臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第五庭112年度訴字第919號113年5月2日辯論終結原 告 林秀英訴訟代理人 謝進益 律師
陳俊宏 律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 林小燕 律師上列當事人間私立學校法事件，原告不服行政院中華民國112年6月7日院臺訴字第1125011718號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
一、原告係財團法人高苑科技大學（下稱高苑科大法人）第11屆董事會（下稱董事會）董事，任期自111年2月27日起至115年2月26日止。被告前以高苑科大法人所設高苑科技大學（下稱高苑科大）財務短絀狀況仍持續惡化，以111年2月14日臺教技通字第1110013214號函（下稱111年2月14日函）復高苑科大，請於111年2月25日前完成籌資（捐資）新臺幣（下同）1億5,000萬元，如高苑科大未於期限內補足資金並提供入帳證明，被告將依「教育部輔導私立大專校院改善及停辦實施原則」（下稱改善及停辦實施原則，112年3月28日廢止）第3點規定，將高苑科大列為專案輔學高苑科大。高苑科大就捐資金額改善計畫先後以111年2月22日苑科大秘字第1110209957號及111年3月8日苑科大秘字第1110210445號函（下稱111年2月22日函及111年3月8日函）陳報被告，經被告以111年3月14日臺教技通字第1110025876號函（下稱111年3月14日函）復高苑科大，有關捐資金額及期程，請高苑科大確依規劃期程辦理，將1億5,000萬元分期於111年3月14日捐資3,000萬元、111年7月31日捐資6,000萬元、111年12月31日捐資6,000萬元；如高苑科大未於期限內補足資金並提供入帳證明，被告將依改善及停辦實施原則第3點規定，將高苑科大列為專案輔導學校。
二、嗣被告審核認定高苑科大有改善及停辦實施原則第3點第1項第1款第1目「最近2年內學校每個月可用資金無法維持3個月經常性現金支出之月數，累計達12個月」、第2目「最近3學年度決算融資管制額為負數之次數，累計達3次」及第3日「最近3學年度決算扣減不動產支出前現金餘絀發生短絀之次數，累計達3次」之情形，且高苑科大法人董事會未能依規劃期程完成捐資，依最近一學年度決算報告預測二學年度內財務將發生資金缺口達財務調度困難，以111年3月28日臺教技（私專）字第1112300953號函（下稱111年3月28日函）將高苑科大列為專案輔導學校。其後被告考量高苑科大財務狀況持續惡化，且列為專案輔導學校後限制實施遠距教學與推廣教育、獎勵、招收外籍生、單獨招生、申請技專校院回流教育校外上課地點等，對高苑科大校務正常運作有重大影響，以111年4月7日臺教技（二）字第1112301037號函（下稱111年4月7日函）請高苑科大法人於文到20日內召開董事會議決議高苑科大財務籌措運用及依承諾捐資之具體作法，以使高苑科大後續正常運作並確保教職員工生權益；倘未能完成致影響所設高苑科大正常運作，被告將依私立學校法第77條第2款規定，先對高苑科大法人董事會董事長裁處罰鍰，如仍未改善，將處各董事罰鍰，並副知高苑科大及高苑科大法人董事會含原告在內之全體董事等。
三、高苑科大法人董事會據於111年5月3日以苑科人董字第1110503003號函（下稱111年5月3日函）檢陳其董事會111年4月28日第11屆第4次董事會會議（下稱系爭董事會決議）紀錄記載，該次董事會議決議捐資具體作法，第1次捐資金額為5,000萬元，於被告同意開立信託專戶提案後15日內完成信託專戶設立及資金挹注到位、第2次捐資時間為111年7月31日挹注5,000萬元、第3次捐資時間為111年12月31日挹注5,000萬元（含已挹注之1,500萬元），並持續籌措資金至符合相關規定，確保教職員權益等語，報經被告以111年5月13日臺教技（二）字第1110043342號函（下稱111年5月13日函）復高苑科大法人董事會，同意依下列說明辦理：
（一）第1次捐資金額5,000萬元，請於被告發文日起15日內（即111年5月28日）完成專戶設立及資金挹注到位。
（二）第2次捐資為111年7月31日前挹注5,000萬元及第3次捐資為111年12月31日前挹注5,000萬元，請確實依規劃辦理。
（三）董事會挹注資金及其他高苑科大財務改善事項，依會議決議規畫辦理；高苑科大若有無法正常發放教職員薪資情事，應立即由專戶內資金支應。
