁）、原告系爭土地（第111-03-061標）代為標售土地優先購買權申請書（見原處分卷第23至35頁）、111年10月5日函（見原處分卷第37至39頁）、111年10月25日函（見原處分卷第41、42頁）、系爭土地地籍謄本（見原處分卷第43、45頁）、新北市政府112年7月17日新北府地籍字第1121372683號函(見本院卷第77至78頁)各1份附卷可稽，復為兩造所均不爭執，堪信為真實。兩造之爭點厥為：原告得否依土地法第73條之1第3項前段規定，以標售底價9萬3,346元優先購買系爭土地？進而請求被告返還其間價差？
伍、本院認原告不得依土地法第73條之1第3項前段規定，請求以標售底價9萬3,346元優先購買系爭土地，理由如下：
一、標售辦法與地籍清理條例規範、目的尚無不符，未違反法律保留原則，應適用於被告，理由如下：
㈠按地籍清理條例第1條：「為健全地籍管理，確保土地權利，
促進土地利用，特制定本條例。」，同條例第2條第1項：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，同條例第3條：「（第1項）主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：一、清查地籍。二、公告下列事項：㈠應清理之土地。㈡受理申報或受理申請登記之機關。㈢申報或申請登記之期間。……（第2項）前項第二款之公告，由直轄市或縣（市）主管機關為之，其期間為九十日；申報或申請登記之期間，除本條例另有規定外，為期一年。」，同條例第5條：「有下列各款情形之一者，直轄市或縣（市）主管機關依第三條第一項第二款公告應清理之土地前，應向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查詢；其能查明土地權利人或利害關係人者，應於公告時一併通知：……三、土地總登記時或金門馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人姓名或住址記載不全或不符。」，同條例第11條：「（第1項）第十七條至第二十六條、第三十二條及第三十三條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。……（第2項）前項情形，相關權利人有正當理由者，得申請暫緩代為標售。（第3項）前二項代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」，修正前同條例第12條第1項：「依前條規定代為標售之土地，其優先購買權人及優先順序如下：一、地上權人、典權人、永佃權人。二、基地或耕地承租人。三、共有土地之他共有人。四、本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人。」，同條例第13條：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關代為標售土地前，應公告三個月。（第2項）前項公告，應載明前條之優先購買權意旨，並以公告代替對優先購買權人之通知。優先購買權人未於決標後十日內以書面為承買之意思表示者，視為放棄其優先購買權。」、同條例第32條：「已登記之土地權利，除第十七條至第二十六條及第三十三條規定之情形外，土地總登記時或金門、馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符者，土地權利人或利害關係人應於申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記。」可知為健全地籍管理，透過法定清理程序，釐清土地權利內容及權屬。當透過清查地籍、公告，並敦促土地權利人於法定期間申報或申請登記，而權屬不明情形仍繼續存在時，除公共設施用地外，由主管機關代為標售，地籍清理條例乃明文規定應清理土地之認定標準、清理程序(包括清查地籍、公告、屆期無人申報代為標售、代為標售之土地之優先購買權人及優先順序等)，至代為標售程序則授權主管機關訂定標售辦法。
㈡據此，內政部訂定標售辦法第1條：「本辦法依地籍清理條例
第十一條第三項規定訂定之。」、第5條第1項：「直轄市或縣（市）主管機關應參酌公告標售當時土地市價或建築改良物徵收補償費查估基準及應納稅賦，訂定各筆土地或建築改良物標售底價。」、修正前標售辦法第10條：「主張優先購買標售土地者，應以同一條件為之，並於決標後十日內，預繳相當於保證金之價款，檢附下列文件，以書面向直轄市或縣（市）主管機關為承買之意思表示，逾期視為放棄優先購買權：……三、申請人為土地占有人者，並應檢附第十一條規定之證明文件。」、第11條第1項：「本條例(按指地籍清理條例)第十二條第一項第四款所定優先購買權人，應檢附下列文件之一：一、占有土地四鄰、土地所在地現任或歷任村（里）長或土地共有人（含繼承人）一人之證明書及印鑑證明。但現任之村（里）長出具蓋有村（里）辦公處印信之證明書者，免檢附其印鑑證明。二、戶籍謄本或其他足資證明於本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續占有事實之文件。但戶籍謄本能以電腦處理達成查詢者，得免提出。」乃屬行政院為達徹底清理地籍之目的，參照地籍清理條例規定本旨而訂定所訂定之法規命令，核與地籍清理條例規範與目的尚無不符，未違反法律保留原則，自得為被告所適用。
二、系爭土地依地籍清理條例、標售辦法標售，由原告以決標價70萬元優先購買之程序均合法，理由如下：