惟至111年5月30日止，高苑科大法人仍未完成資金挹注，且高苑科大至111年4月底已無可用資金，已影響高苑科大正常運作及教職員薪資發放，被告審酌已2次函知高苑科大法人應於期限內完成捐資，以挹注高苑科大改善財務狀況卻仍未改善，且未依高苑科大法人111年4月28日董事會議決議執行，於被告111年5月13日函發文日起15日內完成高苑科大專戶設置及挹注第1期捐資金額5,000萬元，導致高苑科大財務情況嚴重惡化，影響高苑科大正常運作，乃依私立學校法第77條第2款規定，以111年6月10日臺教技（二）字第1112301793號裁處書（下稱111年6月10日處分）處高苑科大法人董事會董事長陳光進罰鍰50萬元。陳光進不服，訴經行政院111年11月9日院臺訴字第1110192367號訴願決定（下稱111年11月9日訴願決定）駁回其訴願。
四、其間，高苑科大法人迭以111年6月28日苑科大董字第1110628001號函（下稱111年6月28日函）略以，只須依法同意該董事會解聘校長趙必孝，該董事會會立即依承諾捐資解決高苑科大財務危機等語，及以111年7月6日苑科大董字第1110726001號函（下稱111年7月6日函）報請被告解聘校長趙必孝職務，經被告於111年8月9日以臺教技（二）字第1110073998號函（下稱111年8月9日函）復高苑科大法人，原則同意以被告核准日為校長趙必孝解聘日，並請高苑科大法人於被告發文日起10日內（111年8月18日前）依高苑科大法人111年4月28日董事會議決議捐資1億元（含111年5月28日前應捐資之5,000萬元及同年7月31日前應捐資之5,000萬元）。高苑科大法人復於111年8月10日以苑科大董字第1110810002號函（下稱111年8月10日函）擬展延捐資期程為111年8月19日前捐資2,000萬元及111年10月19日前捐資8,000萬元，經被告於111年8月12日以臺教技（二）字第1110079545號函（下稱111年8月12日函）復高苑科大法人，仍請於111年8月18日前完成捐資1億元，惟截至111年8月23日止，高苑科大法人仍未有任何資金挹注，致所設高苑科大自111年6月1日起有教師欠薪、自111年7月1日起有職員欠薪等事實，高苑科大法人持續違反其111年4月28日董事會議決議所做成之捐資承諾，實已嚴重影響校務之正常運作；本案未依高苑科大法人111年4月28日董事會議決議執行，於被告111年5月13日函發文日起15日內完成高苑科大專戶設置及挹注第1期捐資5,000萬元及111年7月31日前挹注第2期捐資5,000萬元，導致高苑科大財務情況嚴重惡化，且影響高苑科大正常運作，被告爰依私立學校法第77條第2款規定，以111年9月13日臺教技（二）字第1112302777M號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰50萬元。原告不服，提起訴願，業經行政院112年6月7日院臺訴字第1125011718號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告無怠於行使職權致董事會議無法決議或不執行決議：
（一）原告於111年1月間，被告因高苑科大無法正常支應教職員薪資後，旋即於111年1月19日匯款墊資500萬元予高苑科大，以解決短期債務問題，日後亦積極參與高苑科大董事會會議，請求高苑科大校方提出改善計畫及財務文件，以利新任董事會瞭解高苑科大現狀並評估後續方向，以有效解決高苑科大營運狀況。且該筆挹注資金於111年8月22日，亦經高苑科大法人董事長陳光進將原告匯款之墊資款500萬元轉為原告個人捐贈款，並指示其秘書陳秋宏，通知校方更改款別為「捐贈」之收據予原告，足證原告個人已有挹注資金之事實（參原證1、3），除原告與林哲弘以外之其他13名董事，均未依系爭董事會決議挹注資金，致未達決議所訂之捐資數額，顯非原告未履行董事會決議所致，其他13名董事是否捐款非原告所能掌控，自無從以其他董事未履行董事會決議之結果，遽認原告未履行捐資決議。職此，其他13名董事未依系爭董事會決議挹注資金之事實，難謂係原告怠於執行董事會捐資之決議，被告未審認上情，逕以董事會捐資並未達成系爭董事會決議之結果，遽認原告個人有違反私立學校法第77條第2款之情形，被告作成原處分之認事用法，實有違誤。
（二）原告與林哲弘董事為因應高苑科技大學財務困難，乃於正式接任董事前分別出資墊款500萬元與1,000萬元予高苑科大，以便高苑科大解決積欠教職員薪資之困難，始有高苑科大董事會於甫改選完成，正式任期前於111年1月即先行匯入1,500萬元協助學校財務之款項，此即原告將先前「借款」予高苑科大之款項，嗣經董事會決議後表示「捐款」予高苑科大，此有高苑科大董事會會議紀錄明確記載「含已挹注之新台幣1500萬元整」在案可證（參原證2）。