㈠系爭土地原登記名義人分別為「連○」、「連○如」，前經被
告清查登記住址空白(業經認定如前)，為已登記之土地權利，土地總登記時，登記名義人之住址記載不全，屬地籍清理條例第32條規定之土地，被告適用地籍清理條例、標售辦法關於公告、敦促土地權利人於法定期間申報或申請登記，而權屬不明情形仍繼續存在時，除公共設施用地外，並代為標售等規定，自為適法。
㈡本件被告以99年9月1日公告通知土地權利人或利害關係人應
於1年之申請登記期間內，檢附證明文件申請更正登記；嗣因屆期無人申請登記，又非屬公共設施用地，被告遂以111年度一般正常交易價格，考量地上物占有面積、建物材質、使用情形將一般正常交易價格酌予修正，再加計應納稅賦後訂定標售底價9萬3,346元，又於111年5月6日公告辦理第1次代為標售、標售底價，為期3個月，公告期滿於111年8月16日開標，以張姓男子標價70萬元為最高標價，原告標價15萬元為次高標價，被告遂以111年8月16日公告系爭土地由張姓男子得標；嗣原告以其為地籍清理條例施行前已占有長達10年以上，至標售時仍繼續為系爭土地之占有人為由，於決標後10日内即111年8月22日向被告提出申請書主張優先購買權，經被告以111年10月5日函通知原告符合地籍清理條例第12條第1項第4款之審查結果，並以111年10月25日函發給原告系爭土地產權移轉證明書，原告業於111年11月2日辦竣系爭土地所有權移轉登記等情(已如前述)，經核被告上開公告、代為標售、定底價、決標、原告主張優先購買權之期間、認定原告具優先購買權並依此由原告購買、移轉所有權等程序，核與地籍清理條例第3、5、11、13條及修正前地籍清理條例第12條第4款、標售辦法第5條第1項、第11條第1項、修正前標售辦法第10條等規定均相符。
三、原告下列主張均不可採之理由：㈠原告固主張其依土地法第73條之1第3項前段規定，請求優先
購買系爭土地云云。然按土地或建築改良物，自繼承開始之日起逾一年未辦理繼承登記者，經該管直轄市或縣市地政機關查明後，應即公告繼承人於三個月內聲請登記，並以書面通知繼承人；……依第2項規定標售土地或建築改良物前應公告三個月，繼承人、合法使用人或其他共有人就其使用範圍依序有優先購買權。但優先購買權人未於決標後三十日內表示優先購買者，其優先購買權視為放棄，土地法第73條之1第1項、第3項分別定有明文，可知土地法第73條之1係適用「自繼承開始之日起逾一年未辦理繼承登記之土地」，系爭土地則屬「已登記之土地權利，土地總登記時，登記名義人之住址記載不全，屬地籍清理條例第32條規定之土地」，自無適用土地法第73條之1之餘地，原告此部分主張已不可採。
㈡原告主張標售辦法第10條規定優先購買權應以同一條件為之
，逾越民法、土地法之規範意旨云云。然查，標售辦法係主管機關內政部基於地籍清理條例之授權所訂定之法規命命，且與地籍清理條例規範、目的尚無不符，未違反法律保留原則(已如前述)，並非基於民法、土地法之授權，與民法、土地法之規定實屬二事，原告此部分主張，容有誤會，並不可採。
㈢原告主張依釋字第773號解釋說明，認優先購買權係發生於第
一階段公告期，且以該標售底價之同一價格承購云云。然查，司法院釋字第773號解釋係說明未辦繼承登記之不動產於標售產生得標人時，另有權利人依土地法第73條之1第3項前段規定行使優先購買權所生爭議，應由普通法院行使審判權，而本案為系爭土地「已登記之土地權利，土地總登記時，登記名義人之住址記載不全，屬地籍清理條例第32條規定之土地」之清理、代為標售程序，與司法院釋字第773號解釋意旨無關，原告此部分主張亦不可採。
㈣另依修正前標售辦法第10條第1項前段規定，主張優先購買標
售土地者，應以同一條件為之，並於決標後十日內，預繳相當於保證金之價款，檢附文件，以書面向主管機關為承買之意思表示。已明定優先購買權行使之購買價格係以決標之得標者同一條件(包括標價等)為之，換言之，優先購買權人需以得標者同一購買條件購入。其次，觀諸卷附原告系爭土地（第111-03-061標）代為標售土地優先購買權申請書（見原處分卷第23至35頁）1份，其中承諾事項欄記載：「本人願以上開總決標金額(按指70萬元）承購上列標的物(按指系爭土地)，一切希願依照標售公告、投標須知辦理。……」顯見原告向被告主張優先購買權時，已陳明以同一條件（即決標金額70萬元）購買系爭土地，則原告臨訟始主張應以標售底價9萬3,346元優先購買系爭土地云云，與修正前標售辦法第10條規定，及其先前行使優先購買權時向被告提出之申請均不相符，難認可採。
四、綜上所述，111年5月6日公告並無違法，且原告不得依土地法第73條之1第3項前段規定，請求以標售底價9萬3,346元優先購買系爭土地，則其上開聲明均於法無據，原告之訴應予駁回。
陸、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。原告於言詞辯論終結後，具狀聲請再開辯論，以便原告再敘明其主張應適用土地法第73條之1、地籍清理條例第12、13條之論述，核原告已於言詞辯論時已詳實辯論，本院認無再開辯論之必要，併予指明。
柒、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 11 月 23 日
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 李毓華法 官 蔡如惠
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 11 月 23 日
書記官 陳湘文