顯見，被告胥未審酌董事會決議捐資之內容，遽以原告給予高苑科大之資金先於董事會決議之日期，驟認原告未履行捐資決議，而未慮及原告將「借款」予高苑科大之資金，透過該次董事會決議使該款項轉為「捐贈」，並經高苑科大開立「捐贈」之收款收據（參原證3），顯有履行董事會決議之行為，惟被告卻無視原告上開履行行為，再要求原告應履行系爭董事會決議之捐資承諾，顯然對原告重複課與義務，洵非適法。
（三）況且，依高苑科大捐助章程第12條規定：「董事會之職權如下：…十一、經費之籌措及運用」，是經費籌措及運用為董事之職權而非義務，原告並未負有籌足經費之義務與職權，而原告仍於111年1月19日匯款墊資500萬元予高苑科大，並於其後將該筆款項「捐贈」予高苑科大，顯見原告已積極籌措經費為解決高苑科大校方資金問題。
（四）再者，高苑科大法人董事會是否得就個別董事依其財力或內部協議等賦予個別董事之捐資額度等，法人之捐助章程並未載明，則於章程未載明各董事所應負擔之捐資數額為何時，依一般情形原則上各董事應平均分擔高苑科大董事會決議所定之捐資額度，亦即系爭董事會決議第一次捐資金額為5,000萬元整，以高苑科大法人第11屆董事會席次15人計算，各董事捐資額至少應高於333萬元（計算式：5,000萬元÷15人＝333萬元，元以下四捨五入）方能謂該董事已履行高苑科大董事會決議之捐資承諾，然依前述原告既已捐資達500萬元，顯已履行各董事最低應分擔之捐資額度，甚至還遠高於各董事所應分擔之捐資數額，如此若仍以原告未履行捐資決議，依私立學校法第77條第2款裁罰原告，豈非要求原告個人須全額捐資達高苑科大董事會決議之5,000萬，方能使被告認定原告未怠於執行董事會決議，難謂事理之平。
（五）遑論，被告一方面認為原告應履行董事會捐資決議，卻堅決否認董事會捐資決議「已經包含」原告已完成捐資之事實，核以系爭董事會議決議，其中議案一決議第二點已明示：「第一次捐資金額為新台幣5000萬元整，於教育部同意開立信託專戶提案後15日內完成信托專戶設立及資金挹注到位，第二次捐資時間為111年7月31日挹注新台幣5000萬元整，第三次捐資時間為111年12月31日挹注新台幣5000萬元整（含已挹注之新台幣1500萬元整），…」（參原證2），此即原告及林哲弘董事於董事會決議前先行借資籌措予高苑科大之1,500萬元，並經董事會捐資決議承認，益徵原告先前「借款」予高苑科大之500萬元，透過董事會決議之承認，僅需原告將該筆款項表示「捐款」予高苑科大即已有履行董事捐資決議之行為，此亦經高苑科大校方開立原告「捐贈」之收款收據證實（參原證3），堪認原告已有履行捐資決議之行為。
二、原告對系爭董事會決議之捐資數額最終未達目標一事，主觀上並無故意、過失；被告以系爭董事會決議最終未達目標，遽為推論原告有故意或過失，顯屬無據，且被告對原告有故意或過失自應負舉證責任：
（一）依系爭董事會決議之內容，係由學校及董事會共同成立信託專戶，並共同監理專款專用，而董事會捐資決議中亦表示成立信託專戶以挹注資金，顯見縱使原告欲執行被告機關所謂「捐資」行為，亦須以董事會與學校共同成立之信託專戶業已開設為前提。然而，依私立學校法第15條第1項後段規定，董事長對外代表學校法人，因此倘若學校高苑科大董事會欲設立信託專戶，依前開規定自應以董事長為代表人，對外代表董事會執行相關事宜，惟時任高苑科大董事長陳光進，並未與學校一同依系爭董事會決議之內容設立信託專戶，方致原告無從履行系爭董事會決議之內容，且依私立學校法第15條第1項後段，高苑科大法人董事會設立信託專戶屬於董事長陳光進之權限，此非原告所能任意取代或代為執行之項目，故董事會決議捐資數額無從達成，乃因董事長陳光進並未依決議設立信託專戶，方致原告無從將相關款項匯入信託專戶內以達成董事會決議之內容，則原告對此主觀上既不具故意或過失違反董事會決議捐資承諾之可歸責性，被告自應審酌原告主觀上並非出於故意或過失情形，無可非難性及可歸責性，而不應予以處罰，惟原處分卻僅以原告於董事會決議捐資承諾後未為任何捐資，遽認原告怠於行使職權致董事會議無法決議或不執行決議，該處分之作成自有違誤，應予撤銷。
（二）況且，國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而不採司法院釋字第275號「推定過失責任」之立法，此觀行政罰法第7條立法理由「現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法」即可明晰，此亦為實務一貫見解所肯認。是以，被告倘若認為原告就系爭董事會決議有不執行決議一事有故意或過失，自應由被告就此主張為舉證，而非原告負擔無故意或無過失之舉證責任。
（三）再者，最高行政法院109年度判字第368號判決業已闡釋，違反行政法上義務之行為與行政罰之主觀構成要件，兩者分別存在而個別判斷，尚不能以行為人有違反行政法上義務之行為，即推論出該行為係出於故意或過失。被告機關所辯之內容，顯係以被告尚未完全履行董事會決議之情形，遽認原告即有私立學校法第77條第2款之故意、過失，顯與前開不得推論行政罰法故意過失主觀要件之實務見解不符，難謂可採。
（四）遑論，被告答辯主張無非係令原告個人應依系爭董事會決議之內容捐款1億5,000萬元，方能謂原告執行董事會決議，顯見被告依原處分課予原告之行政法上義務為「原告個人應捐款1億5,000萬元予高苑科大」。然而，系爭董事會決議之內容係董事會承諾願意分3次捐款總額1億5,000萬，非謂同意該董事會決議內容之「董事」應以個人「捐款」之方式達成，董事仍得視個人財務狀況向外籌措財源或資金挹注，而本件原告係於111年1月19日匯款墊資借予高苑科大500萬元，其後因高苑科大董事長陳光進未確實依系爭董事會決議之內容設立信託專戶，導致原告無從將相關款項匯入信託專戶內以達成董事會決議之內容，足認原告個人已有挹注資金之事實，且盡力為董事會籌措經費，並積極解決高苑科大校方資金問題，顯見原告絕非故意不履行或怠於執行系爭董事會決議，惟被告卻以原告前開籌措資金之方式，遽認原告應以「捐贈」之方式「籌足」董事會決議之數額，此舉顯係無視原告個人意願與資力，且未考量董事會決議之內容需設立信託專戶，遽要求原告個人須全額捐資達高苑科大董事會決議之1億5000萬元，方能使被告認定原告未怠於執行董事會決議，難謂事理之平。況且，實際情況係除原告與林哲弘以外之其他13名董事，均未依系爭董事會決議挹注資金，方致董事會決議未能履行，惟原告對於其他13名董事如何籌措資金之決定及判斷，並無任何實質影響能力，亦非原告所能掌控。且私立學校法等現行相關法規，均未賦予原告任何足以使其他13名董事履行董事會決議之權利或有效措施，亦即原告對此董事會決議最終無法履行之結果，並無任何「防止之可能性」。可知原告就本件系爭董事會決議無法履行之結果，主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期待因原告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，故原告自無可歸責性及可非難性，更無何過失責任可言。
三、被告作成原處分前未給予原告陳述意見之機會，顯有違法：
（一）原處分裁處原告50萬元之罰鍰，依本院91年度簡字第98號、96年度訴字第2901號、110年度訴字第1236號判決等實務見解應屬裁罰性不利處分，依行政罰法第42條規定，應於處分作成前先給予原告陳述意見機會，然被告竟於作成對原告影響甚鉅之裁罰性不利處分前，未曾給予原告任何陳述意見之機會，使原告無法就此表達事實上之陳述及法律上之陳述，顯已嚴重侵害原告正當行政程序所保障之權利。
（二）被告以高苑科大111年6月14日苑科大人字第1110213749號函（被證7），表示111年5月30日前未匯入任何款項，即認為事實明確無需給予原告任何陳述意見之機會。惟查，原處分所認定之事實係以：「…惟截至111年8月23日止，法人仍未有任何資金挹注，…」（參原證4），原告係於111年1月19日匯款墊資借予高苑科大500萬元，並積極解決高苑科大校方資金問題，惟其後係高苑科大董事長陳光進，未確實依系爭董事會決議之內容設立信託專戶，始致原告無從將相關款項匯入信託專戶內以達成董事會決議之內容。據此，被告雖稱依照行政程序法第103條第五款規定，未收受任何捐資款項之事實甚為明確，故不須給予原告陳述意見之機會云云，然原處分所認定之事實，顯並未考量原告是否有匯款至信託專戶達成董事會決議內容之可能，堪認裁罰根據之事實尚未達到一望即知，客觀上明白足以確認之程度。且系爭董事會決議究竟原告應履行或達成之標準為何，均未見被告予以揭示，故於事實涵攝法律適用亦未達到明確程度。是以，被告自應適用行政程序法第102條、行政罰法第42條規定，給予原告陳述意見之機會。然被告未予原告任何陳述意見之機會，逕行作成原處分，顯有違法之情事，訴願決定不查上開事實逕予駁回，亦有違法應予撤銷之情事。
四、被告未審酌原告違反義務之程度，不論個案情節輕重，遽以科處私立學校法第77條最高額50萬元之罰鍰，有裁量怠惰之裁量瑕疵：
按行政機關為罰鍰處分固得就不同之違法事實於法定罰鍰金額範圍內行使其裁量之權限，惟若未分辨其不同情節而為不同之裁處，未能合乎比例原則按具體個案情節為適當考量而行使裁量權，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為裁處乃屬違法。經查，原告於正式就任高苑科大董事前，已先行墊資借款500萬元予高苑科大，並於董事會決議明列該筆款項，又經高苑科大開立捐款證明之情形已如前述，則被告應審酌原告違反行政法上義務之可責難程度尚屬輕微，且相較於其他董事根本對於高苑科大財務短缺窘境毫無作為，原告已有展現誠意捐資幫助學校度過難關，縱使原告有違反董事會決議之捐資承諾（假設語氣，非表自認），其違反之情節亦尚屬輕微，基於罰責相當，被告自應於裁量範圍內酌量減輕裁罰數額，以符合比例原則，否則即屬裁量怠惰之違法。惟被告未審認原告已有完成董事會決議之行為，徒以原告於董事會決議後未再有捐資之行為，遽認原告違反私立學校法第77條第2款規定，並不分個案情節輕重，使原告與其他絲毫未履行董事會決議之董事，同樣處以該條最高額50萬元之罰鍰，被告之裁罰顯有過苛之虞，難謂符合比例原則，應屬裁量怠惰之裁量瑕疵，原處分自難認適法等語。
五、並聲明：
（一）教育部111年9月13日臺教技（二）字第1112302777M號函之行政處分、行政院112年6月7日院臺訴字第1125011718號訴願決定均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、觀諸系爭董事會決議內容，第11屆董事會決議捐資之時程先分為三次，然第一次捐資金額5,000萬元部分，於被告同意開立信託專戶後，含原告在內之董事本應依決議內容於111年5月28日前完成信託專戶設立及捐資，然而遲至111年8月23日第一次捐資金額根本完全未有匯入，遑論第二次、第三次捐資，是以，原告聲稱其從無怠為決議或執行決議之情事云云，實與事實不符。此外，原告亦有親自出席參與111年4月28日董事會並同意該籌措資金之決議，然而決議中，三次共1億5,000萬元之捐資並無分配各董事之捐資金額，其後「籌措資金至符合相關規定」之決議，更無分配各董事之捐資金額，是以原告僅以其已將500萬元借款轉為捐資，即聲稱業已執行董事會決議云云，實有邏輯上之謬誤。
二、姑且不論系爭董事會決議根本未分配各董事之捐資額度，原告以5,000萬元除以15人已屬謬誤，今原告既然以第一次捐資金額5,000萬元為例，其既表示「各董事至少捐資額至少應高於333萬元」，然第一次應捐資之5,000萬元，完全未有任何款項匯入，顯見原告自承其確實未依照決議履行，因為該次決議內容已記載「第三次捐資時間為111年12月31日挹注新臺幣5,000萬元整（含已挹注之新臺幣1,500萬元整）」，是以，原告以先前借款轉為捐資，即聲稱其已履行決議中之「第一次捐資」云云，實係刻意混淆視聽。再者，如前所述，原告親自出席參與之111年4月28日董事會，該決議內容更載明「……並持續籌措資金至符合相關規定，確保教職員權益。」，該次決議後，原告既未履行三次捐資進度，遑論持續籌措資金至符合相關規定，高苑科大自111年6月1日起持續有教職員欠薪之情事。系爭董事會決議亦未決議同意原告僅需將借款轉為捐資即與捐資決議無關，因此原告聲稱主觀上已依被告之捐資要求，乃將正式就任高苑科大董事前之墊資款，透過系爭董事會決議之方式轉為捐贈，認定其自身業已達成高苑科大董事會決議之捐資責任云云，顯見原告確實係故意不執行系爭董事會決議，本件遲至111年8月卻均未有第一次捐資金額5,000萬元之蹤影，則全體董事均係相同故意未執行該次董事會決議，原告所稱其並無故意或過失云云，實無足可採。
三、高苑科大法人董事會以111年6月28日函通知被告表示「…建請鈞部以高苑科大師生為念，無須捨近求遠，曠日廢時聲請法院解除本會董事職務，只需依法同意本含解聘校長，本會立即依承諾捐資解決財務危機」（被證1），另以111年7月6日函（被證2）通知被告，表示董事會係因校長治校涉有多項缺失致影響捐資意願等語，而被告已於111年8月9日同意董事會依程序解聘校長職務，並再次通知董事會於發文日起10日內完成依照系爭董事會決議完成捐資1億元（即第一次捐資金額5,000萬元加上第二次捐資金額5,000萬元），並用於撥付教職員薪資，以維護教職員權益（被證3），而第11屆董事會成員卻仍拒絕依照董事會決議履行，亦未依111年6月28日函履行，其等實係故意不履行董事會決議甚明。
四、高苑科大111年3月8日函表示：「三、新任董事會擬將新臺幣壹億伍仟萬元，分期於111年3月14日匯入新臺幣參仟萬元整，111年7月31日匯入新臺幣陸仟萬元整及111年12月31日匯入陸千萬元整。祈教育部給予本校新董事會及校方一個積極改善校務的機會。」（被證4），被告亦已回函要求確實依規畫期程辦理，然因屆期仍未有匯款，被告於111年4月7日發函予高苑科大董事會及含原告在內之15名董事（被證5），函文說明第三點：「…爰請貴法人於文到20日內召開董事會議決議學校財務籌措運用及依承諾捐資之具體作法，以使學校後續正常運作並確保教職員工生權益。倘未能完成致影響所設高苑科技大學正常運作，本部將依私立學校法第77條第1項第2款規定（學校法人董事怠於行使職權，致董事會議無法決議或不執行決議，影響學校法人或所設私立學校正常運作，經法人主管機關限期改善，屆期未改善者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰至改善為止），先對貴法人董事長裁處罰鍰，如仍未改善，將處各董事罰鍰。」，而第11屆董事於111年4月28日召開董事會，如前所述，將1億5,000萬元分成三次捐資，被告亦於111年5月13日發文表示同意（參見被證6），並再次告知「倘未能完成致影響所設高苑科技大學正常運作，本部將依私立學校法第77條第1項第2款規定，先對貴法人董事長裁處鍰，如仍未改善，將處各董事罰鍰。」，然遲至111年6月14日第一次捐資金額依然未匯入，然教師薪資已無法發放（參見被證7），影響教師權益，被告因而先對董事長先行裁罰，惟其後仍未改善，未收受任何捐資款項之事實甚為明確，依照行政程序法第103條第5款規定，未給予原告陳述意見之機會本亦與法相符，原告所為主張並不可採。
五、系爭董事會決議具體捐資期程後，董事會將決議內容陳報被告，被告亦發函表示同意期程規劃，惟截至111年5月30日止，董事會仍未完成專戶設立及資金挹注，而高苑科大至111年4月底已無可用資金，已影響學校正常運作及教職員薪資發放，被告審酌已2次函知應於期限內完成捐資以挹注學校改善財務狀況，含原告在內之董事會成員卻均置之不理，因確有致學校財務情況嚴重惡化，影響學校正常運作，被告依私校法第77條第2款規定，先行裁罰董事長。而高苑科大法人董事會另以111年6月28日發函被告（被證1），表示只須依法同意該董事會解聘校長趙必孝，該董事會立依承諾捐資解決學校財務危機等語，董事會又於111年7月6日發函予被告（被證2），經被告以111年8月9日函復原則同意並請董事會於111年8月18日，依系爭董事會議決議完成捐資，用於撥付教職員薪資，以維教職員權益。然董事會依然未依系爭董事會決議及前揭函文履行捐資承諾，第一次捐資金額完全未有履行，高苑科大自111年6月1日教師欠薪、自111年7月1日起有職員欠薪等情，董事會陸續多次無視董事會中之捐資承諾，實已嚴重影響校務運作，就此情形董事會全體董事15人均屬相同情形並無不同，並無原告所稱「不論個案情節輕重而為裁罰」之情事，且被告已多次發函告知董事會若未依董事會決議履行將進行裁罰，甚且多次延展期日，依董事會函文同意其等解聘校長等等，然董事會全體成員均無視其承諾、決議、函文等，實根本係故意不執行董事會決議，故處以最高金額，於法並無不合等語。
六、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出財團法人高苑科技大學捐助章程（105年5月10日核定本）（見訴願可閱覽卷第50至55頁）、高苑科大111年3月8日函（見本院卷第159至160頁）、被告111年4月7日函（見本院卷第161至162頁）、系爭董事會決議（見本院卷第27至31頁）、被告111年5月13日函（見本院卷第163至164頁）、高苑科大法人董事會111年6月28日函（見本院卷151至153頁）、高苑科大法人董事會111年7月6日函（本院卷第155至156頁）、被告於111年8月9日函（見本院卷第157至158頁）、原處分（見本院卷第36至37頁）及訴願決定（見本院卷第103至121頁）等本院卷、訴願可閱覽卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告有無私立學校法第77條第2款所定董事不執行決議之情形？
二、原告對高苑科大董事會決議之捐資數額最終未達原訂目標一事有無故意、過失？
三、被告裁罰原告前，未給予原告相當期間陳述意見，有無違法？
四、原處分科處原告私立學校法第77條最高額50萬元之罰鍰，有無裁量怠惰之裁量瑕疵？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）私立學校法第77條規定：「學校法人董事長、董事、監察人，有下列各款情形之一，經法人主管機關限期改善，屆期未改善者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰至改善為止：一、董事長、董事、監察人相互間發生爭議，致影響學校法人或所設私立學校正常運作。二、董事怠於行使職權，致董事會議無法決議或不執行決議，影響學校法人或所設私立學校正常運作。三、董事未遵法人主管機關依第26條第2項規定，限期補選董事、監察人或推選董事長之命令。四、董事長、董事、監察人違反第29條第2項規定，兼任所設私立學校校長及校內其他行政職務。五、董事長、董事、監察人違反第30條第1項但書或法人主管機關依第2項所定報酬或費用之上限。六、董事未遵法人主管機關依第31條第2項規定指定召開董事會議之命令。」
（二）財團法人高苑科技大學捐助章程第12條規定：「董事會之職權如下：一、捐助章程之變更。二、董事之選聘及解聘。三、董事長之推選及解職。四、監察人之選聘及解聘。
五、校長之選聘、監督、考核及解聘。六、依私立學校法第46條第2項及第3項規定，為有助增加本法人所設學校財源之投資。七、依私立學校法第49條第1項規定，為不動產之處分、設定負擔、購置或出租。八、依私立學校法第50條規定，為學校附屬機構之設立。九、本法人所設學校之籌設、停辦、改制、合併、解散，或改辦理其他教育、文化或社會福利事業，或聲請本法人破產之決定。十、校務報告、校務計畫、重要規章之審核及執行之監督。十一、經費之籌措及運用。十二、本法人及所設學校預算及決算之審核。十三、財團法人變更登記資料之審核。十四、本法人設立基金之管理。十五、所設學校基金管理之監督。十六、財務行政之監督。」
二、原告有私立學校法第77條第2款所定董事不執行決議之情形，且原告對高苑科大董事會決議之捐資數額最終未達原訂目標一事有故意、過失：
（一）原告雖主張縱使原告欲執行被告機關所謂「捐資」行為，亦須以董事會與學校共同成立之信託專戶業已開設為前提。然而時任高苑科大董事長陳光進，並未依系爭董事會決議之內容設立信託專戶，方致原告無從履行系爭董事會決議之內容；且原告於111年1月19日匯款墊資500萬元予高苑科大，該筆挹注資金於111年8月22日，亦經高苑科大法人董事長陳光進將原告匯款之墊資款500萬元轉為原告個人捐贈款，足證原告個人已有挹注資金之事實（參原證1、3），其他13名董事是否捐款非原告所能掌控，自無從以其他董事未履行董事會決議之結果，遽認原告未履行捐資決議，且原告就其他13名董事是否捐款，主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期待因原告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，故原告自無可歸責性及可非難性，更無何過失云云。
（二）惟查：
１、原告訴願書第6頁（見訴願可閱覽卷第46頁）記載：「其中專戶部分高苑科大董事會於111年5月17日函請高苑科大協助提供應備文件（證8號），隨後於111年5月25日完成專戶開戶，原處分認定尚未完成專戶設立，顯與事實不符合」等語，訴願人（包含原告）顯然已經自認已完成專戶設立，原告主張無信託專戶無法匯款云云，尚不足採。
２、系爭董事會決議內容，第11屆董事會決議捐資之時程先分為三次，第一次捐資金額5,000萬元，於111年5月25日完成專戶開戶後，含原告在內之董事，本應依決議內容於111年5月28日前捐資，然而遲至111年8月23日，第一次捐資金額並未匯入。且該次決議內容已記載「第三次捐資時間為111年12月31日挹注新臺幣5,000萬元整（含已挹注之新臺幣1,500萬元整）」，即指「除了已挹注之新臺幣1,500萬元外，另挹注新臺幣5,000萬元」，是原告雖以先前借款500萬元轉為捐資，但該原告轉為原告個人捐贈款之500萬元，並不包括在系爭董事會決議第三次捐資5,000萬元金額之內，仍難謂原告已履行決議中之任何一次捐資。且系爭決議中，三次共1億5,000萬元之捐資，並未記載「各董事應分配之捐資金額」，原告自僅能「自行全部履行捐資金額後，再向其他董事為民事內部求償」，是原告自有義務注意其他董事「有無於限期內捐款」，原告主觀上有預見可能性，客觀上亦可以「補足捐款缺額」而避免結果私立學校法第77條第2款（董事不執行決議）之情形之發生，原告主張「其他13名董事是否捐款非原告所能掌控，原告對高苑科大董事會決議之捐資數額最終未達原訂目標一事，並無故意、過失」云云，尚不足採。
三、被告裁罰原告前，未給予原告陳述意見之機會，並未違法：
（一）原告雖主張原處分所認定之事實，顯並未考量原告是否有匯款至信託專戶達成董事會決議內容之可能，堪認裁罰根據之事實尚未達到一望即知，客觀上明白足以確認之程度。且系爭董事會決議究竟原告應履行或達成之標準為何，均未見被告予以揭示，故於事實涵攝法律適用亦未達到明確程度。是被告自應適用行政程序法第102條、行政罰法第42條規定，給予原告陳述意見之機會。然被告未予原告任何陳述意見之機會，逕行作成原處分，已嚴重侵害原告正當行政程序所保障之權利云云。
（二）惟按行政程序法第102條固規定行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會，但若行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認者，不在此限（行政程序法第103條第5款參照）。學理上，若相對人陳述意見所連結之行政處分，係反應眾人之好惡（例如人事決定），此時行政處分之資訊是否已充份衡量，會變得比較重要，讓相對人陳述意見的需求最高。若陳述意見所連結之行政處分，係反應「對未來之預測」（例如行政決策），其預測將來的資訊，往往要透過試驗或田野調查而新創，新創資訊或證據的詮釋，也要同時檢討其取得方法，陳述意見的需求即屬次高。但若陳述意見所連結之行政處分，係反應「對歷史事實的認知」（例如行政機關之界定權利），其資訊或證據主要靠搜集與發現，取得的證據也不需要經過改造，陳述意見的需求則為最少。
（三）本件經查系爭董事會決議中，原告應履行之標準十分明確，詳述如下：
１、高苑科大111年3月8日函表示：「三、新任董事會擬將新臺幣壹億伍仟萬元分期於111年3月14日匯入新臺幣參仟萬元整，111年7月31日匯入新臺幣陸仟萬元整及111年12月31日匯入陸千萬元整。祈教育部給予本校新董事會及校方一個積極改善校務的機會。」（見被證4，本院卷第159頁）。
２、被告111年4月7日發函予高苑科大董事會及15名董事（含原告在內），函文說明第三點：「……爰請貴法人於文到20日內召開董事會議決議學校財務籌措運用及依承諾捐資之具體作法，以使學校後續正常運作並確保教職員工生權益。倘未能完成致影響所設高苑科技大學正常運作，本部將依私立學校法第77條第1項第2款規定（學校法人董事怠於行使職權，致董事會議無法決議或不執行決議，影響學校法人或所設私立學校正常運作，經法人主管機關限期改善，屆期未改善者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰至改善為止），先對貴法人董事長裁處罰鍰，如仍未改善，將處各董事罰鍰。」（見被證5，本院卷第162頁）。
３、然遲至111年6月14日，第一次捐資金額依然未匯入，教師薪資已無法發放（見被證7，本院卷第165頁），被告因而先對董事長裁罰，惟其後仍未改善，原告怠於行使職權不執行董事會決議，影響學校正常運作之事實甚為明確，其資訊或證據主要靠搜集與發現，取得的證據也不需要經過改造，原告陳述意見的需求極低，被告於作成於原處分前未予原告陳述意見之機會，即無違誤，原告主張，尚無足採。
四、原處分科處原告最高額50萬元之罰鍰，有裁量怠惰之裁量瑕疵：
（一）私立學校法第77條規定：「學校法人董事長、董事、監察人，有下列各款情形之一，經法人主管機關限期改善，屆期未改善者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰至改善為止：……二、董事怠於行使職權，……不執行決議，影響學校法人或所設私立學校正常運作。」，本件原告未能依系爭董事會決議執行，影響學校正常運作，主管機關固得援引該條規定對之為處罰。惟主管機關應認定「影響學校正常運作，董事應受責難之程度為最高」，主管機關所為「法定最高額之罰鍰」，始能謂與比例原則無背。若未區分「影響學校正常運作」之可責性高低，逕全部對董事處以法定最高額之罰鍰，即有違責罰相當之比例原則，且未具體說明審酌應處法定最高額度之情由，可認為不行使法規授與之裁量權，而有裁量怠惰之違法。
（二）本件原告以先前之借款500萬元轉為捐資，固難謂原告已履行系爭董事會決議中之任何一次捐資，但本件「因財務困難，影響學校正常運作」乃具有時間上之持續進程，原告於111年1月19日匯款墊資500萬元予高苑科大（並於111年8月22日，將此500萬元轉為原告個人捐贈款），與系爭董事會決議第一次捐資（111年3月14日）之時間接近，從時序上而言，此500萬元顯有助減緩高苑科大本次因未執行董事會決議而財務困難之速度，易言之，原告固未履行系爭董事會決議中之任何一次捐資，但在「學校因財務困難而影響正常運作」之時間進程上，原告「可非難」之程度，顯較「完全未捐資」之其他董事為低，但原處分未載明何以原告前揭500萬元之匯款完全無助於「影響學校正常運作」之減緩，而無區別性地對所有董事處以法定最高額之罰鍰，即有違責罰相當之比例原則，且未行使法規授與之裁量權，有裁量怠惰之違法，應予撤銷。
五、綜上，原處分非無違誤，訴願決定未予糾正，竟予維持，亦無未合，原告訴請撤銷，為有理由。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 5 月 23 日
審判長法 官 陳心弘
法 官 鄭凱文法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 113 年 5 月 23 日
書記官 李依穎